第三章 人民民主运动的发展和国民党强化统治的措施

第一节 中共的土地改革运动和国民党的对策

一 中国共产党的土地改革运动

中共于1946年5月4日发出了著名的《五四指示》之后，即在解放区开展了土地改革运动。初期的土改，虽然取得了一定的成就，但仍不能满足农民对土地的要求。1947年4月，刘少奇在从陕北渡过黄河东进途中，对土改运动作了一些调查，发现：“虽然有些地方农民已分得若干土地，有些地主被斗争，有些地方也正在进行工作，但群众运动是非常零碎的，没有系统的，因此也是不能彻底的。”他指出：“没有一个有系统的普遍的彻底的群众运动，是不能普遍彻底解决土地问题的。目前你们的任务，就是要有计划的去组织这样一个群众运动，并正确的把这个运动领导到底。”

7月初，刘少奇、朱德率领的中共中央工作委员会到达河北省平山县后，即着手组织全国土地会议。7月17日至9月13日，全国土地会议在紧张的战争环境下，于平山县西柏坡村举行。各解放区领导人和代表107人出席了会议。与此同时，毛泽东于7月21日至23日，在陕北小河村召开了一次中共中央的扩大会议。毛泽东在讲话中谈到土改问题时说：“坚持土地改革不至于吓跑民族资本家，但不坚持土地改革势必会丧失农民，从而丧失革命战争，也丧失民族资本家。土地改革要和统一战线相结合。十年内战时期我们犯过‘左’的错误，一是在土地革命中地主不分田、富农分坏田，现在我们是一律平分；二是在城市中没有建立统一战线，不团结民族资本家，现在我们是采取打倒官僚资本而保护民族工商业的政策。”7月25日，毛泽东在上述刘少奇的信上写了批语：“少奇同志在这封信里所指出的问题，不仅是在一个解放区存在着，而是在一切解放区在不同的程度上存在着；他所指出的原则，则是在一切解放区都适用。”他要求各解放区“彻底解决土地问题，改造一切脱离群众的组织，支持人民战争一直到胜利”。

9月13日，中国共产党全国土地会议通过了《中国土地法大纲》，并由中共中央于10月10日公布。这个大纲规定了彻底平分土地的原则：“乡村中一切地主的土地及公地，由乡村农会接收，连同乡村中其他一切土地，按乡村全部人口，不分男女老幼，统一平均分配，在土地数量上抽多补少，质量上抽肥补瘦，使全乡村人民均获得同等的土地，并归各人所有。”同日，中国人民解放军总部颁布解放军口号，首次提出了“打倒蒋介石，建立新中国！”，同时提出“农民分土地，耕者有其田”、“国民党士兵分田废债”等土地改革的口号，进行解放战争的政治动员。

《中国土地法大纲》公布之后，土地改革运动即在各解放区轰轰烈烈地开展起来，农民的革命创造热情，得到了充分的发挥。据估计，到1949年6月，解放区有229万平方公里土地，总人口2.7亿，农业人口2.15亿、耕地面积5907万公顷，业已完成土地改革的地区，达农业人口1.2463亿，耕地面积3919万公顷，没收分配土地2469万公顷。全国三分之一的农民摆脱了封建剥削。翻身农民有力地支援了解放战争。

但是，《中国土地法大纲》采取了彻底平分土地的办法，侵犯了中农的利益，对生产造成了不小的危害，在后来才得以逐步纠正。而且，1947年底的土改高潮中，“左”的错误比较严重，侵犯中农利益，破坏工商业，对地主、富农“扫地出门”，甚至乱打乱杀，造成农村中的恐怖气氛，社会动荡，人心惶惶，生产也受到严重影响。据晋绥地区报告：“一般群众恐慌，生产情绪低落，灾情加重，并发生严重外跑现象。不仅地富逃亡，甚至中贫农逃亡不少，特别是一部分老区，如平鲁逃亡最严重。边沿区如怀仁三分区，全家逃亡和个别逃亡的有128户，其中中农就有86户。左云三区逃亡234户，其中中农就有92户，贫农有17户。”如葭县，“有几个村庄连贫中农的东西都一律没收。干部家属幸免于斗者很少，有的烈士家属也被扫地出门。有用盐水把人淹死在瓮里的，还有用油从头上烧死人的。葭县乱搞不及五天，竟一塌糊涂，影响所及，人心不安，闹得农村极度紧张”。一些解放区的经济遭到严重破坏。“左”的错误也影响到部队，造成官兵之间关系紧张。挺进中原的部队，一度急于在新解放区进行土改，犯了“左”的错误，未能及早建立起真正的群众基础，刘邓在大别山一时也未能站稳脚跟。由于没有巩固的后方，中原各部解放军和占优势的国民党政府军展开了艰苦的拉锯战斗，没有能够大量歼灭敌军。

国民党方面，对解放区在土改过程中一度出现的混乱，以为有机可乘，感到兴奋。傅作义于12月15日在北平演讲时夸大其词地说：“过去有地位、有声势之人士，为安定民生，曾努力于和平，因此全国意志不易集中。时至今日，共党恐怖残暴之狰狞面目，已完全暴露，各方鉴于共匪残暴，必能协助政府，此乃不可估计之力量。……此种力量不仅可以戡乱，且能促成民生主义之实现。政府力量充实之后，共祸自可消灭于无形。”因而他对“戡乱”的前途表示乐观。

但中共在战争的严酷环境下，迅速地着手纠正“左”的错误倾向。中共中央于12月25日在陕北米脂县杨家沟召开会议，毛泽东在《目前形势和我们的任务》的报告中，即开始注意土改中的错误倾向，会议对土改政策进行了研究和讨论，会后，毛泽东根据讨论的结果，于1948年1月18日起草了《关于目前党的政策中的几个重要问题》，纠正土改工作中的“左”倾错误，使土改工作迅速走上了健康的轨道。自1948年初到1948年底，各地展开了改正错定的阶级成分，补偿被侵犯的中农和工商业者，以及安置被“扫地出门”的地主、富农的善后工作，安定了解放区的秩序，发展了生产，实现了毛泽东所指出的任务：“全党必须明白，土地制度的彻底改革，是现阶段中国革命的一项基本任务。如果我们能够普遍地彻底地解决土地问题，我们就获得了足以战胜一切敌人的最基本的条件。”

二 国民党对中共土地改革的对策

国民党深知中共的土改政策对于农民的革命动员作用，因而一直在研究对策。国民党方面的基本设计，是以国家政策实现和平的有偿的地权转换，扶植自耕农，实行耕者有其田。国民政府行政院于1945年10月30日制定公布二五减租办法（即从现纳佃租率的50%中，减少25%），1946年4月29日公布的《土地法》，其立法意图，据《修正土地法草案趣旨之说明》：“三、扶植自耕农。农地以归农民自耕之原则，实符国父耕者有其田之主张。本草案为使佃农有变为自耕农之机会，并使具有耕作能力之人民，成为自耕农，特分别增订其获得土地来源之条文，并规定设立土地银行，俾购地之资金，有所借贷，以期土地政策得以实现。四、照价收买私有土地，为国父所主张。本草案为防止土地投机集中，及促进土地利用并防止所有权人逃避地价税起见，特增定私有逾额之土地、不在地主之土地及空地、荒地与短报地价之土地，均得由县市政府照价收买等条文，免除土地征收之繁重手续。但各附以条件，用示限制。盖于推行政策之中，仍寓保护私权之意。”这个土地法规定，“省或院辖市政府对于私有土地，得斟酌地方情形，按土地种类及性质，分别限制个人或团体所有土地面积之最高额”，但事实上并未付诸实施。

针对解放区的土改运动，行政院于1946年10月25日制定公布了《绥靖区土地处理办法》，对于已经中共实行土改的地区，在国民党军占领之后，采取了折中地主和农民利益的办法：“绥靖区内之农地，其所有权人，非自耕农时，在政府未依法处理前，准依原有证件，或保甲四邻证明文件，保持其所有权，并应由现耕农民继续佃耕。绥靖区内佃租额，不得超过农产正产物三分之一，其约定以钱币交租者，不得超过农产正产物三分之一折价。”“在变乱期间，农民欠缴之佃租，一概免予追缴。”同时，规定无主或地主逃亡土地，由政府发行土地债券征收，以缴价承领的办法分配给农民，等等。地政署于是年底在讨论蒋介石交下的《对共经济作战方策建议案》时认为：“今日之绥靖区土地处理方针，应从实施减租到普遍扶植土地小私有制，使农民成为自己耕作之主人。绥靖区之迫切工作，应为地权之清理与调整，加于农民身上之任何限制，动机纵系良好，亦必将招致农民之反感。原方策所拟处理土地办法，不仅与现行法令不合，且普遍保持租佃制度，于今日的农村亦实无如何之裨益。”因此建议：“一、在共党实行减租减息之地区，应以维护农民既得之减租利益为方针，继续实施减租，并严禁追索欠租。二、在共党实行分田之地区，应以土地归于农民为方针，对于原土地所有人可由中国农民银行发行土地债券偿付地价。三、推行合作农场制度，应从奖励诱导入手，不宜过事强迫。”

但是，国民党实际上没有可供驱策的社会力量和经济力量去实施上述政策，他们在占领解放区之后，所能依靠的力量既然只能是地主，那么，也就只能去保护地主的利益。有报告说：“查收复区最近发现两种怪现象：（一）查封奸匪家属全部财产并驱逐之。（二）本年地租地主不特不奉行二五减租办法，除强迫佃农对半分租外，并追算历年未对半分租之旧账。上述两种现象，现江苏萧县第九区大都如此……查各地方官绅既与地主打成一片，故中央各种收揽民心、安定社会秩序之法令，相率阳奉阴违。”有一位在苏北的人民服务队队员报道还乡地主逼租的残酷情形说：“我亲眼看到一个地主，借着某方势力，任意拘捕佃户，不下有百余个，强迫清缴租谷，不然的话，则施以吊打、火烤、灌水等毒刑。势弱无能的佃户，此时呼天不闻，呼地不应，只有随其摆布支配，只有呻吟待死。”

尽管如此，国民党内人士仍在理念上十分关注土地问题的解决。1947年2月13日，正在美国的何应钦写信给白崇禧、陈果夫、陈诚、吴铁城、陈立夫等强调说：“此邦（指美国——引者）舆论多谓平均地权原为国民党良好政策，但国民党政府竟不敢实施，而任共产党施行此项政策，以争取占中国人口百分之八十五强之农民。《纽约时报》及《先锋论坛报》且批评《中国之命运》一书，对于土地政策未提出具体办法，故弟觉关于土地政策、农民福利问题，似有迅速研究有效办法、积极实施之必要。”而且，从理念和法规上讲，是向更彻底的土地改革方案发展的。1947年4月23日，行政院修正《绥靖区土地处理办法》第七条为：“绥靖区内之农地，经非法分配者，一律由县政府依本办法征收之。”续后又修正《绥靖区施政纲领》第八条为：“绥靖区内之农地，经非法分配者，应由县政府征收，其地价应依法估价，折合农产物由中国农民银行发行土地债券，给予合法所有人分年偿付。”

9月29日到10月3日，国民党举行了全国地政检讨会议，蒋介石在会上说：“吾人应深刻反省，认清事实，必土地政策有确切之执行，斯国家建设方能奠不拔之基础……尤其对于绥靖区之土地行政，必应根据既定政策，恪遵现行法令，坚定信念，讲求技术，打破困难，忠实执行，庶可遏止目前乱萌，确立复兴基础。”张群在闭幕会上也说：“本党从事革命，已有五十年历史，在若干方面颇有成就，但在最重要之民生主义，如耕者有其田，平均地权，节制资本方面，则仍为一种口号，以致民生问题迄未解决。吾人实应迅拟方案，加强实施。”但这次会议本身除作报告，提出各项提案，要求修改《土地法》之外，并无具体成就。

蒋介石曾命令地政署（后为地政部）指定几个实验县来实行。据《大公报》报道：“据地政部发言人对记者称：‘自绥靖区土地处理办法实行后，已有若干县拟具计划试办，成绩甚佳。根据此项办法，凡绥靖区已经非法分配之土地，国军收复后即由县政府征购，并重予合理分配。其要点为：（一）补偿地价，由县政府邀集地主、佃农及有关机构组织评议会，分区评定。（二）评定后之地价，由省府核定后即由农行以现金配发土地债券，给予原来地主。（三）承领土地人之资格：（1）变乱前之原来佃耕人。（2）现在之耕种人。（3）具有耕种能力之退伍士兵或抗战军人家属。（四）承领土地面积一般为每户廿亩至四十亩。现已依照此项办法试验实行者，全国共十二县，即江苏之东台、兴化、宿迁、淮阴，山东之临沂、济宁，河北之昌黎、丰润，察哈尔之张北、涿鹿，安徽之天长、泗县。'”《大公报》同日报道，淮阴的实验，在三四月间进行，清理地权，评定地价，办理租约登记，基本上是恢复了地主的所有权。虽经减租，但规定：“过去欠租一律不准追索，此后保证佃农交租。”而实行征收放领示范区彻底平均地权的面积，仅1.8万亩土地。

前项工作，既没有解决土地问题，而恢复地主土地所有权本身就十分复杂，纠纷不断，国民党哪里有这个组织力量和财政力量去调和租佃矛盾，安定社会？结果当然只能失败。汤惠荪在《绥靖区土地处理及战士授田的实施问题》一文中说：“于是指定淮阴、宿迁、东台、兴化等县为实验县，后又指定山东临沂、济宁及河北昌黎、丰台二县，与安徽天长、嵊县，及察哈尔涿鹿、张北二县（原文如此，地名有误——引者），为实验县。但是，这十二县，都没有做什么事，工作没有推动。据我知道，有几个县，共匪又窜来了。同时地方反对，因为难民多半是地主阶级。他们还乡以后，佃农又把土地交还地主。所以他们说，没有土地问题，因此不能推动工作。谈到土地债券问题。在苏北南通、海门等县的大地主，他们愿意把他土地征收了，想卖得几个钱，投资到别的地方去，但该项土地债券，必须能向农行抵押始可。我们本来预备能够抵押，农行也愿意抵押，可是农行自己无钱，要向中央银行转抵押，而中央银行说是不行，要等财政部的政策决定后才可以。结果本案还搁在四联总处，也没有人说可以，也没有人说不可以。”

蒋介石在1946年11月18日在绥靖区政务会议上作报告时说：“目前绥靖区的工作，我认为紧要的还是土地问题。”他要求部下表现出良好的成绩来：“过去共产党毁谤本党和政府，说我们政府是世界上最腐败最无能的政府，说我们军人和公务员是最懦弱最贪污的军人和公务员，这种污蔑和毁谤，在国际上已经造成了一种牢不可破的观念。现在我们将绥靖区共匪的武力肃清了，我们可以在绥靖区推行政府的法令和政策，这就是我们表现能力和成绩一个很好的机会，我们要乘此机会用事实来打破共匪虚伪的宣传，证明本党一切法令政策的确是以人民的福利为依归。本党一般干部人员的确有领导人民建设国家的能力。”但事实证明了国民党政权的腐败无能。它在地主利益和农民利益的选择上，政策混乱，而结果仍只能倾向于地主阶级，维护其利益。1947年11月底，蒋介石到北平视察后，发布国民党政府对收复区的措施方针，仍然采取了收复区农地“仍然归原业主所有，但应佃给现在耕种的农民继续耕种”的政策，而没有按征收放领的办法实行。在国民党系统办的《土地改革》杂志上，万国鼎指出：“土地制度相帮着造成了官僚政治，而官僚政治阻碍土地改革。”萧铮则更坦白地说：“我们二十年来的政治基础，是建筑在地主身上的。”

1948年1月28日，在美国政府将向国会提出援华计划的时候，行政院长张群发表了中国政府关于美国援华问题的声明，提出了十项财政经济改革计划，其第九项为：“发展农业生产，改善农村经济，并实施土地改革。中美农业技术合作团之建议，其可提前实施者，即予采行。”对此，陈果夫在他的日记里批评说：“今日一切事均为被动。如农贷与地政，均为美贷款之条件，而后我之声明始有此二条，若美方不说，我当局亦必不说。如此被动，国何以立？”马歇尔在2月20日美国众议院外交委员会上，听取各方面对于美国援华计划的意见时也说：“中国政府的基础必须扩大，而不应以一小集团为限。尤其我以为国民政府对于土地情形与农民问题，应有所动。在下层阶级中，时常有一种感想，以为政府对于人民或他们的问题，置之不理。”

到1948年5月绥靖区政务研究会议时，蒋介石不能不承认：“本党今日唯一之病源，即在不能实行。各级干部，遇事不能自动负责，实事求是，对于法规命令之推行，并无固定之程序。上级对于下级，既无技术之指导，亦少切实之考核。致勇于任事者，困难重重，无法解决；阳奉阴违者，敷衍塞责，功过不分。此病在县级以下各级机构，尤为显然。此种办事作风，如不彻底改革，则任何法令，必成具文，而剿匪军事亦必陷于停滞。”

三 国民党在土改问题上的立法努力

尽管国民党连已有的政策也不能贯彻，但在立法上仍想有所作为。1948年3月间，华中区绥靖会议时，又把绥靖区土地处理办法作了修改，最重要的是，不分非法或未经非法分配的土地，凡超过其人口最高额者，即予征收，也就是限田制度：“一、切实执行三一缴租，并实行保租，以改善佃农生活，维持地主生活。造成阶级协调，根除阶级斗争。二、实行限田：地主超额土地，一律由政府用土地债券征收放领，以培养自耕农，达到‘耕者有其田’。三、提倡合作农场，尽量利用农业贷款，技术指导，打破小农经营，达到利用近代科学之集体生产。”为了应付中共的土地改革运动，国民党系统方面，于1947年4月成立了土地改革协会，并于1948年2月19日通过了《土地改革方案》。3月20日，理事长萧铮在南京举行记者招待会，予以发表。这个方案在序言中指出：“中国土地改革协会有鉴于我国当前土地问题之严重，已成为一切祸乱的根源，和民族生死存亡的关键，而政府现行有关土地的政策与法令，并不足根本解决这个问题，如果不急求彻底而普遍的改革，实有非常可怖的后果。”因此，这个方案采取了急进的措施，其前二章为：

第一章 土地改革的目标

土地改革的目标之一为耕者有其田，所以全国农耕土地，应自即日起，一律归现耕农民所有。

第二章 终止佃耕制度 化佃农为自耕农

现在佃耕他人土地之农民，分年清偿地价，取得土地所有权，化佃农为自耕农。

上项地价为现租额之七倍，分十四年交纳，但现租额以不超过正产物千分之三百七十五计算之。

对于这个方案，萧铮在答复责难时说：“老实说，一切土地改革方案，没有替地主打算的道理。但我们是小地主多的国家，地主的生路亦不能不稍为顾虑……地主如再一定要保障既得利益，不肯走这条和平改革的路，恐终有一日，要保障生命安全亦不可能。现在共党所引导的农民叛乱，不是摆在眼前的事实吗？”土改对国民党的生存如此重要，据萧铮说：“美国《基督教科学箴言报》亦揭载全文，并著论谓此项改革方案，甚为重要，应视中国政府能否实行，以为美国对华继续援助之条件。”

正如前面所说，国民党的基层组织，本来就和地主阶级合为一体，国民党想进行土地改革，如何进行动员是一个大难题。在土改的问题上，国民党像乌龟那样极其缓慢地爬行，它和中共进行的是一场真正意义上的龟兔赛跑。国民党并非没有土改的计划和意愿，它也明白土改对自己生死存亡的意义，但国民党只进行了一点一滴的工作，进展十分缓慢。当中共以暴风骤雨之势进行土地改革的时候，国民党对土改方案尚议而不决。龟步而行的国民党，在这场赛跑中失败已成定局。

7月初，国民党在豫东战役中惨败，中原地区的军事优势地位已经丧失，济南、徐州均处在解放军的威胁之下，崩溃之势已成。萧铮希望立法院迅速立案，实行土改。他回忆说：“于时局十分紧张中，我们愈感有迅速实行土地改革之必要，尤其是农地改革，是防止共党扩张之重要武器，故自本年三月廿日本会发表土地改革方案后，继之以各种座谈会及讨论会之互相交换意见，佥认为应为更具体之规定，称为《农地改革法案》，故于七月四日，由余以行宪后之立法委员身份，领衔正式提出于立法院。”

萧铮的提案，基本上是按照上述的土地改革方案草定的，由张道藩等84人联署，提案规定：“本法颁布之日起，各省市政府应于六个月内拟具详细施行计划及施行附则，于一年以内实施完成。”且不说国民党有没有进行土改的组织力量，就是军事形势，也等不得一年的时间了。而实际情况则更为糟糕，立法院对这个提案进行了长期的辩论，最后也没有作出结论。萧铮回忆说：“首先有陈紫枫委员之大声疾呼，谓余案为‘违宪’，‘根本不能成立’，又认为‘我国土地问题，根本并不严重’，又谓‘提倡土地改革为共产党之尾巴’，并列举其所谓‘本案缺点甚多，如实行可引起严重影响’。继之有刘士笃委员谓本案可能制造混乱，而甘家馨委员又责本案不够彻底，孟广厚委员则说有若干点之建设性批评。而孔庚委员则提案谓应将生产问题同时解决，范声委员则提议应先实行都市土地涨价归公，黄统委员则提议应实行土地国有，金鸣盛委员则提议应先制定都市土地使用条例。其他各委员在大会讨论时发言反对者更众，甚至有人主张本案应不予审查。惟潘委员廉方所提之《实行农地农有、市地市有、富源地国有》案，以及吴望（人及）委员所提之《拟具佃农减租条例改善佃农生活》案，牛践初委员之提议《绥靖区及非绥靖区土地改革应同时普遍实施》案，则与本案同其意旨。余于反对声中，曾再写一文：《论农地改革法案——兼答刘士笃、陈紫枫、甘家馨、孟广厚诸先生》加以辩解，其余在立法院讨论中，口舌之争辩，几又演‘舌战群儒’，此案作大体讨论贯半年之久，至是年十月一日，卒以‘并付审查’了之。而国事已不可为矣。真所谓‘宋人议论未定，兵已渡河！'”

当时，国民党各地方政府，在不同程度上有一些减租减息、战士授田及土地改革的方案及活动。例如，傅作义主张“发展中层”，1948年3月19日，河北省军政会议原则决定，“保护自耕农，将富农无力自耕之部分割出，交由劳力有余之贫农耕种”。但点点滴滴的活动，并不能减轻农民的痛苦，更不能满足农民的要求，自然无法抵抗中共的土地改革对农民的普遍的动员作用，以及对国民党士兵的争取和瓦解的作用。国民党士兵在中共土地改革的感召和政治攻势之下，大量地倒戈。解放军更大批地以俘虏的国民党士兵经过教育后充实自己的队伍，从而使解放军的军力得以迅速壮大。而国民党尽管拥有广大的人力资源，由于得不到农民的支持，它的兵源补充十分困难。

1948年8月，中美设立基于美援的中国农村复兴委员会，以蒋梦麟为主任委员，于是年底到1949年间，在西南地区，以向地方当局提供农复会资助的条件，要求地方当局推行二五减租，先后在广西、贵州、四川推广。台湾则于1949年8月15日在全省开始换订租约，实行三七五减租，即佃租不得超过正产物的千分之三七五，也即二五减租的原理。但这些局部行动已无补于国民党崩溃的大局。