世界各国政党立法概况及对我国政党立法问题的思考

政党立法是当代政党政治和民主建设的重要内容。政党立法通常采取三种形式：其一是在宪法中对政党或政党制度作出规定；其二是制定政党法；其三是制定有关政党问题的单行法规。此外，有时在一些其他方面的法律中也有一些涉及政党问题的条款。

按照上述几种形式，世界各国政党立法的基本情况如下：

一、从宪法情况看

宪法是一个国家的根本法，它规定国家制度和社会制度的基本原则。在各国宪法中有关国家制度部分，一般只对立法、行政、司法等制度设专章系统论述，而对政党和政党制度则没有系统的、专门的法律条文规定。除相当一部分国家在宪法中对政党或政党制度作出个别而非专章、零散而非系统、原则而非具体的规定外，有些国家往往是以宪法惯例的形式来确认本国的政党制度。在一些政党政治发达的国家如美国、英国、瑞士、日本等国的宪法中，甚至根本找不到“政党”一词。

意大利是在宪法中规定政党地位的第一个西方国家。1947年12月颁布的战后意大利新宪法第49条规定：“为了采取各种民主方法帮助决定国家政策，一切公民均有自由组织政党之权利。”随后，联邦德国于1949年5月颁布的《基本法》第21条规定：(1)各政党应相互协作以实现国民的政治意愿。它们的建立是自由的。它们的内部组织必须与民主原则相符合。它们的经费来源必须公开报告。(2)根据各政党的目的或根据其党员的态度判明，如企图破坏民主和自由的根本秩序，推翻这种秩序或阴谋颠覆德意志联邦共和国，都是违反宪法的。法国1958年颁布的第五共和国宪法第4条规定：各政党和政治团体协助选举的进行。各政党和政治团体可自由地组织并开展活动。它们必须遵守国家主权原则和民主原则。1978年颁布的西班牙宪法第5条规定：各政党体现了政治多元主义，可以提出和表达人民的意志，是政治参与的基本工具。在遵守宪法和法律的条件下，它们可以自由组建和开展活动。它们的内部结构和运行应是民主的。从列举的这些材料，我们大体可以了解西方资本主义国家在用宪法规定政党问题上的一些特点：第一，宪法对政党问题的规定极其简单，只提出一般原则而少有具体规范；第二，宪法中不出现具体政党名称，对于实行何种政党体制(两党制或多党制等)一般也不作明确规定；第三，把政党纳入民主体制，规定建党自由；第四，对政党的限制，本质上以不危害资产阶级统治为原则。例如，法国宪法规定，一切政党和政治团体，“必须遵守国家主权原则和民主原则”。这里的“国家主权”和“民主”是有特定含义的，即是指资本主义性质的法国第五共和国的“国家主权”和“民主”。谁要是违反了这种特定内涵的“国家主权原则和民主原则”，谁就会因其违宪行为而受到制裁。二战以来，法国政府正是以此为据先后取缔了数十个政党和政治团体。

与上述情况不同，各个社会主义国家在其宪法中一般都对共产党的领导地位作出明确规定，并且不主张建党自由。其他发展中国家、民族主义国家在这个问题上也有自己的一些特点，如1974年开始生效的缅甸宪法第11条规定：国家应只采取一党制。缅甸社会主义纲领党是唯一的政党，它应领导国家。1976年通过的阿尔及利亚宪法第94条、95条规定：阿尔及利亚体制建立在单一党的原则基础上。民族解放阵线是国家的唯一政党。1993年柬埔寨通过新的宪法规定：柬埔寨王国实行多党自由民主制。应当指出，从80年代末到90年代初东欧剧变、苏联解体引发的世界范围的多党制浪潮以来，苏联、东欧版图上的多数国家和众多原先坚持一党制的发展中国家(包括前述缅甸、阿尔及利亚等国)纷纷转向了西方模式的多党制，不少国家在新宪法对政党问题的规定上模仿或趋近于西方国家的做法，显露出明显的“西化”痕迹。

二、从政党法情况看

政党法是规范政党组织及活动的专门法律。相对于有关政党问题的单行法规而言，它又具有一定的综合性。在苏东剧变之前，制定政党法的国家很少，只有联邦德国、墨西哥、土耳其、巴基斯坦、泰国、韩国和印度尼西亚等少数国家拥有政党法。而这些国家制定政党法，一般都有特殊的历史背景和目的。例如，土耳其政党法是在实行军政权时期制定的。1980年土耳其军人接管了政权后，解散了原有的一切政党，为了防止原有政党重建和规定新政党活动的范围与法律地位，在新宪法中列入了有关政党的条款。1983年，土耳其依据宪法制定了新政党法。再如印度尼西亚，1973年1月，印尼政府对现存政党加以“简化”，原各伊斯兰教政党合并组成建设团结党，其他政党组建了印度尼西亚民主党，部分专业性群众团体合并到专业集团。1975年8月，印度尼西亚国会就此通过了政府关于政党和专业集团的法令草案(即政党法)，使建设团结党、印度尼西亚民主党和专业集团在法律上固定下来，该法令规定严禁宣传马克思列宁主义和与建国五项原则相违背的任何思想，从而使1966年被取缔而转入地下活动的印度尼西亚共产党继续处于非法状态。从第一个社会主义国家诞生，迄今几十年来，没有一个社会主义国家制定过政党法。苏联、东欧国家以及部分非洲国家(莫桑比克、赞比亚、安哥拉、喀麦隆等)在转向多党制的过程中纷纷制定了政党法，这也是有其特定的历史背景的。

就政党法的内容而言，政党法一般规定政党的地位、作用、组织原则，建党的目的、条件、申报程序，政党的经费来源及其限制，政党的活动原则及违宪或违法后的惩处等。各国的政党法有共性的东西，但没有固定划一的模式。各国在制定政党法时都结合自己的国情，往往呈现出一些不同的特点。泰国1981年的第四部政党条例规定：凡具有由出生取得的泰国国籍，年满20周岁的非僧侣者，可以加入政党；建党委员会至少要有15人组成；申请入党人与建党者人数超过5000人时即可建立政党；并到内政部登记注册；禁止政党或党员个人接受任何人的钱款、财产或其他利益，从事危害国家安全、王权及国家经济等活动；凡党员人数不足规定数目达6个月的政党，凡参加全国议员大选未取得席位的政党，凡对以国王为元首的民主政体有敌对行为和危害国家安全等行为的政党，法院将责令其解散；政党领袖或党员违反政党条例有关规定条款，将受到从5000铢至100万铢的罚款；等等。1990年波兰议会通过的政党法规定：政党是这样的组织，它的章程目标是参加执掌国家政权，特别是参加国会和自治选举；完全具有法律行为能力的波兰共和国公民可以成为党员；政党有权确定名称、目标和政治纲领等；政党不能在工厂、部队和警察机构中从事组织活动；成立新党必须至少有1000人签名支持才可申报；政党的目标或活动若违反宪法，由宪法法院进行判决；政党的经费可从党费、捐献、继承和经济活动中获得；政党不得从外国人手中获取财产和资金支持；国家保证政党享用国家电台、电视台的权利和在评论节目中播放自己的广播节目的权利；等等。1990年的捷克斯洛伐克政党法规定：公民有权根据民主的精神成立政党；政党法的目标是“对政党的建立和取消进行法律调整”；至少有1000名公民提出申请，方可成立政党；政党的纲领目标绝不可以违背宪法和各项法律；为竞选和其他政治目的可以成立享有法人资格的政治运动(团体)；等等。该政党法还对政党登记、申请程序、党章修改和政党解散或合并的程序等作出了规定。

从以上举例及其他国家政党法的情况可以看出，政党法均严格体现宪法的精神，相对于宪法而言，它对政党问题的规定更具体些；政党法是专门性与综合性的统一，它既是专门就政党问题的立法，又不是关于某一政党或某一政党问题的单项立法，它所规范的客体是所有政党及其活动；政党法是“程序法”与“实体法”的统一，它既规定建党和取消党的程序，又规定政党的权利、义务、活动准则和惩处办法；政党法是“预防制”和“追惩制”的统一，它不仅对政党的建立提出预设条件加以限制，而且对违法的政党规定办法予以惩处；政党法是一项特殊的政治性立法，它所约束的客体的违法行为一般由宪法法院等机构作出裁决，而与刑事犯罪无涉。

三、从有关政党问题的单行法规看

这是采取就事论事的办法进行政党立法的一种形式。一些国家往往针对某些重大政党问题作出法律规定，从而形成单行法规，如1954年美国制定的《共产党管制法》，1974年缅甸制定的《领导国家的缅甸社会主义纲领党保护法》、《缅甸社会主义纲领党经费法》，1988年法国制定的《政治生活财政公开法》(亦简称为《政党经费法》)等。这类单行法规一般区分为两种情况：一种是针对某一政党制定的惩治性法规(如美国的《共产党管制法》)或保护性法规(如缅甸的《领导国家的缅甸社会主义纲领党保护法》)；另一种是针对政党活动中某一方面的重大问题所作的法律规定(如法国的《政党经费法》)。制定这样的单行法规，一般也都有特定的历史背景和很强的针对性。以美国的《共产党管制法》为例，第二次世界大战以后，美国的工人运动出现了新的高涨，美国共产党力量取得很大发展。面对革命势力的壮大，美国政府曾先后颁布了《联邦忠诚法》和《麦卡伦法》，宣布共产党是所谓“阴谋破坏性”组织，禁止共产党员在政府中任职，规定共产党员必须向法院登记，共产党的宣传品必须经政府审查等。在此基础上，国会于1954年通过了《共产党管制法》，重申上述法令，宣布共产党为非法。该法第三条明确规定：共产党“不得享有根据美国法律成立的合法团体所应享有的任何权利、特权和豁免权”。这就从法律上禁止了共产党的合法存在。显而易见，这一法规只对美国共产党有约束力，而对其他政党及其活动不发生效力。

此外，不少国家在其他方面的立法中往往包含一些关涉政党运作的内容。这可以看作是政党立法的一种补充形式。这种形式体现较多的是在欧美等许多国家的选举法规中对政党经费的筹措和政治捐款的处理等问题作出规定。同时，一些国家在别的法规中也常涉及政党问题。例如，1992年9月法国政府内阁会议通过的《反腐败法案》就包括了禁止企业向政党捐款等条款。该法案是根据法国政府“反腐败委员会”于当年7月提出的75条反腐败建议而制定的。它要求加强对公共投标、公共企事业单位的代表机构、城市规划和房地产部门、广告出版业等部门的监督。其中规定，不准任何企业向政党的竞选和宣传活动提供资金，而只允许个人捐款，其金额从过去每年不超过5万法郎减为3万法郎。今后各政党的活动经费由国家提供。

世界各国政党立法的基本情况已如上述。由此来反观我国的政党立法或政党制度法律化，其中的一些问题就好理解了。

近些年来，我国关于政党立法问题的讨论颇为热烈，要求政党制度法律化的呼声在一定层面上甚至相当强烈。概括起来，这方面的要求大致体现在三个方面:(1)把中国共产党领导的多党合作和政治协商制度写入宪法，在宪法正文中明确规定各民主党派在国家政治生活中的地位、作用和行动准则；(2)制定《中华人民共和国政党法》，明确各政党的地位，规定政党的组织原则、工作程序、机构设置、经费来源，明确共产党的执政方式和民主党派的参政形式，划分各政党的活动范围和政治权限等；(3)制定政党法的实施细则或《中华人民共和国多党合作法》(亦有人提议制定《中华人民共和国各民主党派参政议政法》)，将民主党派的权力、义务、地位、作用等更加具体化、明朗化。这第三方面大体相当于前述有关政党问题的单行法规。

应当承认，提出上述要求的动机绝大部分是好的，其目的是为了使我国的政党制度规范化、法律化，促进社会主义民主和法制建设。但是，由于有的同志对国外政党立法情况不了解，对政党立法的原则和特点以及政治学、法学的有关知识不甚了解，以至于所提观点多有偏颇。例如，有人明确提出：“政党法”是世界各国共有的现象，因此我们也应当尽快制定政党法。如是模糊观念，大有澄清之必要。

那么，我国政党立法的情况究竟怎样，又该如何看待这个问题呢?

先从我国的宪法情况看。在我国现行宪法即1982年通过的宪法中，除序言部分对中共历史地位的若干表述外，涉及其他政党的论述和规定有三处:(1)“在长期的革命和建设过程中，已经结成由中国共产党领导的，有各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线。这个统一战线将继续巩固和发展。”(2)“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”(3)“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”1993年召开的八届全国人大一次会议通过的宪法修正案在宪法序言中增补了“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”之内容。这是在宪法中首次确认我国现行的政党制度。

根据我国的国情，参照各国的制宪实践，在我国宪法中没有对政党制度作过细规定，没有像一些人所要求的那样在“正文中明确规定各民主党派在国家政治生活中的地位、作用和行动准则”，这样做是适宜的。不仅如此，事实上，在我国现行宪法的正文中，对执政的共产党的地位也并没有作出规定，甚至没有任何关于共产党的表述。1975年宪法的正文中曾经出现过“全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关”这类似是而非的法律用语，这是很不正常的。1978年宪法和1982年宪法删除了“在中国共产党领导下的”这一不规范的用语，将上述表述修改为“全国人民代表大会是最高国家权力机关”，表明我们的法制建设进一步规范化和逐步走向了成熟。宪法正文不对任何政党(在我国，既包括各民主党派也包括共产党)作出具体的规定，应该说是宪法科学化、规范化的一个体现。

关于政党法，我国目前尚未制定。之所以如此，一方面是由于政党法要涉及一系列复杂的问题，如组党自由和祖国统一后的台港澳政党问题等。这些问题是制定政党法所回避不得的，弄得不好，反而会使问题更加复杂化或引起混乱。因此至少目前看来制定政党法的时机还不成熟。另一方面，在我国制定政党法是否必要也值得商榷。因为，我国实行共产党领导的多党合作的政党体制，各民主党派在共产党领导下共同致力于社会主义事业，它们与执政党之间没有根本的利害冲突，多党合作中的矛盾完全可以通过平等协商的办法来解决；而且我国政党状况、政党关系十分稳定，目前也没多大必要通过制定一部政党法去调整和规范。

至于多党合作法或各民主党派参政议政法等单行法规，现在同样有一个是否必要的问题。中共中央经与各民主党派充分协商后制定的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》已经对各政党的地位、作用、关系以及各民主党派参政议政的内容、形式和措施等作了比较具体的规定。这虽然是一个政策性文件，但对于共产党和各民主党派都有很强的约束力。共产党领导的多党合作和政治协商制度坚持得好不好，关键在于现有政策的落实，而不在于政策条文法律化。

(原载《中央社会主义学院学报》，1994(4))