第三节 交错的科层：区域治理的新困境

当前，我国正处于从市管县到省管县改革的“关键节点”。但由于现实的复杂性和主观认知的制约、制度的密集性和关联互补的锁定、权力的不均衡和集体行动的困境等原因，市管县体制具有一旦形成就不易改变的黏性。因为省管县改革的不彻底，导致省、市、县政府之间纵向科层体系的交错。为理顺地方政府间关系，充分发挥省管县体制的功能，并实现区域的善治，需要逐步推进区域的网络化治理。然而在实践中，网络化治理的主体、结构与机制等条件尚不完备。因此，交错的科层和残缺的网络，成为当前省管县改革过程中市县关系的两个困局。本节主要关注交错的科层，而残缺的网络将在第五章展开论述。

所谓财政省管县，是指在政府间收支划分、转移支付、资金调度、财政预决算等方面，县（市）财政直接与省级财政对接并接受管理。所谓经济社会管理权的下放，是指把原来由省级政府职能部门或地级市政府及其职能部门承担的部分经济社会事务管理权下放给县（市）政府及其职能部门承担。所谓人事省管县，是指县（市）的主要领导干部直接由省委（通过组织部）选拔、任用、管理和监督。从图3.8可以看出，在中国大陆27个省和自治区当中，已经有24个开展了财政省管县改革，23个进行了经济管理权的下放，20个进行了社会管理权的下放，8个进行了人事省管县改革。作为中国体制改革核心的人事权，改革的进展明显滞后。

图3.8 省管县改革进展的雷达图

正如图3.4、图3.5、图3.6显示的，在省管县改革过程中，我国省、市、县政府之间的纵向科层体系从原来的省—市—县（图3.4），转变为省—市—县和省—县的交错混合形态（图3.5）。无论是在图3.4还是在图3.6，县（市）政府都只有一个直接的上级，但图3.5却显示了县（市）同时有两个上级——省和地级市。这种交错的科层关系导致的问题主要有：

第一，违背了科层组织强调的权威等级和命令统一原则。官僚制组织是一种具有层级结构和以层级节制为基本运行原则的组织（张乾友，2016a），权威等级和命令统一是其金字塔式权威和权力体系的主要特征。然而，除了极少部分地区（如海南全省、河南的10个试点县）实施了全面省管县之外，大部分地区都只是在部分维度上开展改革。虽然市、县之间的纵向关系在弱化，斜向关系在强化，但省、县之间的纵向关系从原来的间接走向了直接，所以县级政府出现了“两个婆婆”。他们既要对原来的上级——地级市表示尊重，也要向新的上级——省级政府汇报工作，谁也得罪不起，徒增协调成本。

第二，出现了地方政府之间责、权、利配置的扭曲和不对称。在大部分省区，财政省管县和行政市管县两种体制并行，省、市、县三级政府的财权、事权和用人权的扭曲配置和不对称比较突出。在实行财政省管县后，县（市）政府在行政上依然隶属于地级市，此时的地级市承担了一部分事权和相应的管理责任，却没有了财权的保障；财政省管县和经济社会管理权的下放使得市和县之间的关系逐渐疏远，地级市对县（市）的帮扶力度明显缩小，区域公共产品的提供也出现了困难；县（市）政府的经济社会管理权虽然扩大了，也可以从省级政府争取项目和资金，但大部分省区县级领导人的考核、任免、升迁却仍受控于地级市；地级市人大依然有下属县（市）选出的代表，但审核的却是地级市城区的财政预算、决算，从而形成财政体制和政治体制的严重错位。

第三，误导了人们对省管县改革的认知和对未来方向的判断。中国改革的一条成功经验，就是渐进式增量改革，分类实施，逐步推进。近几年来，中央一直倡导“有条件的地方”推进省直接管理县（市）的体制，鼓励各地根据实际情况进行改革探索。然而，因为缺乏明确的战略引导，各地的实践有些杂乱无章，从而导致财权事权不对称、政府之间权责不明、垂直部门定位不清、省级政府管理难度加大、中心城市阻力增加、区域治理绩效不确定等一系列问题。有些人理所当然地把这些问题归咎于省管县改革，并由此产生了对改革目标和方向的怀疑。实际上，这些问题不是改革自身引起的，而是改革的不配套导致的。现在急需做的是，在明确战略愿景的基础上，进一步推进省管县以及相应的配套改革。根据吴金群等（2013:72）的研究，这一战略愿景可以设置为16个字——“减少层级，强化县政，市县协调，人民满意”。

面对交错的科层及其可能导致的问题，总体上有三种应对的办法：第一种方法是重新回到完整的市管县体制，这实际上是面对改革困难时选择走回头路，在方向选择上并不明智。第二种方法是撤销县（市）改为地级市的区，这是把周边的县（市）直接整合到地级市，从而实现一体化管理。在实践中，这一方法已经成了许多地级市做强中心城市、或者“对抗”省管县改革的策略。第三种方法是进一步推进省管县体制以及相应的配套改革，这是全国大多数省区坚持走的方向。有必要说明的是，进一步推动省管县改革，并不意味着要彻底取消市管县体制。在部分经济发达、扩散效应明显高于集聚效应、在战略上需要布局大都市的地区，依然可以保留市管县体制。在条件成熟和各方达成共识时，也可以撤县（市）改为市辖区。庞明礼等（2013）提出省管县改革的框架时，区分了完全直管型、不完全直管型、完全不直管型三种类型。杨宏山（2014）则提出了市县关系改革的混合模型，即区分周边县和外围县，周边县与中心城市实现一体化管理，而外围县与中心城市通过省管县改革实现分治。类似研究都表明，省、市、县府际关系调整不可能用全国统一的模式去适应极具多样化的地方治理。