第一章　北京临时政府的建立和国内政局

第一节　北京临时政府的建立

一　袁世凯在北京就任临时大总统

北京临时政府的建立，与袁世凯被选为临时大总统一样，既是北洋军阀集团攫取政府大权的预定步骤，也是资产阶级革命党人再次退让的结果。

1912年2月15日，袁世凯取得了临时大总统这个民国政府的最高职位。但是，他十分清楚，革命党人对他并不完全信任。他也知道，孙中山在辞职咨文中提出的设临时政府于南京、新总统亲到南京就任时才正式辞职以及新总统须遵守《临时约法》这三个条件，没有一个不是约束他的。为了巩固已经取得的权力，并为将来建立专制统治打下基础，他决心拒绝南下，坚持在北洋派势力的中心北京就职。早在南北议和期间，他就借口“北方秩序不易维持”，要求唐绍仪对“政府地点，决不可移易”；并公然要挟南京临时政府说：“北京外交团向以凯离此为虑，……若因凯一去，一切变端立见，殊非爱国救世之素志。……反复思维，与其孙大总统辞职，不如世凯退居。”⁽¹⁾

然而，袁世凯的要挟并未改变孙中山的初衷。他一面再三电促袁世凯南下就职；一面派出以蔡元培为专使，魏宸组、刘冠雄、钮永建、宋教仁、曾绍文、黄恺元、王正廷、汪精卫等为欢迎员的代表团北上迎袁南下。袁世凯见硬抗难以奏效，便转而采取两面派策略，表面上不拒绝南下，而在暗中策划阴谋。2月27日，蔡元培等一行到达北京，袁世凯布置了隆重的欢迎仪式，并特派赵秉钧、胡惟德、周自齐、王树堂、颜惠庆、范源濂、蹇念益、汪荣宝等十三人为招待员。内外城各商铺、车站均悬旗结彩欢迎。赵秉钧组织了六百人的警卫队，专任“保护”。在与蔡元培等的谈话中，袁世凯的腔调也为之一变，声言“一俟拟定留守之人，即可就道”⁽²⁾。随后又召集陆军各统制及民政首领商讨留守人员和南下路线。结果，南方欢迎代表团以及唐绍仪竟被袁世凯这番表演所蒙蔽，对他的南下许诺深信不疑，以为只是时间问题罢了。唐绍仪在与英国公使朱尔典谈话时，还满有把握地表示，“袁世凯将在几天后南下”，“维持北京秩序的任务是无足轻重的”⁽³⁾。

可是就在这时，一场“兵变”发生了。29日晚7时许，北京城内突然枪声大作，驻扎在朝阳门外东岳庙的曹锟第三镇第九标炮营首先涌入朝阳门抢掠。接着，驻禄米仓辎重营及帅府园、煤渣胡同和东城土地庙各军闻声而起，分队自东而西，恣意焚掠。一时，东城及前门一带“火光烛天”，“枪声动地”，“凡金店、银钱店、蜡铺、首饰楼、钟表铺、饭馆、洋广货铺及各行商铺，十去八九”⁽⁴⁾。煤渣胡同法政学堂南方代表团驻所更是首当其冲，变兵“毁门而入”，“行李文件等，掳掠一空”⁽⁵⁾。蔡元培等仓皇避入东交民巷六国饭店。次日晚，兵变再起西城，烧杀掳掠较29日晚更甚。两日以来，北京商民损失“数千万”，“内城被劫者四千余家，外城六百余家”⁽⁶⁾。3月1日晚，驻保定第二镇一部受北京影响，也相继变乱。乱事延续两昼夜，“市廛阛阓化为灰烬，人民之横遭惨杀者枕藉于道”⁽⁷⁾。兵变同时波及京保铁路沿线各市镇。2日夜，天津驻兵也如法炮制，“放火行劫，通宵达旦”⁽⁸⁾。京奉、津浦铁路局以及大清、交通、直隶各银行和造币厂均遭哄抢，店铺、民房被烧毁无数。

北京兵变发生后，袁世凯宣称系由“误听谣传”引起⁽⁹⁾。但实际上，种种迹象表明这是一次有预谋、有组织的行动。事发前，日坛等地驻兵曾向附近铺户透露：“你们还不躲躲，俺们要动了。”少数得到消息的商人，已“先行迁移”⁽¹⁰⁾。27日晚，袁世凯对唐绍仪、汪精卫也曾暗示：“赴南之后，北方军队恐因猜疑而有破坏秩序之举动。”⁽¹¹⁾据当时任第三镇参谋官并与曹锟相当熟悉的杨雨辰后来回忆，兵变前一个星期，即2月21日，袁世凯的长子袁克定曾在其公馆召集姜桂题、曹锟、杨士琦等人谈话，煽动他们将南方迎袁专使“吓回去再说”。次日又把曹锟单独叫去。随后，曹锟召集第三镇标统、管带及参谋长会议，他破口骂道：“我想这件事他妈的好办，只要去几个人把专使的住处一围，一放枪，大伙儿嘴里再嚷嚷‘宫保要走了，我们没人管了’。只要咱们一吓唬，他们就得跑。”⁽¹²⁾另外，变兵一哄而起，恣意焚掠，却“自约束不得犯租界”，“不许伤及外人”，这也足以说明焚掠范围，事前是预有布置的。出动弹压的军队也只是“虚声追赶，无与变兵相接战者”。还有，当时人多称兵变系为“裁饷”和强迫剪辫而起，可是北京陆军部2月25日发布的“裁饷札文”并不包括第三镇在内⁽¹³⁾；何况直接参与其事的还有根本无裁饷之虞的袁世凯卫队。而且兵变所喊口号为“宫保要走了，我们没人管了”，与裁饷、剪辫绝不相干。

据袁世凯左右说，兵变发生当晚，袁闻讯后异常镇定，指令江朝宗、姜桂题无须弹压⁽¹⁴⁾，一味采取“消极策”⁽¹⁵⁾。第二天下午，他虽对再行抢劫者发出“格杀勿论”的警告，但对曹锟及肇事各营长官却绝口不言惩办，还“命将刚解到的军饷打开银鞘”，发给参加变乱的卫队⁽¹⁶⁾。袁世凯对违抗军令的士兵历来采取高压手段，施以酷刑峻法，唯独这次一反常态，这只能说明他有着不可告人的目的。所以，当时就有人尖锐质问道：“使于事起时有一千（人）动员，即足以枪毙抢劫之兵士而有余，而吾人所举之大总统也者反释此不为，岂其智不足以及此耶？抑别有其他之隐衷方欲利用之耶？”⁽¹⁷⁾唐绍仪则以亲身所见明确指出，兵变实为袁世凯所指使：“当时兵变发生，南方代表束手无策，促予黎明访袁。予坐门侧，袁则当门而坐。曹锟戎装革履，推门而入，见袁请一安，曰：‘报告大总统，昨夜奉大总统密令，兵变之事，已办到矣。’侧身见予，亦请一安。袁曰：‘胡说，滚出去。’予始知大总统下令之谣不诬。”⁽¹⁸⁾总之，大量事实表明，这场给广大商民带来惨重灾难的兵变正是袁世凯一手策划的，其目的在于制造紧张空气，借以证明他不能离开北京。

果然，兵变发生后，帝国主义各国借口保障使馆安全，立即采取行动支持袁世凯。3月2日下午，北京外交团召集会议，决定从天津迅调军队，“对现存统治当局给予道义上的支持”⁽¹⁹⁾。接着，英、美、法、德、日、俄各国纷纷从旅顺、香港、哈尔滨、青岛等地调兵入京，总数达三千余人。其间，南京临时政府曾准备从汉口、浦口和烟台调兵北上，帮助恢复北京秩序，但却遭到袁世凯的断然拒绝。外交团也声称“不允许任何类型的中国军队进入天津周围的禁区”⁽²⁰⁾。帝国主义各国报纸攻击孙中山坚持临时政府设于南京“全系意气用事”，以致招来这次“扰乱”⁽²¹⁾；袁世凯“能得南北之信用，仍为现势上之主人，则尚不难以其威望镇定祸乱，否则仅有列强联合干涉之一途”⁽²²⁾。

与此同时，京、津、保各商务总会、议事会、顺直咨议局以及各政团，或上书袁世凯，要求“声明决不南行”，或致电南京临时政府，指责“争执都会地点”，“酿此大变”。甚至宣称：袁如“南行”，“我等敢决数十万之同胞，必攀辕卧辙，号哭不放”⁽²³⁾。段祺瑞、姜桂题、冯国璋等北洋将领更联名致电孙中山，蛮横叫嚷：“临时政府必应设于北京，大总统受任暂难离京一步，统一政府必须旦夕组定。”⁽²⁴⁾向南京临时政府施加压力。

在南方，那些一心要对袁世凯妥协的人本来就反对临时政府设于南京，这时便与北洋派遥相呼应，指责孙中山“一念虚”，“置国家安危于不顾”。黎元洪甚至危言耸听地说什么“舍南京不至乱，舍北京必至亡，纵金陵形势为胜燕京，犹当度时审势，量为迁就”⁽²⁵⁾。

如此北呼南应，形势很快便急转直下。蔡元培对袁世凯早有所认识，曾指出武昌起义后“彼之出山，意在破坏革命军，而借此以自帝”⁽²⁶⁾，并断言此行“必不能达目的”⁽²⁷⁾。宋教仁于北京兵变后，也识破“此中隐情，定是手段”⁽²⁸⁾。尽管如此，他们由于害怕引起帝国主义干涉，也不再坚持促袁南下的立场。3月2日，蔡元培等忧心忡忡地致电南京临时政府与参议院说：“北京兵变，外人极为激昂，日本已派多兵入京。设使再有此等事发生，外人自由行动，恐不可免。培等睹此情形，集议以为速建统一政府，为今日最要问题，余尽可迁就，以定大局。”⁽²⁹⁾接着，又连电孙中山，请迅即同意临时政府暂设北京和袁不必南下受职。电文说：“连日袁君内巡各处军民，外应各国驻使，恢复秩序，镇定人心，其不能遽离北京，不特北方人民同声呼吁，即南方闻之，亦当具有同情。”⁽³⁰⁾在这种情况下，孙中山无可奈何，不得不表示同意。6日，参议院开会议决准许袁世凯以电报向参议院宣誓，在北京就职。

袁世凯为达到自己在北京就职的目的，不惜纵兵荼毒人民，充分反映了他的阴险狡诈和极端残忍，也暴露了封建军阀政治的黑暗。

3月10日，袁世凯就职仪式在北京石大人胡同前清外务部公署举行。与会者百余人，“内有洋服者，有中服者，有有辫者，有无辫者，有红衣之喇嘛，有新剃之光头，五光十色，不一而足”⁽³¹⁾。英国公使朱尔典也亲临观礼。下午3时，仪式开始。袁世凯着军服，佩长剑，面南正立，宣读誓词说：“世凯深愿竭其能力，发扬共和精神，涤荡专制之瑕秽。谨守宪法，依国民之愿望，祈达国家于安全强固之域，俾五大民族同臻乐利。”⁽³²⁾蔡元培代表参议院接受誓文并代表孙中山致祝词后，袁在答词中再次表示：“世凯衰朽，不能胜总统之任，猥承孙大总统推荐，五大族推戴，重以参议院公举，固辞不获，勉承斯乏。愿竭心力，为五大民族造幸福，使中华民国成强大之国家。”⁽³³⁾就这样，袁世凯通过玩弄权术，终于迫使革命党人再次让步，实现了他在北京就职的阴谋。事后，他得意洋洋地对一个亲信说：“吾生五十三年，今日为妄举。”说罢狂笑不已。

袁世凯就职的当天，以“本大总统”名义颁布“大赦令”和“豁免钱粮令”，宣布凡民国元年3月10日以前“除真正人命及强盗外”，一切罪犯“无论轻罪重罪、已发觉未发觉、已结正未结正者，皆除免之”；“所有中华民国元年以前应完地丁、正杂钱粮、漕粮实欠在民者，皆予除免”⁽³⁴⁾。但随后又发布补充令说：豁免钱粮范围以宣统二年（1910年）为限，“其辛亥年应完钱粮征收期限，须至民国元年夏间方行截数，不得谓之实欠，即不在免除之列”⁽³⁵⁾。可见“豁免钱粮令”对一些省区“仅属虚文”，毫无实际意义⁽³⁶⁾。同日，袁世凯还发布了几道命令，强调“破除私见”，“服从中央命令”，“以期实行统一”，实际上是要革命党人服从他的“统一”，接受他的统治。为防止革命党人的反抗和加强对人民的控制，袁命令“所有从前施行之法律及新刑律，除与民国国体抵触各条应失效力外，余均暂行援用”⁽³⁷⁾。这就预示着袁世凯与革命党人的矛盾，并没有因革命党人对袁在北京就职问题上的让步而消除。

二　唐绍仪内阁成立

袁世凯就任临时大总统后，首先提上议事日程的问题是组织内阁。

3月11日，孙中山颁布《中华民国临时约法》，规定政府采内阁制，以便限制袁世凯专权。对于孙中山的这一意图，宋教仁当时曾明白说过：“改总统制为内阁制，则总统政治上之权力至微，虽有野心者，亦不得不就范”。⁽³⁸⁾

还在南北议和期间，革命党人就提出国务总理必须由同盟会员担任，“再由总理提出阁员全体名单，请参议员投票”⁽³⁹⁾。但袁世凯坚持由唐绍仪担任。双方一度争执不下。最后经立宪派官僚赵凤昌等人调停，达成一个被称为“双方兼顾”的协议：唐绍仪出任内阁总理，同时加入同盟会⁽⁴⁰⁾。

唐绍仪（1860—1938），字少川，广东香山县（今属中山市）唐家湾人，商人家庭出身，幼年随父在上海学习外语和洋务知识，1874年留学美国，接受西方资产阶级文化教育。回国后，被清政府派往朝鲜办理税务，为袁世凯所赏识，调充西文翻译。从此，由于袁的保荐，先后任过天津海关道、外务部右侍郎、沪宁京汉铁路督办、邮传部左侍郎、奉天巡抚、邮传部尚书等职，并以清政府议藏约全权大臣身份与英国办理交涉。武昌起义后，被袁指派为全权代表，参加南北议和。其间，他一面表示赞成“共和”，一面与立宪派张謇、赵凤昌等人一起对革命党人施加压力，将总统职位让给袁世凯。所以，在袁看来，唐绍仪乃是他抵制革命党人担任内阁总理的理想人选。由唐担任内阁总理，既可保证北洋集团的实际利益，又能缓和革命党人的对立情绪；即使唐参加同盟会，也难以摆脱他的控制。但是，在革命党人的影响下，受过西方高等教育的唐绍仪也发生了微妙的变化。他认为要实行民主共和制度，就必须采取“与同盟会合作”的现实态度⁽⁴¹⁾。这也是南方革命党人同意他在加入同盟会的前提下出任内阁总理的根本原因。

3月13日，经南京临时参议院同意，袁世凯正式任命唐绍仪为内阁总理。25日，唐绍仪赶到南京组织内阁。关于阁员人选，争夺同样激烈。袁世凯一开始提出的十二人名单中，除蔡元培、王宠惠属革命党人外，其余“概属亡清旧吏”。为此，南京军政学商各界“咸怀不平”，纷纷表示反对。有的致电各报馆，请“大张公道”，要求袁世凯“翻然醒悟”⁽⁴²⁾。南京临时参议院也以与原定十部不合，径予驳回另议。之后，袁世凯虽被迫作了一些变动，但仍把持外交、陆军、内务、海军等部不放，坚持由其亲信担任各该部总长。对陆军总长一职，南方革命军将领强烈要求由黄兴继续担任，反对任命段祺瑞。他们通电全国，忿忿不平地指出：“陆军总长非中外著闻、富有才学威望者，决难维系南北军心而谋全国幸福。黄总长兴缔造民国，苦心经营，尤为全球所钦服。……现在国基未固，全国军队正在易动难静之时，再四思维，足以从容镇抚、措置裕如者，黄君而外，实难其选。”⁽⁴³⁾在这个问题上，唐绍仪也赞成南方意见，并一再致电与袁世凯“磋商”。但袁世凯寸步不让，他鼓动北洋将领以“军界统一会”名义致电参议院，公然声称如不以段祺瑞为陆军总长，即“要求大总统另行组织政府”⁽⁴⁴⁾。于是，陆军总长人选问题，即由谁掌握军权的问题，便成了组织内阁的又一争持焦点。

在这个至关重要的问题上，照例又是赵凤昌等人出来为袁世凯帮忙。赵凤昌原来就拟了一个内阁名单，提出以段祺瑞为陆军总长，黄兴为参谋长⁽⁴⁵⁾。这时，他与张謇等接连致电黄兴和汪精卫说：“内阁不速成立，危险万状，其原皆在陆部一席不决。南（方）军队所主张，北方亦有万难。现内乱外交，均极纷逼，倘再迟延，必致不测。万不得已，仍当以克（克强，黄兴字）就参谋为调和计。”⁽⁴⁶⁾为诱使革命党人放弃陆军总长要求，袁世凯与赵凤昌等人相配合，答应成立南京留守处，由黄兴任留守，统率南方各省军队，又答应任命王芝祥为直隶都督，作为交换条件。结果，又是革命党人让步，同意由段祺瑞任陆军总长。此外，革命党人希图掌握财政大权的努力，也因袁世凯的坚决反对而失败，最后确定由立宪派熊希龄担任财政总长。

29日，唐绍仪出席南京临时参议院会议，提出各部总长人选，除交通总长梁如浩外，均获通过。30日，袁世凯正式任命各部总长：外交陆徵祥（未到任前由胡惟德暂署），内务赵秉钧，财政熊希龄，陆军段祺瑞，海军刘冠雄，教育蔡元培，司法王宠惠，农林宋教仁，工商陈其美（后以次长王正廷署理），交通唐绍仪兼任（不久以施肇基充任）；同时任命黄兴为参谋总长并统辖两江军队。黄兴拒不接受任命。3月31日，袁世凯改任徐绍桢为参谋总长，又遭到南京部分驻军的反对。4月13日，袁遂任黎元洪领参谋总长事。

唐内阁通过后，4月1日，孙中山践约宣布解除临时大总统职务。次日，南京临时参议院议决临时政府迁往北京。从此，革命的南京临时政府就成了历史名词。

为了保证责任内阁制的实行和议员正常行使民主权力，孙中山提议派王芝祥率革命军一万人护送国务员、议员北上，然后留驻北京，但却遭到袁世凯的竭力反对。袁复电唐绍仪说，这是“糜烂”大局的“破坏”之举，他“万难接受”⁽⁴⁷⁾。他还致电王芝祥，要他单独北上，并对革命党人说：“王之为人，吾极赏识”，“使之督直甚好，惟恐其带兵北来，则颇多危险”⁽⁴⁸⁾。冯国璋、段祺瑞、姜桂题等北洋将领在袁鼓动之下通电全国，叫嚷：“北方秩序，业已平定，国务员北来，北方军界力任保护之责。若必携带重兵，则是有心猜忌，北方军人万难忍受。倘有意外，本将校等不负责任。”⁽⁴⁹⁾但革命党人仍坚持派兵北上，唯表示人数可减至两千人。于是，袁世凯又别有用心地提出将临时政府移设南苑，令赵秉钧等负责在南苑兴建兵房，梁士诒、关冕钧等监督铺设铁道，故意借此虚张声势，挑动反对情绪。北京市政维持会、总议董会则宣称：“南军倘必北来，则北京各处即一律罢市。”⁽⁵⁰⁾

其间，黎元洪也接连发表通电，攻击派兵护送阁员是“猜心藏忌”，“足以亡国”，要求唐绍仪与南方阁员迅速北上，断不能“一误再误”⁽⁵¹⁾。黎元洪的电报深为袁世凯所“欢迎”⁽⁵²⁾。北洋“军界统一会”通电全国宣称，如果五天以后“犹事迁延”，就要请袁世凯先行派员署理⁽⁵³⁾。接着，东三省赵尔巽、陈昭常、宋小濂等纷纷通电表示赞成。

在北洋集团与拥袁官僚群起反对之下，革命党人被迫再次让步。4月11日，即黎元洪发电的第三天，唐绍仪电告袁世凯：南方已决定取消派兵护送阁员行动，并向袁解释，他在南专注于处理善后事宜和邀集阁员北上，绝非有意“逗留”⁽⁵⁴⁾。其实，南方革命党人自孙中山提出派兵护送阁员后，包括孙中山、黄兴等领导人在内，均未采取任何实际步骤，对于袁世凯及追随者的恶意中伤更未据理抗争，其机关报《民立报》甚至发表评论，要阁员“顾全大局”，“毋迟迟不行，放弃责任”⁽⁵⁵⁾。所以，派兵护送阁员计划的取消，实际上也是革命党人害怕南北决裂，不敢坚持斗争的结果。

4月20日，唐绍仪偕蔡元培、宋教仁等同盟会阁员到达北京。21日，在总统府召开由唐主持的第一次内阁会议，宣告内阁正式成立。会议决定，各部组织实行“新旧参用”，即南北原各部人员同时兼顾的原则。唐绍仪为表示“南北合作”，提议“多用南方人”⁽⁵⁶⁾。但袁世凯明令各总长：“官制虽改，断不能全换新手，仍当照前委任，或略更调而已。”⁽⁵⁷⁾

内务总长赵秉钧公开声明，他“于新知识毫无所得”，坚持该部全用北洋旧人，并屡以辞职相要挟，最后迫使唐绍仪同意“决不干涉部中用人权”⁽⁵⁸⁾。结果，该部各重要位置大多被北洋旧官僚窃据，仅象征性地安置原南京内务部二十人，其中参事、司长各一，其余均为一般办事员。段祺瑞原欲荐其心腹徐树铮任陆军次长，因“群滋不悦”，不得已而改提蒋作宾。但未等蒋到任，他就抢先荐任徐树铮为秘书长兼军学处长，同时荐任王揖唐（赓）等五人为司长，致使蒋由南带来八十余人无从位置。蒋大为不满，但段“亦不稍让”，他公开说：“次官与以前副大臣、侍郎均不相同，无干预委任秘书长、司长之权。”后来，经过“调停”，段勉强同意增设三司，安排南方诸人，但声明：“以后司长由总长荐任，次长不得预闻。”⁽⁵⁹⁾外交、财政、海军、交通等部，情况基本相同。胡惟德“任人惟求旧”，所以外交部仅调用南方四人。财政部熊希龄上任后，下令除金银库员司及案卷管理员外，其余全部人员“先行解散”，但由于筹备处“概用旧人”，一班旧书手“不甘废弃”，纷纷“求其庇护”，结果仍留用一百零三人⁽⁶⁰⁾。海军部因“用人不当”，引起“南京人员大哗”，他们以海军协会名义致函海军总长刘冠雄说：“若不改易轨辙，则手枪炸弹请储以待。”⁽⁶¹⁾交通部虽然位置南方八十余人（原邮传部录事一百三十人，仅留四十人），但“大权多由梁燕孙（士诒）暗中主持”，加之袁世凯、施肇基采用批条子等方式随意安置亲信，因而同样激起了南方的强烈不满。几个被排斥的南方人员联名致函施肇基说：“阁下于民国无横草之功，仅恃泰山势力（施为唐绍仪之婿）而忝居高位，我辈求一末僚微秩而不能得，天下不平之事，孰有逾于此者？”并表示：“某等数人去留，原无关乎轻重，不过诸公似此虐待南来之人，虽以某等素性平和，亦不免生恶感。此后反对阁下，将惟力是视，而尚欲南北意见融和，恐非易事。”⁽⁶²⁾这些情况清楚表明，唐绍仪内阁在组织上没有也不可能形成一个统一的有机整体。

唐内阁设于铁狮子胡同前陆军部署内，每星期一、三、五召开国务会议，二、四、六各国务员谒见袁世凯。同时设秘书厅，以魏宸组为秘书长，又设新闻记者招待所，每日午后2时至5时接待记者，发布新闻。

三　临时参议院的变迁

南京临时参议院的北迁，同样荆棘满途。早在袁世凯就任临时大总统以前，参议院的合法地位就受到了以湖北省临时议会为首的各省议会、咨议局的严重挑战。2月21日，刚刚成立不久的湖北省临时议会，率先倡议每省选举十到十二人，齐集汉口另组临时中央议会⁽⁶³⁾，并很快得到了江苏、湖南、安徽、江西、浙江、广东、直隶、河南、山东、山西、陕西、奉天、吉林、黑龙江等十四省临时议会或咨议局的积极响应⁽⁶⁴⁾。湖南省特别议会公然要求“订定临时参议院权限”，提出凡民国建设、民国法律以及人民权利、义务等事，南京临时参议院“绝对无议决之权”，必须“由各省选举人民代表组成临时国会”议决⁽⁶⁵⁾。

袁世凯在北京就任临时大总统后，湖北省临时议会随即放弃了在汉口另组临时中央议会的主张，于3月16日电请各省“迅选举议员”，齐集北京组织临时中央议会。为了进一步讨好袁世凯，他们极力诋毁南京临时参议院为“各省军政府委员组织而成”，“不可视为人民代表机关”，声称自2月27日非法通过道胜银行借款，江苏、湖北议员相继辞职后，已“无议事之效力”；其电请各省“补举”议员，不过“意在巩固该院基础”，所定《临时约法》纯“由少数人议决”，“是直以至重且大之事视若儿戏”，“人民决不承认”⁽⁶⁶⁾。他们并进而提出，组织政府无须交南京临时参议院同意，应“暂由袁大总统独力主持，俟临时中央议会成立后，再行追交通过”⁽⁶⁷⁾。3月17日，江苏省临时议会也致电袁世凯说：“鄂议会发起组织民国临时中央议会，由各省议会或咨议局选举议员定期集合，系为表示人民意思，成立民国正当之立法机关起见，本会极表同情。应请大总统认可，迅速通令施行。”又说：“至此次任用国务员，俟中央议会成立，自须追交通过，以期合于国民之意向。”⁽⁶⁸⁾接着，湖北省临时议会派郑万瞻等十人先行赴京，以联络各省议员和筹办“开会事宜”。

湖北等省临时议会重组临时中央议会的活动，理所当然地遭到了南京临时参议院的反对。3月19日，临时参议院致电袁世凯指出：“本院之成，根据于《临时政府组织大纲》，现公布之《临时约法》亦载明十个月内由大总统召集国会。当此参议院成立之后，国会未成立之先，乃以一省议会名义召集临时国会，不知何所依据？”为此，“本院公认湖北省议会此举为不正当行为，断然无效”。并强调说：“若不承认《临时政府组织大纲》及《临时约法》，则已公布之法律，已选出之总统，已组织之临时政府，皆将无效。”⁽⁶⁹⁾同日，临时参议院又分电湖北省临时议会和各省都督、省议会及咨议局，公开谴责湖北省临时议会发起临时中央议会为“法外之举动”，于大局“非徒无益，实生纷纠”。电文表示：“方今国基初肇，所赖以维持培植者端在守法。参议院为法定机关，不可任意破坏。”⁽⁷⁰⁾但是，南京临时参议院在维护其合法地位的同时，也作了很大的让步，同意各省参议员可“尽由民选”⁽⁷¹⁾。

对于湖北等省临时议会妄图推倒南京临时参议院的叫嚷，袁世凯起初既不赞成，也不反对，任其嚣然尘上。直到南京临时参议院发出上述各电，严正提出他的临时大总统的法律地位时，他才复电表示“所论极为正当”，“《临时约法》既经议决公布，自为今日办事惟一之依据”，湖北省临时议会的倡议，对南京临时参议院“未免歧视”⁽⁷²⁾。但他同时又宣称：依照《临时约法》“组织约法上参议院”，“与各省主张之中央议会无异”⁽⁷³⁾。所以，当南京临时参议院表示议员可“尽由民选”后，他立即连电各省以临时议会为选举机关，依照原咨议局《议员选举章程》从速选举；其未成立临时议会省份，“应各就原设咨议局撤去咨议局之名，改为临时省议会，即以原选议员作为该会议员，行使其应有之职权”⁽⁷⁴⁾。袁世凯的这种态度，表明他同样忌恨南京临时参议院，只是惟恐由此影响其临时大总统地位，表面上才不能不有所收敛。他后来公开诋毁南京临时参议院由少数人把持，非出于“人民公举”，不能代表“人民之真意”⁽⁷⁵⁾，就清楚地说明了这一点。

基于同样的原因，黎元洪这时也公开表态，不赞成重组临时中央议会。他咨复湖北省临时议会说：“前后两次临时总统，均由参议员选举而出，南京临时政府国务员亦由得参议院之同意组织而成，今北京组织新内阁，该国务委员又已决定在南京组织，须经参议院之同意，是参议院在此时期内极为重要。本军政府为大局起见，决不能不承认该院为临时立法机关。”黎并回绝了省临时议会请他通电袁世凯及各省都督不承认《临时约法》和电告南京临时参议院不许补举议员的要求。他表示，省临时议会如拒绝补选议员，即由军政府添派前往与会⁽⁷⁶⁾。

由于南京临时参议院的反对，加上袁世凯、黎元洪也有所顾忌，湖北等省临时议会不得不停止重组临时中央议会的活动。南京临时参议院终于渡过了这个不大不小的危机，而保住了自己的合法地位。但是湖北等省临时议会也非全无所得，他们达到了议员“民选”的目的，为其以后的活动争得了便利条件。湖北郑万瞻等人就公开表示：俟“民选”议员全部选出，再提出“修改约法，更易院名，增加人数，另组国会”，“一切俱有把握”⁽⁷⁷⁾。其实，湖北等省临时议会标榜的议员“民选”，不过是由省临时议会议员互选而已，并非由人民直接选举。同时，他们所以要求议员“民选”，也主要不是为“体现民主精神”，而是为了满足立宪派争夺最高立法权的需要。因为各省临时议会多由原咨议局改组而成，除个别省外，立宪派占有绝对优势。如湖北省临时议会，即主要为立宪派控制，被称为“发起反对前南京参议院之第一人”的该会副议长郑万瞻⁽⁷⁸⁾，就是原咨议局的骨干成员。以著名立宪派首领张謇为议长的江苏省临时议会，也是“原承咨议局之旧议员”而来⁽⁷⁹⁾。湖南、江西等省情况，大体也如此。可是，作为中央立法机关的南京临时参议院，却以同盟会员占优势。为了改变这种情况，立宪派遂提出了议员“民选”要求。

4月5日，南京临时参议院议决迁往北京，并于当日通电宣布：“自本月初八日始，休会十五天，于本月二十二日齐集北京。”迁到北京的临时参议院设于象坊桥法律学堂前资政院旧址内。议员额定一百二十六人，但实际只选出一百十八人，经常到会八九十人，“组织甚不完全”。

北京临时参议院虽由南京临时参议院北迁而来，《临时约法》也仍是它一切活动的依据，但与南京临时参议院相比，却有了不少明显的变化。首先，经过各省所谓“民选”，议员构成有了很大改变。以湖北、湖南、江苏、江西、贵州、直隶六省为例，共计“民选”议员三十人（每省定额五人），其中原议员当选者四人，新当选者二十六人⁽⁸⁰⁾。原议员当选者中，同盟会员三人，立宪派一人；新当选者中同盟会员八人（尚包括与立宪派结为一气，公开与同盟会作对的时功玖、张伯烈、刘成禺三人），其余俱为立宪派或倾向立宪派的所谓“中间派”。由此可见，北京临时参议院的旧立宪派势力有了显著增长。

其次，与此相联系，正副议长也发生了根本改变。北京临时参议院开幕前夕，汤化龙、郑万瞻、曾有澜、汪荣宝等立宪派议员以及张伯烈等人无视南京临时参议院“新、旧议员陆续交替”的决定，也不顾各省所谓“民选”议员尚未全部选出的事实，联络各新举议员要求完全由“民选”议员即新议员召集会议，反对原议员即旧议员出席。汪荣宝更因“旧参议员多同盟会人”，“联合新选参议员不遗余力”，以“谋举议长”⁽⁸¹⁾。因此，当4月29日参议院开院典礼一结束，他们便借口议长林森允许湖北、江西原议员出席会议，群起责其“违法”，声称必须重新选举议长，全部取消“官派”议员资格，始能正式开会，并当场签名决定取消30日议事日程。30日上午，“民选”议员召开“谈话会”，推汤化龙为临时主席。会上，李国珍、曾有澜、汪荣宝、张伯烈认定参议员既经“民选”，先前“所有各省官派之参议员”，当然“无继续存在之理由”，必须“一律退院”。只是由于同盟会和部分立宪派“民选”议员的反对，才没有通过他们的提议。最后议决：“未经改选参议员省份及已经改选省份而新选之参议员尚无一人到会者，其原省旧有在院之各议员仍得出席，俟该省新选议员有一人以上到院，即行解职。”⁽⁸²⁾当日下午，部分立宪派“民选”议员又反对召开常会，而改为全院“谈话会”，正式提出议长改选问题。尽管同盟会议员极力维护林森的议长地位⁽⁸³⁾，表示“谈话会”断不能决定议长改选问题，议长亦不宜遽行改选，但立宪派“民选”议员坚持林森系“在南京少数人选出”，已失议长资格，必须重新选举，以迫使林森提出辞职。5月1日，北京临时参议院举行选举。由于立宪派议员事前曾以极不光彩的手段，与所谓第三党达成“暗相提携”的协议⁽⁸⁴⁾，结果，吴景濂被选为正议长⁽⁸⁵⁾，汤化龙被选为副议长。同盟会内定议长候选人张耀曾，以一票之差而落选。

第三，继议长改选之后，审议长及各部审查员和其他常任职员也全部重新改选。南京临时参议院原于正、副议长之下设审议长一席，负责主持全院审议会，设财政、法律、外交、请愿四个审查会，具体审查各有关提案；审议长（李肇甫）和各审查员均由大会选举产生，各审查会并互选审查长一人。另设秘书、干事科，秘书长和干事长由议长遴选并受议长“指挥监督”，但须经议员公同认可。北迁前夕，经议员提议：已确定的各审查会额定人数不变，同时议决审议长改称全院委员长，外交审查会改称庶政审查会，并新增惩罚审查会。迁到北京后，立宪派“民选”议员在要求改选议长的同时，又提出各常任职员纯为南京少数“官派”议员选举或认可，也必须全部改选，重新组织，并要求扩大各部审查员人数。5月2日，正式举行全院委员长和各部审查员（称“常任委员”）选举会。3日，各部委员会互选委员长。结果，谷钟秀、林长民分别取得了仅次于正、副议长的全院委员长和秘书长席位。各部委员人数也较前大为增加。同盟会议员张耀曾、曾彦、彭占元虽互选为法制、请愿、惩罚委员会委员长，但财政、庶政委员会委员长却为其他党派的殷汝骊和郑万瞻所得。

最后，同盟会议员也发生了程度不同的变化。虽然总的说来，同盟会议员在临时参议院内“势力仍大，且党略较优于他党，步武亦较整齐”⁽⁸⁶⁾，但涣散的趋势已越来越明显。有的无视“党议”，自行其是；有的为了个人的地位，不惜牺牲“党见”，大搞政治投机，成了唯利是图的政客；有的则不分是非，一味以谩骂、攻击谋求党势发展，徒为反对派提供指责的借口。这些都给同盟会后来的活动投下了阴影。

四　北京临时政府的性质

北京临时政府的成立过程，清楚地表现出两个显著特征：一是表面上依据《临时约法》行事，一是始终贯穿着袁世凯北洋军阀集团与南方革命党人的激烈争夺。这既规定了它的组织形式，也决定了它的性质。

以袁世凯为首的北洋军阀是一个代表大地主大资产阶级利益的庞大军事政治集团。多年来，它对内镇压人民，对外投靠帝国主义，上交权贵，下结死党，肆无忌惮地扩充势力。武昌起义后，其全部活动，无论是公开的，隐蔽的，军事的，政治的，集中到一点，就是为了夺取国家最高权力，建立北洋军阀的统治。所以，袁世凯必然要竭力控制北京临时政府。

首先，组织总统府，“专以封其党羽，充其实力”⁽⁸⁷⁾，把总统府变成了北洋集团的大本营。袁世凯刚被举为临时大总统，就迫不及待地设立“临时筹备处”，作为办事机构。其《规约》规定：本处“直隶于新举临时大总统”，“所有各股办事员应由新举大总统选派”⁽⁸⁸⁾。而袁所选派的五十人，大多为“前清时代红人”⁽⁸⁹⁾。他又改前清军咨府为军事参议处，“一切皆仍其旧”。同时设秘书总长一职，委前清侍郎宝熙充任。唐绍仪内阁成立后，袁世凯将部分人员安插各部，对总统府班底加以重新调整。4月21日，他下令撤销临时筹备处、军事参议处，改设秘书厅及军事处为总统府办事机关。秘书厅以梁士诒为秘书长，阮忠枢为次长，施愚、吴廷燮、张一麐、余迪侯、闵尔昌、沈祖宪、李景、陈毅、余抚辰、曾彝进等为秘书；军事处以禁卫军军统冯国璋兼任总长（后以荫昌接任），傅良佐为次长，田文烈为秘书长，均系北洋亲信或幕僚。为了加强总统府的实力地位，他不顾南方革命党人的反对，将原巡防队、武卫右军改编成一支拥有三十五个营的拱卫军，任段芝贵为总司令，袁乃宽为军需长（后以田文烈接任），受总统府直接节制⁽⁹⁰⁾。

此外，袁世凯还以“咨询一切”为名，于总统府内设立外交、政治、军事、海军、法律、教育、边事等各种顾问，顾问又有头等（高等）、二等、三等之分，其实际目的不过是借以安插私人，网罗社会“名流”和牢笼革命党人。正像著名记者黄远庸所揭露：“彼以为天下之人，殆无有不能以官或钱收买者，故其最得意之政策，在宠人以勋位，以上将、中将、少将种种，其他或以顾问，或以赠与，或以其他可以得钱者之种种。”⁽⁹¹⁾因此，顾问愈设愈多，名目愈出愈奇，以致有人讥评说：总统府顾问“比较前清弼德院尤为茂盛”⁽⁹²⁾。

其次，蔑视《临时约法》，蓄意破坏责任内阁制。袁世凯不仅强行夺去外交、内务、陆军和海军等重要各部权力，怂恿这些部门奉行“独立主义”，以拆内阁的台，而且千方百计缩小内阁权限。临时参议院迁京前夕，曾依据《临时约法》通过了《国务院官制》和《各部官制通则》。唐绍仪内阁成立不久，袁世凯即提出“修正案”，交参议院议决。其重要“修正”为：一、将国务总理“承宣机宜，统一行政”的权限，改为“保持行政之统一”；二、对于“国务总理于必要时，得中止各部总长之命令处分”，以及各部总长“于各地方行政官于必要时，亦得撤消或停止其命令处分”的规定，认为“必要”二字“范围太广”，“非有一定之权限”，难免“滥用其停止或撤消之权”，须限制为“只在违背法律、逾越权限时用之”；三、各部简任、荐任各官，在分司以上者“权限属于大总统”，“应由大总统下令”；分司以下者“权限属于各总长”，“应由各总长下令”⁽⁹³⁾。关于第一点，参议院讨论时议员彭允彝曾提出反对意见，认为仅规定“保持行政之统一”，则内阁“政治上必不能活动”，且与《临时约法》所定责任内阁制原则相违背，主张改为“国务总理为国务院首领，定全国大政之方针”。但出席参议院常会的政府委员则声称，确定大政方针“乃大总统之权限”，决不能属于国务总理，否则“大总统何所事事？”⁽⁹⁴⁾由于政府委员的坚持和多数议员不表同意⁽⁹⁵⁾，彭允彝的提议未能通过。这样，通过“修正”官制，袁世凯不仅取得了内阁各部分司以上各官的任免权，而且从法律条文解释上取消了内阁得制定大政方针的权力。

袁世凯并不以此为满足，他还要进一步加强对内阁的控制。例如，“财政军政大问题，皆直接由总统府处理，并不报告于国务会议”⁽⁹⁶⁾。由财政总长与“其他通晓财政人员”组成的财政委员会则专为控制财政大权而设，它的任务是“研究各项财政问题，以供政府之采择”；而所谓“研究”，不过是先由财政委员会“筹备一切，始交财政部遵照办理”而已⁽⁹⁷⁾。因此，当时就有人评论说：“财政一项，则交通部、财政部与总统府是一是二，何人知之？”⁽⁹⁸⁾

再次，以“限制过苛”为借口，竭力摆脱参议院的监督。还在南京临时参议院北迁以前，袁世凯就认为参议院“权限亦须略为改缩”，特命临时筹备处“将该院院章悉心考核，量为增减”，作为临时参议院在北京正式成立的先决条件⁽⁹⁹⁾。后来他虽未敢正式提出，但行动上却常不经参议院议决，便“巧立官名，以为任命”，公然以命令取代法律，致使“私官日多，直与专制之任官无异，而荒谬绝伦之任官遂亦层出不穷”⁽¹⁰⁰⁾。

但是，由于同时受到内阁和参议院两方面的牵制，袁世凯毕竟还没有达到他所企望的垄断全部权力的目的。

在内阁方面，尽管袁世凯对它极力破坏、操纵，但在法律和事实上，它仍具有责任内阁的性质。首先，即依“修正”过的《国务院官制》，内阁仍然拥有广泛的权力。比如，《官制》规定：国务总理依其职权或特别委任得发院令；就所管事务对于地方长官得发训令及指令，并得停止或撤消地方长官所发违背法令的命令或逾越权限的处分；临时大总统公布法律、发布教令及其他关于国务的文书，须由国务总理或全体国务员或总理与有关国务员副署；法律案与教令案、预算决算案、预算外之支出、军队编制、条约案、宣战媾和事项、简任官进退、各部权限争议等等，均经国务会议，会议时以国务总理为议长⁽¹⁰¹⁾。其中，“副署权”的规定尤其重要，因为这项规定意味着对袁世凯“公布法律、公布教令及其他关于国务之文书”可以同意，也可以不同意；而不同意即意味着袁世凯公布的法律、教令等无法律效力，如一意孤行，就是侵法越权。这对袁推行专制统治不能不是莫大的限制。因此，当时就有人发表评论说：《国务院官制》规定国务总理之权，“范围非常广大，苟本此而实行之，则内阁政治之精神实于此寄”。并指出：国务总理职权虽未指明“定大政方针”一语，而国务会议所议各项内容，已“尽举其实”⁽¹⁰²⁾。

其次，更为重要的是，在当时革命党人的心目中，普遍认为责任内阁制直接关系到民主共和国的巩固，绝不能听任袁世凯及其党徒随意破坏。因此，同盟会阁员决心以维护和实行责任内阁制为职志。例如宋教仁，农林原非其所长，更“非中心所愿”，但为实行责任内阁，他毅然就任，不仅“对于当尽之职务莫不次第实行”，相继拟定了一整套发展农林的计划，而且努力使内阁成为一个“志同道合，行大决心，施大毅力，负大责任，排大困难”，“有系统、有秩序之政见”的名副其实的“责任内阁”⁽¹⁰³⁾。每开国务会议，他发抒政见，议论政策，“说话最多”⁽¹⁰⁴⁾。他认定制定“大政方针”为内阁当然“责任”，屡次提议于国务会议，继而又自告奋勇代内阁草拟了一份全面而详尽的“政见书”。他虽然主张“集权政府”和“速行军民分治”，但完全是作为巩固和建设民主共和国的一项基本政策，并为加强与提高内阁地位而提出的，与袁世凯企图独揽大权、专以削弱同盟会力量有本质的不同。又如蔡元培，同样竭诚维护责任内阁制原则。他坚决主张“划清大总统及国务院权限”，反对“事事奉令承教于大总统”。为此，他提出：国务院是个“定大计，负责任”的有机体组织，阁员不能随意单独行动，更不可“用阴谋，逞机智”⁽¹⁰⁵⁾等等，表现了他一贯追求民主政治的进取精神。在宋、蔡及其他同盟会阁员的影响和支持下，有意实行“责任内阁”的唐绍仪，“事事咸恪遵约法”⁽¹⁰⁶⁾，“每有要议，必就商于蔡、宋二君”⁽¹⁰⁷⁾。“袁世凯以每有设施，辄为国务总理依据约法拒绝副署，致不能为所欲为，深滋不悦。”⁽¹⁰⁸⁾因此，当时舆论都称唐绍仪内阁为“唐宋内阁”⁽¹⁰⁹⁾。

在参议院方面，虽然它迁到北京后发生了显著的变化，但作为辛亥革命的直接产物，维护民主共和，反对封建专制仍是它最基本的特性。首先，临时参议院是在承认《临时约法》的情况下迁到北京的，这就使它不能不拥有《临时约法》所赋予的极大权力。其次，同盟会议员坚持民主共和的立场，决定了他们必然采取维护《临时约法》有关“同意权”、“议决权”的态度。再次，反对派议员固然拥护袁世凯，但也仅是“假借”其实力，以求达到分享权力的目的。每当袁世凯背离宪政轨道时，《临时约法》照样是他们抵制袁的有效武器，这说明他们同样需要“议会政治”。所有这些，都使临时参议院不能不与袁世凯处于对立的地位。

其实，早在袁世凯就任临时大总统时，南京临时参议院就曾向他指出：“《临时约法》七章五十六条，伦比宪法”，要求他“守之维谨，勿逆舆情，勿邻专断，勿狎非德，勿登非才”⁽¹¹⁰⁾。迁到北京后，临时参议院更明确宣布：立国根本，全在于“廓清秦政以来十二朝专制之锢习，及晚清时代社会传染之恶风”。并表示：“苟有利于国者，措施虽有时以权济变，本院亦靡不乐为赞助，期于成功；否则，苟且之策，补苴之术，形式徒具，精神坐亡，本院职司所在，万不能同流自陷，辜负国民。”⁽¹¹¹⁾这实际就是对袁世凯的警告。正是在这一思想的指导下，为维护民主共和，反对专制独裁，临时参议院与袁世凯展开了一系列的斗争。仅7月以前，就有以下数端：

其一，反对违法任命政府官吏。4月10日，袁世凯无视《各部官制通则》关于各部设次长一人的规定，又不经参议院议决同意，便下令任命张元奇、荣勋为内务部次长。5月4日，袁的追认咨文送到参议院，遭到议员一致反对。他们指出，“以咨文而忽然变更参议院议决案，并无提出修正案，在法律上已不正当”，况增加案未经提出，先已任命，“殊于约法相违背”。他们表示：“断不能以位置私人之故而增加次长”，“徒为政府增加闲职”，更“不能以咨文而即可以变更法律”。最后，参议院议决维持原案，“内务部无须增加次长一人”⁽¹¹²⁾。12日，袁世凯只好下令取消对张元奇的任命。此外，他不经参议院议决，擅自任命胡瑛为新疆青海屯垦使等专断行为，也同样受到参议员的严厉质问。

其二，对于袁世凯交议的国务院官制修正案、各部官制通则修正案以及各部各局官制修正案，临时参议院不仅常发反对之词，且运用“议决权”，多所删减。对于财政部官制修正案，它指责该部“设局不妨其多，用人不妨其滥”，“造币厂、印制局皆为安插私人之地”。对于蒙藏事务局官制案，它认为第一条“关于一切”四字“权限太大”，径予删去，所定秘书、佥事、主事人数亦须减少。对于法制局官制修正案，它删去了聘任外国人为顾问一条，而对“酌设编辑员”一条，以“人数未经定明，恐有滥竽之弊”，改为限制在“四人以内”，参事也由十二人改为八人。对于铨叙局、印铸局、临时稽勋局的佥事定额，它坚持铨叙局由十四人改为四人，印铸局由八人改为四人，临时稽勋局则全部删去，仅保留调查员，由委任改为荐任，专任十人，兼任无定额⁽¹¹³⁾。这样就大大减少了袁世凯安插亲信的机会。

其三，临时参议院还先后通过了一系列提案，咨催政府交院议决。其中包括预算决算、迅定地方官制、迅定户籍法、迅定服制服色并注意采用国货等案，尤以催交预算决算最为坚决。自5月11日到7月14日，它连续三次咨文袁世凯，最后一次并限期一月内交院议决。袁世凯不得不于7月15日向参议院交出一纸《六月份支出概算书》。不料这样更激起了参议员的愤怒，他们一致斥责袁世凯“敷衍了事”，“与约法上大有冲突”，指出：7月“始将六月份之概算提出，其昏愦为何如？直可谓之不懂法律。设使本院亦盲从而议决之，岂非亦是一个不懂法律耶？”“政府如此欺诈手段，本院一经议决，岂不贻人口实，传为笑柄？”⁽¹¹⁴⁾于是，临时参议院当即议决将原书退回，重申袁世凯必须于一个月内交出临时预算。参议院所以如此坚决地要求袁世凯交出预算决算，除其职责方面的原因外，更重要的是它认为，此事“与民国前途关系极大”，“盖必有预算，而后政府用款方有标准，不至浮滥”，借款亦不致“漫无限制”⁽¹¹⁵⁾。有的议员还指出：“参议院万不可为政府之傀儡……如不定以期限，令政府交议临时、正式预算，恐垫款用罄，参议院、临时政府、中华民国亦将从此相随而告终矣！”⁽¹¹⁶⁾

事实证明，临时参议院对袁世凯的斗争虽然有限，威力也不大，但毕竟对他的手脚有所束缚，使他无法恣意妄为，实际上成了他专制独裁的重要障碍。

如同袁世凯揽权有其社会基础一样，共和观念的深入人心，民主潮流的蓬勃发展，和同盟会在南方仍拥有相当力量，也为内阁、临时参议院行使《临时约法》赋予的权力提供了必要的社会条件。没有南方各省革命力量作后盾，仅靠内阁或临时参议院来约束袁世凯，是不可想象的。

以上事实表明，在北京临时政府建立过程中，袁世凯北洋军阀势力显然居有优势地位，北京临时政府实际上为他们所控制。因此，北京临时政府的建立标志着北洋军阀统治的开始。但另一方面，资产阶级革命党人乃至前清立宪派，还掌握着部分行政权和立法权，并力图利用内阁和临时参议院对袁世凯加以制约，因而还不能说北京临时政府就是北洋军阀政府。由于它还保留着资产阶级民主政府的一般形式，所以它实质上是一个以北洋派占主导地位的联合政府。