二、中国白酒产业发展的政策环境

白酒是酒类消费的大宗，对其监督和管理是历届政府酒类管理工作的重中之重。但在早期，对白酒的管理并无专章，都是在酒类管理的制度框架内。1951年1月，财政部召开了全国首届专卖会议，确定对酒类商品实行专卖管理。同年5月，财政部颁发了《专卖事业暂行条例》，对全国酒类实行统一专卖管理。进入20世纪80年代，由于酒类生产和销售管理体制分散，法律法规不健全，各地、各部门、各企业各行其是，专卖制度无形之中被废除，国家无法对酒的生产和销售进行有效的管理，造成酒类生产盲目发展、流通秩序混乱、假冒伪劣酒类危害严重，以及大量的粮食消耗，引起了社会强烈不满，要求国家出台一部相关法律，以使酒类管理工作有法可依。1990年12月18日，时任国务院总理李鹏主持召开第129次总理办公会议，专门讨论酒类生产和销售问题，决定起草《中华人民共和国酒类管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）。《条例（草案）》虽起草完毕，但国家层面的《酒类管理条例》至今未出台。进入21世纪以后，不少专家学者、行业人士也呼吁加强酒类立法。

不过，随着白酒产业的发展和社会主义法制建设的进步，白酒行业政策和酒类管理制度逐渐走上规范化、法制化的轨道。当前，中国白酒产业发展的政策背景主要有以下几个方面。

首先，全国性管理规章的颁布实施。在酒类流通领域，中华人民共和国商务部在2005年制定了《酒类商品批发经营管理规范》和《酒类商品零售经营管理规范》。规定了经营者从事酒类商品批发和零售交易活动应具备的经营条件与应实行的经营管理要求。同年，商务部颁布了《酒类流通管理办法》，是我国唯一一部针对酒类行业流通与生产领域制定的专门法规，构成了中国酒类流通管理领域的最高准则。颁行《酒类流通管理办法》的目的，是规范酒类流通秩序，促进酒类市场有序发展，保护酒类生产者、经营者和消费者的合法权益。主要建立备案登记和酒类流通溯源两个制度，拟通过备案登记制度对酒类流通经营主体予以规范，通过酒类流通溯源制度对酒类商品从出厂到最终消费的全过程予以规范。依据《酒类流通管理办法》，市场上酒商卖酒必须“三证”齐全——生产证、流通证、安全许可证。办理“三证”的成本高、费时长，还需要厂家配合保证不是假酒，所以难度也高。对于中小酒商来说，办齐“三证”是非常头疼的事情，能真正“三证”都全的酒商并不多。2016年11月，商务部条约法律司发布《商务部关于废止部分规章的决定》，《酒类流通管理办法》在内的16个商务部规章被宣布废止。白酒行业分析专家蔡学飞表示，国家每年都会清理一部分真正落实很难、实际效果不大的法规，《酒类流通管理办法》的废止是正常现象。被废止的《酒类流通管理办法》主要针对流通领域和生产领域。中国酒类属于多头管理，废除该法律后主要依托国家食品安全法（关子辰，武媛媛，2016）。

在酒类广告领域，国家工商行政管理总局在1995年11月17日发布了《酒类广告管理办法》，管理的对象是含有酒类商品名称、商标、包装、制酒企业名称等内容的广告，规定了酒类广告中不得出现的内容，以及在大众传播媒体上的发布时间、频次等。2015年9月1日施行的《中华人民共和国广告法》，也吸收了《酒类广告管理办法》的部分条文，使之上升到了法律的层面。国家广播电影电视总局2009年8月27日通过的《广播电视广告播出管理办法》第25条规定：播出机构应当严格控制酒类商业广告，不得在以未成年人为主要传播对象的频率、频道、节（栏）目中播出。广播电台每套节目每小时播出的烈性酒类商业广告，不得超过2条；电视台每套节目每日播出的烈性酒类商业广告不得超过12条，其中19:00至21:00之间不得超过2条。这对白酒广告形成了重要的制约。

在生产许可领域，实行白酒生产许可证制度，原则上不再发放新的生产许可证，实行期满换证重审，淘汰落后产能。

其次，各省级政府颁行了一系列的酒类管理法规。这些管理规章的颁布实施，为各地白酒生产经营提供了基本的法律和政策依据。同时，也为全国性酒类管理办法或条例的制定奠定了基础。各省颁行的酒类管理法规见表2-1。

表2-1 各省颁行的酒类管理法规

再次，对白酒质量安全管理空前加强。一是标准体系的建设，为白酒质量安全保驾护航。2008年以来，国务院办公厅依次发布了一系列食品安全重点工作安排的通知，陆续对食品安全标准进行清理。随着《食品安全国家标准 蒸馏酒及其配制酒》等标准的颁行，白酒有了单独的有针对性的食品安全国家标准。白酒基础标准、白酒原材料标准、白酒产品标准、食品添加剂标准、白酒卫生标准、分析方法标准、流通领域标准、安全管理标准、地理标志保护产品标准等标准体系建设成效显著。二是2013年新一届政府实行大部制改革后，白酒监管由国家食品药品监督管理总局统筹负责（以下简称食药总局）。2013年11月28日，食药总局发布了《关于进一步加强白酒质量安全监督管理工作的通知》（食药监食监一〔2013〕244号）（以下简称《通知》）。《通知》要求严格落实白酒生产企业主体责任，从源头保障白酒质量安全；强化监督监管，严厉打击违法违规行为；完善目标措施，落实监管责任；不断完善白酒质量安全监管的长效机制，提升食品安全监管水平。三是加强对散装白酒和小作坊的监管。我国散装白酒市场广阔，百姓饮用较多，也是白酒食品安全事故频发的种类。商务部历来重视散装白酒的监管，白酒监管职能划归食药总局后，职能更加明确。2015年1月23日，食药总局发布了《关于进一步加强白酒小作坊和散装白酒生产经营监督管理的通知》（食药监电〔2015〕1号）（以下简称《监督管理通知》）。《监督管理通知》要求，为了加强白酒特别是散装白酒的质量安全监管，保护人民群众生命安全和财产安全，进一步加强白酒小作坊和散装白酒经营单位（包括流通和餐饮服务领域）监督管理工作，要求各属局加大监督检查力度、认真组织排查登记、严格落实主体责任、严厉打击违法犯罪、切实履行监管职责。

最后，制定白酒产业发展规划，明确发展目标。在全国层面，《中国酿酒产业“十二五”发展规划》对白酒产业的发展目标、结构调整、发展战略等进行了规定。在2016年4月13日召开的中国酒业协会第五届理事会第三次（扩大）会议上，中国酒业协会发布了《中国酒业“十三五”发展指导意见》。意见指出，到2020年，白酒行业产量为1580万千升，比2015年增长20.35%，年均复合增长3.77%；销售收入达到7800亿元，比2015年增长40.32%，年均复合增长7.01%；利税1800亿元，比2015年增长40.66%，年均复合增长7.06%。

各级地方政府也出台了相关白酒产业发展或复兴规划。1998年，江苏省人民政府发布《江苏省人民政府关于“振兴苏酒”的意见》，要求为“振兴苏酒”营造良好的社会环境，扶持政策向洋河、双沟集团倾斜，加大市场开拓力度，加速推进企业技术进步，加快企业组织结构调整，深化企业改革，加强质量管理，认真清理整顿白酒产销秩序，培植发展名牌产品。2005年，湖北省发布《湖北省人民政府关于促进酒业发展的意见》，提出经过5年的努力，力争到2010年白酒行业销售收入进入全国前5名。2009年，国务院办公厅下发《轻工业调整和振兴规划》。其后，各省根据各自情况陆续制定发布振兴规划，其中多省涉及白酒产业振兴规划。如《山东省白酒工业调整振兴指导意见》提出，到2011年白酒产量达到100万千升，创中国名牌5个，创中国驰名商标30个，销售收入过10亿元的企业5家，地理标志产品4件。

综上所述，白酒产业发展在生产许可、产业结构调整等方面受到政策的制约。从总体上看，国家和各地方的白酒产业政策逐渐规范化、制度化、体系化。全国性管理制度体系的构建，如酒类立法等工作，尚未有实质性的进展。加强白酒监督和管理，规范白酒生产和销售，保障消费者和生产者的合法权益，将是白酒政策制定所关注的焦点。