第二章　食品安全风险评估与行政法治

一、引言：从面粉增白剂之争说起

2010年，中国重大的食品安全议题之一，当属“面粉增白剂”（化学物质“过氧化苯甲酰”“过氧化钙”的俗称[65]）存废之争。然而，这个议题由来已久。

面粉增白剂的合法使用已经达25年有余。1985年6月5日，原卫生部就发布了《关于颁布〈扩大使用范围的食品添加剂及新增食品添加剂品种〉的通知》。该通知明确规定“过氧化苯甲酰”为新增的食品添加剂品种，作为面粉改良剂使用。[66]

不过，对于面粉增白剂是否继续允许使用的争议，同样已历较长时间。“据《楚天都市报》报道，早在2001年，我国面粉加工行业的65家大企业就曾联名向有关部门呼吁禁用增白剂。2008年10月29日，100家大型面粉加工企业再次向卫生部、国家标准化管理委员会发出呼吁：禁止在小麦粉中使用过氧化苯甲酰等任何化学增白剂。人大代表、政协委员、专家学者的禁用呼声也一直不断。”但是，有关部门仍然没有就是否禁用作出决定。据分析，不少面粉厂家和增白剂厂家都不愿意禁用，有关部门也担心禁用增白剂会导致食品添加剂厂破产、员工下岗，后果严重。[67]

到了2010年12月14日，原卫生部正式公开发布《关于再次公开征求撤销食品添加剂过氧化苯甲酰和过氧化钙意见的函》（以下简称“《公开征求意见函》”），就撤销面粉增白剂一事公开征求意见，反馈意见的截止日期是2010年12月30日。近两个月之后，亦即2011年2月11日，原卫生部、工业和信息化部、商务部、国家工商总局、国家质检总局、国家粮食局、原国家食品药品监管局等七部门联合发文《关于撤销食品添加剂过氧化苯甲酰、过氧化钙的公告》（2011年第4号，以下简称“《撤销公告》”），明文宣布禁止面粉增白剂的生产、使用和销售。[68]至此，主张使用方和主张禁用方的唇枪舌剑，才告停歇。

在这长达十年的期间里，双方就面粉增白剂是否对人体有害各执一词，并且，皆有专家、学者或者科学证据予以支持，一时造成令普通民众徒唤无奈、又忧心忡忡的“科学迷雾”。[69]加之，媒体揭露双方背后的主要利益集团分别是小型面粉生产企业、食品添加剂生产企业同面粉生产龙头企业。

我国过氧化苯甲酰的添加标准制定得偏低，大企业必须严格执行国标，而部分中小面粉企业则超标添加，生产出来的面粉卖相要比大企业的好，如果面粉一律不添加增白剂，大家就站到了同一个起跑线上，大厂优势就会显现。……主张使用方以卫生部、食品添加剂标准化委员会、食品添加剂生产企业为主。……主张废除方以国内面粉龙头企业、中国粮食行业协会、国家粮食局为主。[70]

为真相焦虑的公众，又不免心生类似“黑心企业赚钱害人”的怨怼。由此，支持使用面粉增白剂的企业，相较主张禁用的企业，明显处于道德上的劣势。

原卫生部于公开征求意见过程中发布的《关于拟撤销食品添加剂过氧化苯甲酰和过氧化钙的相关情况》（以下简称“《相关情况》”），以权威的官方信息，宣布了国内外关于在面粉中使用过氧化苯甲酰的安全限量标准，以及在此限量下使用的安全性。

国际食品法典委员会（CAC）和美国、加拿大、日本等国家和我国台湾、香港地区允许在面粉加工中使用过氧化苯甲酰。欧盟等地区未允许使用过氧化苯甲酰。国际食品法典委员会规定的面粉中过氧化苯甲酰最大使用限量为75mg/kg。1986年，根据粮食部门的申请，经全国食品添加剂标准化技术委员会（以下简称标委会）安全评审通过，将过氧化苯甲酰列入《食品添加剂使用卫生标准》（GB2760），允许作为面粉处理剂、漂白剂在小麦粉加工中使用，最大使用限量为60mg/kg。……据联合国粮农组织（FAO）和世界卫生组织（WHO）联合食品添加剂专家委员会（JECFA）评估，过氧化苯甲酰在面粉中75mg/kg、在乳清粉中100mg/kg的使用限量，不会对人体健康造成危害。

这在相当程度上可以抵消公众“吃了那么多年面粉竟然不安全”的担忧。然而，既然限量使用是安全的，为何又要彻底杜绝之呢？原卫生部在《相关情况》里给出了详尽的理由阐述：

……四、我国面粉加工工艺已不再需要使用过氧化苯甲酰。随着我国小麦品种改良和面粉加工工艺水平的提高，现有的加工工艺能够满足面粉白度的需要，很多面粉加工企业已不再使用过氧化苯甲酰。我国粮食主管部门经过调查研究，提出我国面粉加工业已无使用过氧化苯甲酰的必要性，且消费者普遍要求小麦粉能保持其原有的色、香、味和营养成分，追求自然健康，尽量减少化学物质的摄入，普遍不接受含有过氧化苯甲酰的小麦粉。同时，在现有国家标准规定的添加限量下，现有加工工艺很难将其添加均匀，容易造成含量超标，带来质量安全隐患。……

总结而言，其理由有四：（1）【工艺无必要性】我国现有的面粉加工工艺能够满足面粉白度的需要，很多企业已不再使用过氧化苯甲酰；（2）【保持自然本色的消费需求】消费者普遍要求小麦粉保持原有色、香、味和营养成分；（3）【减少化学物质的消费需求】消费者普遍要求尽量减少化学物质摄入，不接受含有过氧化苯甲酰的小麦粉[71]；（4）【实际添加易超标】在国家标准之下，现有工艺很难将过氧化苯甲酰添加均匀，容易造成含量超标，带来安全隐患。

其中，理由（1）涉及面粉加工工艺与面粉白度的关联，理由（2）（3）诉诸消费者的价值偏好，皆同面粉增白剂安全性的科学评估无关。甚至，仔细审视，理由（1）同理由（2）之间还隐藏着一种逻辑矛盾：若消费者推崇小麦粉的自然色（理由2），满足面粉白度的需要，似乎就不应该再成为重要考虑因素（理由（1））。至于理由（4），反映的是加工工艺导致含量超标的可能性，但“很难”“容易”的措辞，并未给出精确的概率。更加让人生疑的是：若现有工艺都容易带来安全问题，那么，按照技术进步的常识，二十多年以前的生产加工工艺或许更不如当前，那时将过氧化苯甲酰列入食品添加剂、限量使用，岂不是更不安全吗？

暂且不论理由是否可以接受，单就这份理由清单而言，并非如公众所急切期待的那样，载有令人信服的“科学判断”。相反，原卫生部关于限量使用安全性和国内标准安全性的信息，是具有科学意义的评估结论，这样的信息倒没有成为原卫生部建议废除面粉增白剂的主要依据。

于是，我们不免要问：面粉增白剂的安全性评估是一种什么性质的行为？它对面粉增白剂的存废决策，能起到什么样的作用？如何确保它不受错误或偏见的影响？面粉增白剂的存废决策又是什么性质的？它是完全取决于安全性评估，还是可以有其他的考虑因素？如何才能保证这些考虑因素是合理的、可以接受的？假如面粉增白剂的存废如某些公众所想是一个科学问题，那么，由专家做判断、“让科学说话”岂非足矣，原卫生部又何必多此一举、公开征求意见呢？

其实，这些疑问看似较多，且相互交织在一起，实际上主要涉及风险监管（risk regulation，或称“风险规制”“风险管制”[72]）的两项工作：一是对面粉增白剂安全性的科学评估；二是对面粉增白剂是否有必要续用的管理决策。二者之间存在密切关系，但又相对独立，各自有其倾向性。前者在很大程度上是一项科学性质的事业或活动，是风险管理决策的重要依据。但是，后者并不以前者为唯一的依据，即便风险评估结论认定在安全标准限量下使用某个风险物质是不存在明显损害的，风险管理者也有可能作出完全禁用该物质的决策，因此，后者更倾向于价值偏好的选择。风险评估与风险管理，并不只是由政府所为，其实，在风险社会和风险治理时代，消费者、生产经营者也会进行风险的评估与管理。然而，在政府实施风险监管的层面上，风险评估与管理都涉及监管者依法行使权力的行政法治问题。

既然前一章已经明确，食品安全问题之应对当受风险、风险社会、风险治理等理论的引导，那么，本章就要进入风险分析框架的一个重要组成部分：风险评估。这里的旨趣就是以面粉增白剂的存废之争为引子，考察食品安全监管领域风险评估所涉的法律之治问题。以下问题将依次展开论述：风险评估的性质与作用；正确认识科学、专家；科学可靠性的法律保障；以及评估议程和优先次序。最终，本章力在表明和探讨，风险评估在什么环节上主要是科学性质的，在什么环节上又是科学与价值明显纠结的；对于科学性、专业性占主导地位的风险评估工作环节，科学、专家的内生局限性应予认真对待，应该建构对风险评估过程实施法治的特殊机制——主要依靠同行监督的制度设计；对于科学与价值考虑几乎并重的风险评估议程和优先次序，也应该有相适配的法律控制方法——来自更大范围内的公众风险监测与风险评估建议。