模块1　财政概述

【能力目标】

通过完成本模块的学习，学生应该能够了解现实生活中的财政现象、财政分配与社会经济生活的关系；掌握财政的本质和职能；了解财政的产生和发展。

【核心能力】

掌握财政的本质和职能。

【任务分解】

1. 了解财政的产生和发展。

2. 掌握财政的本质。

3. 掌握财政的三大职能。

导入案例

重回“政策执行者”角色

中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议，明确财政是国家治理的基础和重要支柱。中国共产党第十九次全国代表大会（以下简称“党的十九大”）报告继续对外释放全面深化改革的信号，财税改革作为其中基础性关键领域改革也在加快推进。

具体而言，要“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。深化税收制度改革，健全地方税体系”。

“党的十九大对财政工作有很高的期许，包括央地财政事权和支出责任划分、预算管理体制改革、税制改革等，都是很艰巨的工作。更具体的，像房地产税立法、个税改革、地方债风险防范等，都是硬骨头。财税体制改革属于重大体制改革，很多利益会被重构，遇到的阻力比较大，产生的影响也比较大。这对于新任财政既是挑战，也是机遇。”中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云对《21世纪经济报道》记者表示。

财政体制改革作为一项基础性改革，对于维护国家长治久安起着很关键的作用。在国家治理体系中，财政也需要配合很多其他方面的工作，在我国国家治理现代化进程中，加快财政体制现代化，包括央地财政关系调整、房地产税立法、个税改革、地方债管理等，都是影响面广又难啃的硬骨头。这些高难度的改革，需要有财政经验丰富的人切实推动。

2018年3月19日，第十三届全国人民代表大会第一次会议第七次全体会议任命刘昆为财政部部长。从人大回归财政部，在历任财政部部长经历中比较罕见。前两任财政部部长肖捷、楼继伟，均由财政部副部长任职国务院副秘书长（正部级），再回归财政部任部长。

资料来源：30万亿元政府钱袋子迎新掌门人．21世纪经济报道，2018-03-20．

【分析提示】财政是政府的“理财之政”吗？如何理解财政？

1.1　财政的含义

1.1.1　财政的基本含义

从人类发展史来看，财政是伴随国家的产生而产生的，所以财政活动是一种历史悠久的经济现象。

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“财政”一词的渊源

“财政”一词最早于13—15世纪出现在拉丁语finis，意为结算支付期限、支付款项、确定罚款支付等。16世纪，“财政”一词传入法国，意为公共收入。17世纪，演变为专门指国家理财。19世纪，进一步阐明是指国家及一切公共团体的理财，并相继传入欧洲其他国家，英语为finance。19世纪末，日本引进finance的词义，同时借用中国的两个汉字“财”与“政”，立“财政”一语（1882年日本开始用“财政奏折”一词）。finance释义较广，可译为金融、融资、财务等。专指国家理财时，西方国家一般用public finance，可直译为公共财政。

中国古代称财政为“国用”“国计”“度支”“理财”等，还有“治粟内史”“大农令”“大司农”一类词。在清政府时期，维新派在引进西洋文化思想指导下，从日本引进的“财政”一词。据考证，清光绪二十四年（1898年）在戊戌变法“明定国是”诏书中有“改革财政，实行国家预算”的条文，这是政府文件中最初使用“财政”一词。光绪二十九年（1903年），清政府设财政处，整顿财政，为官方用财政名称之始。

对于财政的概念，一般将其理解为一种国家或政府的经济行为。按照“国家分配论”的观点，所谓财政，是指以国家为主体的分配资金活动，具体来说就是国家为实现其职能的需要，凭借政治权力及财产权力对一部分国民生产总值进行分配和再分配的经济活动。而如果按照目前提倡的，西方市场经济国家实行的“公共财政论”的观点，所谓财政，是指国家或政府为保证社会公共需要，集中一部分国民生产总值所进行的分配和再分配的经济活动。这里的区别在于：一个是讲国家集中和分配资金是为实现国家行使职能的需要；一个是讲国家或政府集中和分配资金是为保证社会公共需要。

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公共产品和公共需要

（一）公共产品

1. 公共产品的内涵

人类社会需要各种各样的商品和服务，一般认为，这些商品和服务可以分为两大类：公共产品和私人产品。公共产品（public goods）是这样一些产品，不论每个人是否愿意购买它们，它们带来的好处不可分开地散布到整个社区里。公共产品的享用具有非竞争性和非排他性，即同时为人们所享受，无利害冲突。如公共路灯、改善污染而提高空气质量等。私人产品（private goods）则是这样一些产品，它们能分割开并可分别地提供给不同的个人，也不带给他人外部的收益或成本。公共产品的有效率的供给通常需要政府行动，而私人产品则可以通过市场有效率地加以分配。

2. 公共产品的特性

区分公共产品和私人产品通常有两个基本标准：一是排他性和非排他性。排他性是指个人可以被排除在消费某种产品的利益之外；非排他性是指一些人享用一种产品带来的利益而不能排除其他人同时从中获得利益。二是竞争性和非竞争性。非竞争性是指消费者的增加不引起生产成本的增加，即多一个消费者引起的社会边际成本为零。公共产品具有非排他性和非竞争性，私人产品具有排他性和竞争性。

由于公共产品具有非排他性，一旦提供公共产品，则在其效应所及的范围和领域内，所有的个人都会“消费”此产品，他们都会享受这类产品所提供的利益和好处。同时，若不让其中某一部分人消费此产品，则在技术上无法做到，或者是成本费用过于昂贵。也就是说，公共产品的提供无法排除此区域内所有成员从中获得利益，而且在其他人享受公共产品的同时，不需要他们付出任何成本费用或者只需他们付出少量的成本费用。这与私人产品消费时具有的排他性形成了截然相反的对比。由于公共产品具有非竞争性，一旦提供了公共产品，则此产品效应覆盖区域内的人数多少，与此产品的数量和成本的变化无关，消费者的增加不会引起此公共产品的生产成本的增加，即新增消费者引起的社会边际成本为零。在已有的公共产品数量下，原有消费者也不会因为新增消费者的加入而减少自己所获得的收益。这与增加私人产品的消费者数量就需要增加此产品的供给量及相应的成本，也形成了截然相反的对比。

总地来说，由于公共产品的非排他性和非竞争性产生了公共产品提供上的“免费搭车”问题，即消费者在自利心理的诱使下，试图不由自己提供公共产品，或不用自己为提供公共产品付出成本费用，或分享他人付出成本提供的公共产品。市场无法有效地为个人提供公共产品，即存在“市场失效”。由于私人产品的排他性与竞争性，使消费者必须付出一定的成本才能从私人产品中获得收益，因而市场在私人产品的范围和领域内可以有效地进行资源配置。这在客观上就决定了公共产品必须由政府提供，私人产品则由市场提供。

3. 准公共产品

公共产品和私人产品是社会产品中的两极，实际上，在现实生活中还存在另外一种产品，也就是准公共产品。准公共产品是指介于公共产品与私人产品之间的商品和劳务，也称为半公共产品。这种产品具有公共产品的特征，即非排他性和非竞争性。但由于提供服务的范围有限，因此就具有排他性和竞争性。如学校、公园、体育场、公共图书馆等，本来是任何人都能享受的，但因名额、座位、面积等条件有限，享用就受到限制。有的就采取先到先坐，额满为止；有的则采取发许可证（如门票）等办法。准公共产品是政府与市场均可提供的商品和劳务，但对公众影响大的或由政府提供更为有利的商品和劳务则由政府财政出资，或由政府财政补助，如医疗补助、基础设施、公共工程、公共事业、社会福利等。

（二）公共需要

1. 公共需要的内涵

满足一定的物质需要和精神需要，是人类社会存在与发展的前提和基础。人类社会又是由单个人组成的有机统一体，因而人类的需要可以分为私人需要和公共需要两大类型。公共需要是与私人需要相对而言的，指的是社会作为一个整体或以整个社会为单位而提出的需要。在市场经济中，个人和企业为独立地开展市场运营活动，其本身所需要的生产消费和生活消费就是私人需要。这类私人需要，个人和企业可以通过自己的市场活动获得满足。同时，市场经济下的社会再生产是一个由许多的个人和企业组成的有机统一体，这就使得个人和企业的市场活动所需的全部条件并不是个人和企业从自身的角度都能通过市场得到满足的。这些个人和企业无法通过自身的市场活动得到满足，但为市场经济整体的正常顺利运行所必需的条件，就成为市场经济条件下的公共需要。从市场经济的实践来看，私人需要和公共需要都是客观存在的，发挥市场运行、市场机制的作用对满足私人需要和公共需要都是必不可少的。

在市场经济条件下，私人需要和公共需要还有各自相对固定的活动领域及范围，它们在各自的活动领域和范围内独立活动又相互配合，共同形成了完整统一的市场经济活动。市场和政府作为两种资源配置方式，它们的运行机制虽然不同，但其目的或目标却是共同的，即都是为满足人类社会的需要，实现公平与效率兼顾的目标。在现代市场经济条件下，私人需要由个人和企业在市场机制的作用下通过市场获得满足，而公共需要则主要由以政府为代表的国家以行政的、计划的方式提供公共产品获得满足。从一定意义上说，私人需要和公共需要的区别在于机制上的不同。公共需要是那些必须由预算提供并且使用者可以直接免费或只需支付少许费用就能得到的需要。私人需要则可以在市场上通过支付价格得到满足，并不需要（虽然允许）预算机制。

2. 公共需要的特性

（1）整体性。公共需要是社会公众在生产、生活和工作中的共同的需要。同时，它也不是普遍意义上的单个私人需要的简单加总，而是就整个社会发展而言，为维持社会经济生活的正常运行，为维持市场的正常秩序，由政府集中执行和组织以满足整个社会的共同需要。

（2）强制性。公共需要不能由个人和企业自愿地通过市场的交换活动获得满足，只能由政府凭借行政权力，强制性地对每个社会成员进行征税提供公共产品以获得满足。而且，社会成员在付出成本（交税）的同时，并不遵循等价交换原则，各个社会成员的成本和收益并不一定对等，也不存在谁多付出就多享用，谁少付出就少享用的问题。

1.1.2　财政的基本特征

财政的最主要特征是强制性和无直接偿还性。此外，还有阶级性和公共性、财政收支平衡性也可以作为财政分配的特征。

1. 强制性

所谓财政的强制性，是财政的收支基本上依据国家政治权力，通过颁布政令实施的，如税法、预算法。税收是国家最主要的财政收入，目前占全部财政收入的90%左右，税收是凭借政治权力征收、违反要受到惩处，具有典型的强制性。

2. 无直接偿还性

所谓无直接偿还性，也就是无偿性，是指取得财政收入是无偿的，不需要直接返还给缴纳人。这同信贷分配有偿性相区别。

3. 阶级性和公共性

所谓财政的阶级性，是指财政是以国家或政府为主体的经济活动，国家历来是统治阶级的国家，政府是执行统治阶级意志的权力机构，其经济活动必然要体现阶级性。所谓公共性，就是说财政要体现出社会公共利益。不论何种制度下的财政，如果一点也不体现社会公共性，而只有为少数人私利分配，必然遭到大多数人的反对，其国家政权也就岌岌可危。所以，国家或政府为维持其政权的存在，必然要管理公共事务，体现出对公共事业和福利的关心，管理公共事务就需要相匹配的财政资金。

4. 财政收支平衡性

所谓财政收支平衡性，即财政收入和财政支出相对称，不出现或少出现财政赤字或财政结余。这是财政资金正常运行和货币基本稳定的需要，也是避免经济大起大落的财政政策和措施之一。我国自1984年以来连续20多年出现财政赤字，这是与财政收支平衡性特征相悖的。目前，国家正在逐步调整财政政策，逐步减少和消灭财政赤字，就是要体现出经济平稳增长和财政收支平衡的需要。但是古今中外，财政收支绝对平衡在现实经济中是不存在的（只是在预算编制中出现），收支不平衡是很正常的。但如果收大于支过多，形成大量结余，说明政府集中的资金没有充分使用，会抑制经济发展。而如果赤字过大，其后果是通货膨胀、经济紊乱，对经济发展更是不利的。所以，应该坚持财政收支保持基本平衡的原则。

1.1.3　财政的本质

从财政产生和发展的过程来看，可将财政的基本概念概括如下：财政是一种以满足国家需要为目的，凭借国家的政治权力进行的国民收入的分配和再分配，是随国家的产生和发展而从社会产品分配中独立出来的一种特定的分配范畴。因此，财政的本质是一种分配关系，是在社会产品分配中国家与社会各方面发生的，以国家为主体的社会产品的占有和支配关系。这一概括实质上就指出财政是国家或政府的分配活动。这一论点在财政学界被称为“国家分配论”。长期以来，“国家分配论”在财政学界处于主流地位，影响很大。

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西方公共财政理论的发展演变

在西方，国家与市场的关系是经济学的一个十分古老但又永新的话题。从一开始，财政手段就扮演着举足轻重的角色，公共财政就是市场经济下的财政，但公共财政并不是市场经济出现的那一天产生的，它与市场经济严格对立。市场经济经历了一个漫长的发展过程，有了商品的交换就有了市场，但是具体哪一天算是进入了市场经济，并没有一个明确的界限。同样，财政是何时进入公共财政这个形态，也不明确。从欧洲的经验来看，所谓公共财政就是资产阶级革命之后，由以公共权力为基础、以法律为依托的财政取代了原来的王室财政之后所产生的一种理财形态，它是在“形态”这个层次上，作为王室财政的对立物而产生的。它在具体理财运作上形成了一系列规范，其中包含以下基本原则。

（1）公共财政要依托于宪法和法制。宪法和法制包含了公民的自由、平等、财产权等内容，同时也规定公共财政和理财部门即财政部门是独立的，是不受其他部门管辖的，是公众的理财机构，它在法律规定的范围内行使其职责。公民须向国家纳税，并且大家所遵循的原则是一致的，同时公民对财政有监督权，这样就从经济上规定了公民的平等身份。

（2）税收机关无权制定税法，而只能由体现国民意愿的议会这一立法机构决定。

（3）税收所得的收入和支出要绝对分开，收税的人不能决定钱如何使用。

（4）公民有纳税义务，同时也享受纳税人的权利。

根据这几点原则，可理解为，公共财政实际上所体现的是一种资产阶级民主制度、依法治国框架下的理财，而法制化的社会，规范的公共选择制度的形成则是公共财政赖以存在的基本依托，这种法制化社会与资产阶级革命及其后市场经济的发展有密切的联系。这一点对于我国建设有中国特色社会主义市场经济来说，有许多东西值得借鉴。

（一）亚当·斯密的廉价政府论

西方经济学的开山鼻祖亚当·斯密于1776年发表了他的奠基之作《国富论》。恩格斯曾指出：“他在1776年发表了自己关于国家财富的本质和成因的著作，从而创立了财政学。”斯密对国家的作用和政府的动机表示极大的怀疑，在其“自私的动机、私有的企业、竞争的市场”这个自由制度的三要素基本之上，他规定了国家的三个任务：提高分工程度；增加资本数量；改善资本用途。由此，斯密认为有一只“看不见的手”在冥冥之中操纵着社会的运行，使得人人为自己的经济活动最终产生一个大家都获利的社会结果，市场经济既然有如此神奇的作用，对它的任何干预都是不可取的，不断增加国民财富的最好办法就是给经济以完全的自由。进而，对政府的义务做了三点限制：保护社会，使之不受侵犯；保护社会上的每个人，使之不受其他人侵犯；建设并维持某些公共事业及设施。政府只要能像“守夜人”那样，防止外来侵略和维持国内治安就行了。基于此，他提出了税收方面的“公平、确定、简便和征收费用最小”四原则；支出方面要厉行节约和“量入为出”。廉价政府，成为财政所要追求的最高目标。

（二）凯恩斯的政府干预论

20世纪30年代的世界经济危机导致了西方经济学说的一次重大转变，即占统治地位一百多年的以斯密自由市场经营论为中心的经济自由主义学说让位于凯恩斯的经济干预主义，财政学也因此在资产阶级经济学体系中占据了显赫的位置。虽然凯恩斯总体上认为自由市场制度是一个有效的机制，它能保证个人自由并激发个人释放其创造性，但他认为市场本身存在缺点，只有扩大政府机能才能改正市场缺点，以保持市场经济的正常运转。因此，凯恩斯认为，如果政府不加干预就等于听任有效需求不足的继续存在，就等于听任失业与经济危机的继续存在，他认为财政支出直接就可以形成社会有效需求，弥补自由市场的有效需求不足。关于财政支出，他在卡恩的“乘数理论”基础上，论证了政府投资具有“倍数”扩张社会总需求的作用，力主政府负起直接投资之责。由于凯恩斯主义强调财政的作用，人们通常对他及其信奉者的理论冠以“财政学派”的名称，一直到20世纪70年代。

（三）以布坎南为首的“公共选择学派”理论

20世纪70年代西方出现了“滞胀”局面。以米尔顿·弗里德曼为代表的一批经济学家借此发动了一场对凯恩斯主义的“反革命”，其中主要有货币主义、供给学派和理性预期学派。但这些反对者们并未建立起一套足以与凯恩斯主义相抗衡的财政学说，区别只是，他们力图在这个框架内恢复古典学派的传统。他们首先责难国家对经济活动的大规模干预，认为正是国家干预窒息了市场经济的活力，造成了20世纪70年代的“滞胀”局面。“财政最重要”的政策主张也受到攻击，代之以“货币最重要”的政策结论。当人们围绕着凯恩斯理论无休止争议时，以詹姆斯·麦吉尔·布坎南和戈登·图洛克为首的一批经济学家在财政学的一个重要领域中取得了重大的理论进展。他们将财政作为公共部门经济，并从市场失灵理论角度，集中研究社会公共需要及满足这一需要的产品——公共物品问题，分析了决定公共物品的生产及分配的过程，以及生产公共物品的机器——国家的组织和机构。他们认为，自由市场制度是建立在交换的等价原则之上的，只有那些具有排斥性质的可交换的财产权力的私人产品才能进行市场交易。而公共产品不具有这些性质，所以公共产品的交换行为难以产生，消费者与供给者之间的联系由此中断。虽然存在市场需求，但却没有市场供给，这时政府应予以介入，提供这种产品，弥补市场的这个局限性。同时，由于公共产品具有两个内在特性，又决定政府介入之后公共支出具有不断膨胀的趋势。

第一个内在特性是公共产品需求的收入弹性大于1。恩格尔定律告诉我们，随着家庭收入的增加，收入中用于食品等“生理需要”的开支比例越来越小，而用于非生活必需品等“精神需要”的开支比例将越来越大。当个人收入超过一定水平时，越是非必需品就变得越重要，人们就需要越来越多的政府服务，这时，医疗保健、文体设施、交通运输、社会保险、公共安全等优效型公共产品就开始日益“侵蚀”和“挤占”消费结构中的私人产品的相对份额。公共产品的社会需求的不断提高，成了推动公共支出不断膨胀的原始动力。

第二个内在特性是公共资本存量与私人资本存量之间有一种密切的内在函数关系。第二次世界大战以后，西方国家对公共基础投资的每一次胀或缩无不刺激或影响私人投资趋势的波动，从而对宏观经济的总量运行产生巨大作用。据美国经济学教授阿斯乔的研究表明，在美国1950—1988年近40年的公共投资曲线中，前20年（1950—1970年）是呈上升趋势的，后十几年是下降的。阿斯乔指出，像公路、街道、机场、排水和供水等基础设施的国家投资，是与私人投资相互补充的，不注意国家基础设施的数量和质量，将严重阻碍整个经济的运行。阿斯乔的研究成果表明，美国在第二次世界大战后前20年经济增长率之所以能够达到10%以上，是因为国家扩大了对基础设施的投资；后20年经济增长率之所以持续下降，其主要原因在于公共设施的投资净额几乎处于停滞状态。这对于我国深化财政支出改革具有借鉴作用。

从实证分析的角度讲，一百多年前德国的阿道夫·瓦格纳就曾预言：“进入工业化以后，经济中的公共部门在数量和比例上仍将具有一种内在的扩大趋势，公共支出将不断膨胀。”美国著名财政学专家理查德·马斯格雷夫运用实证分析的方法，对英、美、德三国的公共支出结构的变化作了考察，其结果总的来说，西方公共部门发展的趋势与瓦格纳的预测也是相吻合的：公共支出占GNP的比率，英国从1890年的8.9%上升到1955年的36.6%；美国到1962年则上升到44.1%。

其实，早在瓦格纳之前，马克思就已经预料到，用于“公共需要”的那部分“扣除”（指公共产品）将会日益膨胀；他指出，扣除的那部分须划成三份：①“和生产没有关系的一般管理费用”；②用来满足“共同需要”的部分，如学校、保健设施等；③为丧失劳动能力的人等设立的基金。马克思明确预言道，用于满足“共同需要”的那部分，“将会立即显著增加，并将随着新社会的发展而日益增加”。今天看来，随着社会的发展，公共支出的膨胀与公共部门的强大，其原因，马克思早就作了解答。马克思的预言已经得到了实践的印证，并将继续得到未来发展的印证。这也为我们构建社会主义市场经济体制下的公共财政基本框架提供了有力的理论依据。

（四）理查德·马斯格雷夫的公共财政理论

美国著名财政专家理查德·马斯格雷夫在其经典著作《公共财政理论》中把政府的经济作用或财政的职能分为三种：稳定经济（维护充分就业条件下的经济）、收入分配和资源配置。

1.2　财政的产生与发展

1.2.1　财政的产生

财政这一经济范畴不是从人类社会产生就有的，它是社会生产力和生产关系发展到一定阶段的产物，是在剩余产品和私有制出现之后伴随国家的产生而产生的。财政是一个历史范畴。

1. 剩余产品是财政产生的经济条件

社会生产力的发展、剩余产品的出现和扩大，是财政产生的物质基础。

在原始社会时期，社会生产力水平低下，社会成员共同劳动，共同占有社会产品，实行平均分配，以维持最低限度的生活消费需要。这时，剩余产品的出现只是偶然现象，社会上没有私有制，没有阶级和国家，也没有财政分配。随着社会生产力的发展，尤其是第一次、第二次社会大分工后，劳动生产率得以提高，劳动产品除满足个人生活消费外还有剩余，出现了剩余产品。剩余产品的大量出现为私有制的产生提供了物质基础。同时，也出现了氏族组织掌握的一小部分剩余产品，用于满足一般社会需要的产品分配现象。这些社会需要的满足是依靠氏族、部落的首领或酋长的权威，强制地集中提供实物、劳役完成的。因而可以说，这就是财政分配的萌芽。

2. 国家的存在是财政产生的政治条件

第三次社会大分工后，商品货币经济得到了一定的发展，导致了货币的产生，使社会的经济基础和上层建筑都发生了重大变化。一方面，贵族和富人将更多的剩余产品和社会财富集中在自己手中，使财富分配更加悬殊，同时也进一步扩大了贵族与平民、富人与穷人的差别；另一方面，原始社会的生产方式逐渐为奴隶制的生产方式所取代。在此基础上，社会分裂为两个经济利益根本对立的阶级。随着阶级矛盾的不断激化，便产生了凌驾于社会之上的权力机构——国家。国家机构的存在及其运转需要消耗物质资料，而国家本身并不直接从事物质生产，不创造任何物质财富。国家只能凭借自己的公共权力强制地、无偿地占有剩余产品，以满足其执行职能的需要。这样，在国家产生的同时，就产生了一种国家凭借政治权力参与的社会分配，这就是财政。可见，财政与国家的存在、需要和权力有着密切联系。财政实质上就是国家财政。

1.2.2　财政的发展

在国家产生的同时，也就出现了保证国家实现其职能的财政。由于社会生产方式及由此决定的国家类型不同，财政经历了奴隶制国家财政、封建制国家财政、资本主义国家财政和社会主义国家财政的历史演变。

1. 奴隶制国家财政

（1）收入项目：王室收入和土地收入、贡物收入和掠夺收入、军赋收入、捐税收入等。

（2）支出项目：王室支出、祭祀支出、军事支出、俸禄支出、生产性支出等。

（3）财政收支的形式：基本上采取力役和实物形式。

（4）主要特点如下。

①直接占有。在奴隶社会，奴隶主占有生产资料，并完全占有奴隶本身，奴隶的劳动成果完全被奴隶主占有。

②收支混合。财政收支与王室的收支混在一起。

2. 封建制国家财政

（1）收入项目：官产收入、田赋捐税收入、专卖收入、特权收入、债务收入等。

（2）支出项目：军事支出、王室费用和政府机构支出、宗教与文化支出、国债支出等。

（3）财政收支的形式：财政收支逐渐由实物形式向货币形式转化。

（4）主要特点如下。

①国家财政收支和国王个人收支逐步分离。

②财政分配形式由实物形式向货币形式转化，实物形式与货币形式并存，并有力役形式，这是与商品生产和商品交换的发展相适应的。

③税收，特别是农业税收成为国家财政的主要收入。

④在封建社会末期，产生了新的财政范畴——国家预算。

3. 资本主义国家财政

（1）收入项目：税收收入、债务收入等。

（2）支出项目：行政性支出、军事支出、社会福利、教育支出、与国民经济和社会发展有关的支出、债务还本付息支出等。

（3）财政收支的形式：货币形式。

（4）主要特点如下。

①财政收支全面货币化。财政分配与成本、利润、价格、银行信用等范畴之间的相互结合和相互渗透也日益加强。

②在资本主义经济发展中，财政逐渐成为国家转嫁经济危机、刺激生产、干预社会经济的重要手段。

③发行国债、实行赤字财政和通货膨胀政策，成为国家增加财政收入经常和比较隐蔽的手段。

④随着资本主义国家管理的加强，财政管理也更加完善，有比较健全的财政机构和较为严密的财政法律制度。

4. 社会主义国家财政

（1）收入项目：税收收入、政府收费收入、国有资产收入、债务收入等。

（2）支出项目：经济建设支出、科教文卫支出、行政与国防支出、社会保障支出、财政补贴等。

（3）财政收支的形式：货币形式。

（4）主要特点如下。

①兼顾各方利益。科学发展观的根本方法是统筹兼顾，深刻体现了唯物辩证法在发展问题上的科学运用，深刻揭示了实现科学发展、促进社会和谐的基本途径，深刻反映了坚持全面协调可持续发展的必然要求。

②是社会再生产的重要环节。社会主义财政的收入来源除凭借国家权力、以税收形式参与社会产品分配外，还有相当部分的财政收入来自以资产所有者身份从国有企业取得的经营利润。

③具有两重性。社会主义国家的双重职能，决定了国家财政由公共财政和国有资产财政组成，它们具有不同的职能和任务。

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政府干预与政府干预失效

（一）政府干预的必要性

（1）市场机制本身存在固有的缺陷。这就在客观上要求政府干预弥补市场失灵对经济的影响。例如，市场主体不愿或不能配置公共物品，市场竞争造成收入分配不公和经济周期性波动，或“外溢性”产品，要求政府弥补市场失灵的缺陷，以达到经济高效平稳发展和社会生活的安定。

（2）在市场经济中，市场配置资源只是基础的，不是所有的资源都能通过市场配置。这就要求政府在资源配置中发挥作用，弥补市场失灵的不足。

（3）现代经济是一种混合经济，既有私人经济，又有公有经济。政府干预正好能弥补市场的不足，促进市场经济的发展。比如，当市场经济出现过热时，就需要政府通过宏观调控运用财政金融等政策手段“降温”，只有政府适时运用调控措施，才能使市场经济保持正常、平稳、持续发展的状态。政府和市场是一种“互补”关系。

（二）政府干预手段

政府干预手段可以概括为以下三个方面。

（1）立法和行政手段。主要是制定市场法规、规范市场行为，制定发展战略和中长期规划，制定经济政策，实行公共管制，规定垄断产品和公共物品价格等。比如，为对付垄断，政府可以制定反垄断法，实行公共管制，由政府规定价格或收益率；对外部效应大的物品，政府可以采取行政手段或法律手段，如强制排污工厂停产，限期治理，或对受损单位给予应有的补偿。

（2）组织公共生产和提供公共物品。公共生产是指由政府出资兴办的所有权归政府所有的工商企业和事业单位，生产由政府提供的公共物品，也可以在垄断部门组织公共生产，并从效率或社会福利角度规定价格。政府组织公共生产，不但是出于提供公共物品的目的，而且是出于有效调节市场供求和经济稳定的目的。按广义的生产概念，公共生产既包括生产有形物品的工商企业，也包括提供无形物品和服务的学校、医院、文艺团体、气象部门及政府机关和国防部门等。比如，为弥补市场信息的不充分和不对称，政府的有关部门要定期向社会提供有关商品供求状况、价格趋势及宏观经济运行和前景预测资料，而政府提供经济信息，是一种社会性服务，也属于公共物品（公共服务）的范围。

（3）财政手段。财政手段既不直接生产也不直接提供公共物品，而是通过征税和收费为政府各部门组织公共生产和提供公共物品筹集经费与资金。财政的目标，是通过为政府各部门组织公共生产和提供公共物品筹集经费与资金，最终满足社会公共需要，同时又通过税收优惠、财政补贴和财政政策等手段调控市场经济的运行。

（三）政府干预失效

20世纪30年代的世界经济危机，使人们逐步认识到市场存在缺陷，难以满足一些特定的基本社会需求，经济学界开始强调自发的市场导致外部的非经济性、收入分配的不公和就业的不充分等现象的出现，从而促进了各国政府加强干预经济政策。但20世纪70年代后，政府对经济活动的干预产生了一系列社会问题，暴露出政府干预的弊病，使人们转而开始研究政府的失效问题。

市场经济需要政府干预，但政府干预并非总是有效的，政府机制同样存在缺陷和干预失效问题。这表现在许多方面，主要有：①提供经济信息不及时甚至失真；②经济管理决策失误，从而造成难以挽回的巨大损失；③由于滥用权力而导致的寻租行为；等等。

从世界各国的实践来看，政府的作用是非常重要的，完全自由放任的市场经济并不存在，政府对经济行为的管理只不过是程度大小问题。但促进经济发展最根本的动力仍是市场机制。政府的主要功能就是通过制度、法令及其他许多措施创造和保证公平竞争的市场环境，促进市场机制的顺利进行。但必须强调的是，政府在改进市场失灵时，不能影响经济效率达到帕累托最优。如果政府干预影响了市场机制的正常运行，则只能产生负面影响。具体地说，政府在经济发展中究竟应当发挥什么样的作用，这主要取决于各国在不同时期的具体情况。如果一国经济生活中出现市场失灵的种种迹象，说明政府没有起到应有的作用，干预的力度不够，或者干预手段使用不当，应当增强政府的作用。如果出现了政府失效，则是政府干预过多，不仅没有弥补市场失效，反而干扰了正常的市场秩序，应当减少政府对经济活动的干预，让市场起更大的作用。

1.3　财政的职能

1.3.1　财政职能概述

财政职能是指在一定的社会经济条件下，财政本身所具有的、内在的、固有的、经常起作用的客观经济功能。财政职能是不以人的意志为转移的。财政是为实现政府职能服务的。财政职能是国家职能的一个重要组成部分，又是实现政府职能的一个重要手段和经济体现。

1959年，美国财政学家理查德·马斯格雷夫首次提出了市场经济下财政的“三大职能”，即稳定经济职能、收入分配职能和资源配置职能。其中，稳定经济职能对应于国民经济中总供给与总需求之间的平衡；收入分配职能的发挥有利于实现收入分配公平的目标；资源配置职能的履行也是为顺利达到经济效益与社会效益最大化的目标。

1.3.2　稳定经济职能

1. 稳定经济职能的含义

稳定经济职能包含充分就业、物价稳定和国际收支平衡多重含义。其中，充分就业是指可就业人口的就业率达到了由该国当时社会经济状况所能承受的最大比率；物价稳定是指物价上涨幅度维持在不至于影响社会经济正常运行的范围内，而非物价冻结，上涨率为零，即使在经济运行正常时期，物价的轻度上升也是一个必须接受的事实；国际收支平衡是指一国在国际经济往来中维持经常性项目收支（进出口收支、劳务收支和无偿转移收支）的大体平衡，因为国际收支与国内收支是密切联系的，国际收支不平衡国内收支就不平衡。

2. 实现稳定经济职能的机制和手段

（1）经济稳定的目标集中体现为社会总供给和社会总需求的大体平衡。财政政策是维系总供求大体平衡的重要手段，当总需求超过总供给时，财政可以实行紧缩政策，减少支出和增加税收或两者并举，一旦出现总需求小于总供给的情况，财政可以实行适度放松政策，增加支出和减少税收或两者并举，由此扩大总需求。

（2）在财政实践中，还可以通过一种制度性安排，发挥某种“自动”稳定作用，如累进税制度、失业救济金制度，都明显具有这种作用。

（3）通过投资、补贴和税收等多方面的安排，加快基础产业、公共设施及其他薄弱环节的发展，消除经济增长中的“瓶颈”，加大对节约资源、能源和环境保护的投入等。

（4）财政应切实保证非生产性的社会公共需要，为社会经济发展提供和平、安定的环境。

1.3.3　收入分配职能

1. 收入分配职能的含义

收入分配的目标是实现公平分配，而公平分配包括经济公平和社会公平两个层次。经济公平是市场经济的内在要求，强调的是要素投入和要素收入相对称，它是在平等竞争的环境下由等价交换实现的。社会公平是指将收入差距维护在现阶段社会各阶层居民所能接受的合理范围内。平均不等于公平，甚至是社会公平的背离。

2. 实现收入分配职能的机制和手段

（1）划清市场分配与财政分配的界限和范围，原则上属于市场分配的范围，财政不能越俎代庖，凡属于财政分配的范围，财政应尽其职。

（2）加强税收调节。税收是调节收入分配的主要手段。例如，通过间接税调节各类商品的相对价格，从而调节各经济主体的要素分配；通过企业所得税调节公司的利润水平。

（3）通过转移性支出，如社会保障支出、救济金、补贴等，使每个社会成员得以维持起码的生活水平和福利水平。

扩展阅读1-5

洛伦兹曲线

洛伦兹曲线（Lorenz Curve）也译为“劳伦兹曲线”，如图1-1所示。在一个总体（国家、地区）内，以“最贫穷的人口计算起一直到最富有人口”的人口百分比对应各个人口百分比的收入百分比的点组成的曲线。为研究国民收入在国民之间的分配问题，美国统计学家（或说奥地利统计学家）M.O.洛伦兹（Max Otto Lorenz，1903—）1907年（又说1905年）提出了著名的洛伦兹曲线。

洛伦兹曲线用于比较和分析一个国家在不同时代或者不同国家在同一时代的财富不平等，该曲线作为一个总结收入和财富分配信息的便利的图形方法得到广泛应用。通过洛伦兹曲线，可以直观地看到一个国家收入分配平等或不平等的状况。画一个矩形，矩形的高衡量社会财富的百分比，将之分为5等份，每一等份为20的社会总财富。在矩形的长上，将100个家庭从最贫者到最富者自左向右排列，也分为5等份，第一个等份代表收入最低的20个家庭。在这个矩形中，将每一个家庭所有的财富的百分比累计起来，并将相应的点画在图中，便得到了一条曲线，就是洛伦兹曲线。整个的洛伦兹曲线是一个正方形，正方形的底边即横轴代表收入获得者在总人口中的百分比，正方形的左边即纵轴代表各个百分比人口所获得的收入的百分比。从坐标原点到正方形相应另一个顶点的对角线为均等线，即收入分配绝对平等线，这一般是不存在的。实际收入分配曲线即洛伦兹曲线都在均等线的右下方。

洛伦兹曲线的弯曲程度有重要意义。一般来讲，它反映了收入分配的不平等程度。弯曲程度越大，收入分配越不平等；反之亦然。特别是，如果所有收入都集中在一人手中，而其余人口均一无所获时，收入分配达到完全不平等，洛伦兹曲线称为折线OHL。另外，若任一人口百分比均等于其收入百分比，从而人口累计百分比等于收入累计百分比，则收入分配是完全平等的，洛伦兹曲线称为通过原点的45°线直线OL。

扩展阅读1-6

基尼系数

基尼系数（Gini Coefficient）为意大利经济学家基尼（Corrado Gini，1884—1965）于1922年提出的，定量测定收入分配差异程度。

基尼系数是定量测定收入分配差异程度的指标。它的经济含义是在全部居民收入中用于不平均分配的百分比。基尼系数最小等于0，表示收入分配绝对平均；最大等于1，表示收入分配绝对不平均；实际的基尼系数介于0和1之间。如果个人所得税能使收入均等化，那么，基尼系数会变小。联合国有关组织规定：若低于0.2表示收入高度平均；0.2~0.3表示比较平均；0.3~0.4表示相对合理；0.4~0.5表示收入差距较大；0.6以上表示收入差距悬殊。

目前，国际上用于分析和反映居民收入分配差距的方法与指标很多。基尼系数由于给出了反映居民之间贫富差异程度的数量界线，可以较客观、直观地反映和监测居民之间的贫富差距，预报、预警和防止居民之间出现贫富两极分化，因此得到世界各国的广泛认同和普遍采用。

1.3.4　资源配置职能

1. 资源配置职能的含义

资源配置职能是指通过财政收支活动及相应财政政策、税收政策的制定、调整和实施，可以实现对社会现有人力、物力、财力等社会资源结构与流向进行调整和选择。广义的理解是指社会总产品的配置，狭义的理解是指生产要素的配置。

2. 实现资源配置职能的机制和手段

（1）根据政府职能确定社会公共需要的基本范围，确定财政收支占GDP的合理比例，从而符合高效的资源配置原则。

（2）优化财政支出结构，保证重点支出，压缩一般支出，提高资源配置的结构效率。

（3）合理安排政府投资的规模和结构，保证国家的重点建设。政府投资规模主要是指预算内投资在社会总投资中所占的比重，表明政府集中的投资对社会总投资的调节力度。

（4）通过政府投资、税收政策和财政补贴等手段，带动和促进民间投资、吸引外资和对外贸易，提高经济增长率。

扩展阅读1-7

市场失灵的表现形式

市场是一种有效率的运行机制，市场机制在资源配置中起基础性作用，但市场机制也有运行得不好的时候，或令人不满意的时候，把市场机制本身固有的缺陷称为“市场失灵”。正是由于市场机制在许多领域无效或缺乏效率，政府介入或干预才有了必要性和合理性的依据。

市场失灵的表现形式主要有以下几种。

（1）市场不能有效地提供公共物品。公共物品没有竞争性，没有排他性，因而没有市场供求关系，不能核算对个人提供的费用，一般不能获得直接报酬，因而市场主体私人经营者不愿提供或不能提供，唯有政府提供。

（2）垄断的存在制约着市场竞争。市场竞争完全以自由竞争为前提。当某一企业在产量达到较高水平后，就会出现规模效益递增和成本递减问题，这时就会形成垄断。垄断者可以通过限制产量、抬高价格，获得垄断利润，因而抑制了市场竞争，使市场失灵。

（3）信息不对称。竞争性市场的生产者和消费者都要求有充分的信息。在现代经济中，信息构成了商品生产、流通、消费最敏感的神经系统，而在市场经济条件下，生产者的生产、流通者的营销、消费者的需求属于个人行为，很难掌握充分的信息。由于信息不足使私人生产陷入盲目性，不能有效地进行资源配置。由于信息不对称而影响公平竞争，使市场失灵。

（4）外部效应引起市场失灵。外部效应是指某个人或企业的行为影响他人，却没有为此承担应有的成本费用或获得应有的报偿，因而需要政府承担费用或弥补应有的报偿。具有外部效应的个人或企业生产的产品成本和效益是非对称的，当出现正外部效应时，生产者的成本大于收益，却得不到效益的补偿；当出现负外部效应时，生产者却没有为此承担应有的基本费用，受损者得不到损失补偿，由政府补偿损失。所以具有外部效应的产品，市场机制不能自发调节，需要政府进行调节。

（5）收入分配不公和经济波动引起市场失灵。市场机制的效率是以充分竞争为前提的，而激烈的市场竞争形成的效率往往不能兼顾收入分配中的公平。公平和效率是一对矛盾。效率经由市场，而公平往往通过政府。只有政府的调节才能解决收入分配中的公平。失业、通货膨胀、经济波动是市场经济固有的弊端。在这方面市场是失灵的，只有政府干预，进行调控才能缓解或消除。

本模块小结

本模块主要对财政学最基本的问题“什么是财政”进行回答，并厘清财政学的基本思路。完成本模块的学习，应该理解和掌握以下内容。

（1）财政的特征：其主体是国家，客体是一部分社会产品（主要是剩余产品），目的是满足公共需要，其最主要特征是强制性和无偿性。

（2）财政的本质：一般本质为以国家为主体的分配关系。社会主义国家财政的特殊本质为“取之于民，用之于民”。

（3）剩余产品是财政产生的经济条件，国家的存在是财政产生的政治条件。由于社会生产方式及由此决定的国家类型不同，财政经历了奴隶制国家财政、封建制国家财政、资本主义国家财政和社会主义国家财政的历史演变。

（4）财政是国家为实现其职能，凭借政权对一部分社会产品（主要是剩余产品）进行分配与再分配所形成的一种经济关系。

（5）财政的职能分为稳定经济、收入分配和资源配置三大职能。稳定经济包含充分就业、物价稳定和国际收支平衡多重含义。收入分配的目标是实现公平分配，而公平分配包括经济公平和社会公平两个层次，其目标为实现公平，其衡量指标有洛伦兹曲线和基尼系数，其实现的途径：税收、转移支付等。资源配置，广义的理解是指社会总产品的配置，狭义的理解是指生产要素的配置，配置原因是市场失效，其目的是提高资源配置的效率。

关键术语

财政　公共产品　公共需要　稳定经济职能　收入分配职能　资源配置职能

案例分析

浙江省财政六项举措支持实施乡村振兴战略

浙江省财政支农工作围绕实施乡村振兴战略，按照“划清边界、厘清事权、做好蛋糕、集中财力办大事”的理财思路和“保基本、守底线、促均衡、提质量”的理财要求，突出重点、狠抓落实，继续深化农业供给侧结构性改革，积极推进农业、农村现代化。

一是健全以绿色生态为导向的财政支农政策体系。落实《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快建立以绿色生态为导向的财政支农政策体系的实施意见》要求，建立贯彻落实情况的定期报送制度和工作协调机制，认真抓好各项改革工作任务落实，切实将财政支农政策支持重点和支持方向调整到“保供给、促增收、优生态”上来。

二是健全涉农资金统筹整合长效机制。全面贯彻落实国务院探索建立涉农资金统筹整合长效机制和深入推进农业供给侧结构性改革的要求，研究我省建立健全涉农资金统筹整合长效机制，促进性质相同、用途相近的涉农资金统筹使用和功能互补、用途衔接的涉农资金集中投入，逐步实现同一任务事项按部门职责分工由一个行业部门统筹负责。

三是完善多元化乡村振兴投入保障机制。围绕省委、省政府“三农”中心工作，切实发挥财政支农资金在实施乡村振兴战略中的支撑作用。盘活存量，统筹整合省级农口相关专项资金，进一步调整完善和优化资金支持方向及扶持方式，谋划设立省级财政支持乡村振兴一般转移支付资金。研究设立省级乡村振兴投资基金，支持有条件的地区设立乡村振兴基金，引导撬动金融和社会资本更多地投入农业、农村。

四是推进财政支农事权划分。按照推进省以下财政事权和支出责任划分等改革要求，进一步梳理省级层面支农工作的主要任务事项，修订现代农业发展等省级专项资金管理办法和配套制度，加快推动粮食生产发展、农作物病虫害绿色生态防控等相关财政支农政策的改革完善和农业水价综合改革。

五是推动农业信贷担保体系建设。强化省级政策性农业信贷担保机构平台作用，逐步推进农业信贷担保服务网络向市、县基层延伸。研究制定扶持农业信贷担保体系建设的财政支持政策，积极支持政策性农业信贷担保业务模式创新和拓展。

六是完善“三农”财金合作协调机制。创新金融支农模式，积极探索具有浙江特色的政银担保合作共赢的有效模式，推进省级财政政策与金融机构信贷政策和产品对接，进一步引导撬动金融机构加大“三农”信贷支持力度，有效缓解“融资难”“融资贵”问题。

资料来源：中华人民共和国财政部，http://www.mof.gov.cn/xinwenlianbo/zhejiangcaizhengxinxilianbo/201803/t20180319_2841585.htm．

【讨论问题】如何理解“三农”问题的公共产品性质？实施乡村振兴战略，如何解决钱从哪里来的问题？谈谈你对浙江举措的看法。

思考与练习

一、不定项选择题

1. 下列选项中属于财政特征的是（　　）。

A. 强制性

B. 有偿性

C. 阶级性

D. 平衡性

2. 认为财政目的是国家为实现其职能需要的理论是（　　）。

A. 剩余产品分配论

B. 公共财政论

C. 国家分配论

D. 价值分配论

3. 认为财政目的是国家为保证社会公共需要的理论是（　　）。

A. 国家资金运动论

B. 剩余产品分配论

C. 公共财政论

D. 价值分配论

4. 财政的本质是一种（　　）关系。

A. 分配

B. 交换

C. 生产

D. 消费

5. 政府的公共支出（　　）。

A. 只能用于提供公共产品

B. 主要用于提供混合产品

C. 主要用于提供公共产品和混合产品

D. 只能用于提供部分私人产品

6. 混合产品的供给，应该由（　　）提供。

A. 政府部门

B. 市场

C. 社会成员

D. 既可以由政府部门，也可以由私人部门通过市场

7. 消费政府提供的公共产品时，（　　）。

A. 社会成员都必须付出等价的代价

B. 社会成员都不必付出任何代价

C. 需要社会成员付出一定的代价

D. 社会成员都可以“免费乘车”

8. 由于公共物品具有非排他性和非竞争性的特征，它的需要或消费是公共的或集合的，如果由市场提供，每个消费者都不会自愿掏钱购买，而是等着他人购买而自己顺便享用它所带来的利益，这就是经济学中称为（　　）的现象。

A. “搭便车”

B. “免费乘车”

C. “免费租车”

D. “免费开车”

二、填空题

1. 财政是指以________为主体的分配资金活动。

2. 按照“国家分配论”的观点，财政是国家凭借________对一部分国民生产总值进行分配和再分配的经济活动。

3. 财政产生的社会政治条件是________。

4. 财政的最主要特征是________和________。此外，还有________、________和________。

5. 市场失灵主要有________、________、________、________和________几种表现形式。

6. 政府干预经济的手段可以概括为________、_______和________三个方面。

7. 政府失效和缺陷表现在________、_______和________等方面。

8. 公共产品的特性是________和________。

9. 公共需要的特性是________和________。

三、判断题

1. 财政的公共性是指财政是国家或政府为主体的经济活动。

（　　）

2. 财政收支平衡性是说财政要体现社会公共利益。

（　　）

3. “剩余产品分配论”认为财政分配的本质特征是剩余产品的分配。

（　　）

4. “价值分配论”认为财政分配的本质特征是剩余产品的分配。

（　　）

5. 消费政府提供的公共产品时，社会成员都必须付出等价的代价。

（　　）

四、思考题

1. 有人说：“财政，财政，有‘财’又有‘政’，才是‘财政’。”你认为这种说法对吗？为什么？

2. 如何协调政府与市场的关系？

3. 市场条件下财政有哪三大职能？各职能的具体含义、政府执行各职能的工具和手段，以及主要内容是什么？

4. 对于财政具有“强制性”和“无偿性”的提法，一直存在争议，你的看法如何？

5. 工资收入的增加对财政有哪些影响？