第6章 深化农村改革

当前，农村经济社会深刻变革，农村改革涉及的利益关系更加复杂、目标更加多元、影响因素更加多样，任务也更加艰巨。面对如此复杂的局面，习近平总书记在党的十九大报告中提出“实施乡村振兴战略”。“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权’分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。”[98]这一论断为深化农村改革指明了正确的方向，也为各地深化农村改革实践提供了理论依据。农村集体产权制度改革作为重要的顶层设计，是农村改革的基础性工作之一和重大制度创新；供销合作社作为“三位一体”中的重要一体，发挥为农服务的重要作用，亟须进一步改革以体现出其效用；农业支持保护制度是稳定主要农产品供给、促进农民增收、实现农业可持续发展的制度性保障，需要得到进一步发展以剔除不合理细节，完善农业支持保护制度。

一 农村综合配套改革的主要内容

农村综合配套改革涉及农村集体产权制度、农业经营体系制度、农业支持保护制度、城乡发展一体化体制机制和农村社会治理制度五大领域改革。

（一）农村集体产权制度改革

深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济是实施乡村振兴战略的重要举措。习近平总书记在安徽小岗村召开的农村改革座谈会上强调，解决农业农村发展面临的各种矛盾和问题，根本靠深化改革。他同时强调，不管怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。深化农村土地制度改革，要坚守土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损“三条底线”，防止犯颠覆性错误。巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权分置”制度。保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。通过农村土地制度改革，可以稳定农业生产者的收益预期，激发农业生产者从事农业生产经营的积极性，避免土地掠夺式经营；推动农村土地流转，培育农业新型经营主体，发展农业适度规模经营；保护农民的土地财产权益。

（二）新型农业经营体系建设

习近平总书记在党的十九大报告中指出，要“构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，完善农业支持保护制度，发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接”。[99]这一论断是在实践中不断丰富和完善的，习近平总书记在2015年“两会”期间参加吉林代表团审议时指出，推进农业现代化，要突出抓好加快建设现代农业产业体系、现代农业生产体系、现代农业经营体系三个重点。他在安徽小岗村农村改革座谈会上进一步强调，要以构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系为抓手，加快推进农业现代化。[100]习近平总书记强调，现代农业经营体系是推进农业现代化的重要推手之一，具有无可替代的重要作用。构建新型农业经营体系要着重培育壮大专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型经营主体，推动家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营共同发展。要构建符合国情和发展阶段的以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式、复合型现代农业经营体系，提高农业经营集约化、规模化、组织化、社会化、产业化水平，从而实现小农户和现代农业发展有机衔接。

（三）农业支持保护制度完善

实施乡村振兴战略，要坚持农业农村优先发展。2013年12月习近平总书记在中央农村工作会议上指出：“要加大农业投入力度，财政再困难也要优先保证农业支出，开支再压缩也不能减少‘三农’投入。”[101]对农业实行必要的支持保护是发展现代农业的客观需要，农业现代化的成败关系到社会主义现代化建设的全局。当前，我国农业发展还面临着诸多困难与挑战，迫切要求政府采取合理有效的保护措施大力支持农业的发展。

（四）城乡一体化体制机制创新

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。”[102]促进城乡社会现代化经济体系、民主政治、文化活力、社会治理、生态文明互联互通。从习近平新时代中国特色社会主义思想的脉络来看，面对目前城市越来越大、乡村越来越空的现实困境，习近平总书记在2015年4月30日就健全城乡发展一体化体制机制进行第二十二次集体学习时强调：加快推进城乡发展一体化，是党的十八大提出的战略任务，也是落实“四个全面”战略布局的必然要求。全面建成小康社会，最艰巨、最繁重的任务在农村特别是农村贫困地区。我们一定要抓紧工作、加大投入，努力在统筹城乡关系上取得重大突破，特别是要在破解城乡二元结构、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置上取得重大突破，给农村发展注入新的动力，让广大农民平等参与改革发展进程、共同享受改革发展成果。[103]城乡融合发展是解决中国“三农”问题的根本途径，是破解城乡二元经济发展难题的关键举措。

（五）农村社会治理创新

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”[104]在“四化同步”发展过程中，农村社会治理面临新的挑战。习近平总书记就建设美丽乡村、加强农村精神文明建设提出了一系列富有创见的新思想、新观点、新要求。他强调，中国要美，农村必须美；中国要强，农业必须强；中国要富，农民必须富。要继续推进社会主义新农村建设，为农民建设幸福家园；按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制，加快推进农业农村现代化。一定要走符合农村的建设路子，注意乡土味道，体现农村特点，记得住乡愁，留得住绿水青山。农村社会治理必须加强农村基层党组织建设，健全农村基层民主管理制度，加强农村精神文明建设，创新农村扶贫开发体制机制，深化农村行政执法体制改革。

此外，在党的十九大报告中，对于农村社会的治理创新还包括：（1）优先发展教育事业，高度重视农村义务教育；（2）提高就业质量和人民收入水平，促进农民工多渠道就业创业；（3）加强社会保障体系建设，健全农村留守儿童和妇女、老年人关爱服务体系；（4）坚决打赢脱贫攻坚战，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫；（5）实施健康中国战略，加强基层医疗卫生服务体系和全科医生队伍建设；（6）打造共建共治共享的社会治理格局，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平；（7）有效维护国家安全，严密防范和坚决打击各种渗透颠覆破坏活动、暴力恐怖活动、民族分裂活动、宗教极端活动。这些都对农村社会治理创新提出了全新要求。

二 深化农村集体产权制度改革

由于改革涉及面广、情况复杂，影响十分巨大，利益面互相交织，稍有不慎，可能会造成较为严重的后果，甚至威胁到社会稳定。2016年4月29日，习近平总书记在小岗村农村改革座谈会上指出：深化农村改革需要多要素联动，着力推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革。以集体所有为基础的农村集体所有制，是社会主义公有制的重要表现形式，也是社会主义制度优越性的充分体现。经过三十多年的发展变化，目前农村产权制度已经难以适应新时代的要求，到了必须加以改革的阶段。党的十八届三中全会强调，“坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济”。[105]2015年中央一号文件也提出，“推进农村集体产权制度改革。探索农村集体所有制有效实现形式，创新农村集体经济运行机制”。[106]习近平总书记在党的十九大报告中指出：巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权分置”制度。保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。

（一）推进土地股份合作制改革

主要是在农户承包土地这一核心生产要素上做文章。目前农地流转主要有转包、出租、互换、转让、股份合作五种形式，前四种方式，土地主要是在不同经营主体之间流转，转出方获得一次性收入，与发展集体经济关系不大，农民也很难共享土地规模经营的增值收益。近年来，土地股份合作在一些地区开始显现并逐步增加，土地股份合作以专业大户、家庭农场等为经营主体，以土地为基础，农民以地入社、发展合作经营，既实现了农业的规模化、标准化，促进现代农业的发展，又避免了工商资本进入农业、大规模租赁农户土地可能产生的负面影响，而且还能使老弱群体或外出打工农民从合作社发展中受益，在发展壮大集体经济的同时，解决了“种什么样的田”“谁来种田”“怎样种田”的问题。

在东部经济发达地区，重点是推进经营性资产股份合作制改革，借鉴现代企业制度，在合作制的基础上引入股份制来改造原有的集体经济。在中西部地区，特别是经济相对落后的地区，要把功夫主要用在土地上。

（二）探索发展农村混合所有制经济

集体经济组织可以其拥有的土地等资源性资产，与房屋、设备等经营性资产作为出资，引导和吸引农民投入土地经营权，社区外经济主体投入资金、技术等，共同发展农村混合所有制经济，带领农民走向合作与联合。

（三）探索集体积累新机制

建立与农村税费改革前“三提五统”性质不同的集体积累新机制，变过去“自取他用”为“自取自用”，完善集体公积公益金提取制度，探索家庭承包经营以外的集体经营等多种经营形式。对于非经营性资产，重点是探索集体统一运营管理的有效机制，更好地为集体经济组织成员及社区居民提供公益性服务。

三 完善农业支持保护制度

目前，中国的农产品价格竞争优势逐步消失，导致农业国际竞争力不强，农产品价格倒挂导致对国外农产品需求强劲，对本国农产品需求疲软，国外农产品进入市场流通消费增多，国内农产品则进入库存积压浪费。改革开放以来，农产品市场价格频繁大幅度波动，市场机制在资源配置中的作用很不稳定。在农产品价格形成机制中，有效合理的农产品价格必须发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。

一段时间以来，政府在农产品市场价格形成过程中采取了必要的支持保护政策，比如实行十多年的托市收购政策（政策性收储），实际上是一种价格支持手段。具体是指，符合收储条件的粮食仓储企业，按国家确定的最低收购价（或临时收储价格）收购农民的粮食。托市收购政策走到今天，成绩卓然但也弊端重重。托市收购政策保障了农民的种粮收益，防止了谷贱伤农，但由于托市政策提升了农产品价格，使国内同类农产品与国外相比不具有竞争优势，国产粮食库存积压问题日益严重。国内农业生产成本高于国际市场，国内农业不得不面对“两个‘天花板’、两道‘紧箍咒’”[107]，加快完善农产品价格形成机制意义重大。

（一）坚持市场化改革方向

习近平总书记在党的十九大报告中强调：坚持新发展理念，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。在此背景下，农业改革的总体方向将是减少行政干预，坚持市场化改革。首先要建立统一开放、竞争有序的市场体系，完善有序的农产品市场体系是价格形成机制的基础。近年来，中国农产品市场体系建设成绩斐然，但是问题依然较为突出，流通成本高昂、效率低下等问题依然影响农业生产者的收益，这就需要建立一个安全高效、竞争有序的农产品市场体系。建立健康完善的农产品市场体系意义十分重大，既可以保障有效的农产品供给，又可以促进农民增收，引导消费，还可以推动整个农村经济的结构性调整，使农村经济保持持续稳定增长。习近平总书记指出：新形势下农业主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾；推进农业供给侧结构性改革，提高农业综合效益和竞争力，是当前和今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方向。

事实上，借鉴学习欧美发达农业国家先进的农产品目标价格形成政策，要按照“市场引导，政策跟进”原则，逐步摸索出一套以市场为主导的农产品目标价格形成机制体系。习近平总书记在中共中央政治局第十次集体学习时强调，只有坚持市场化改革方向，才能充分激发市场活力。[108]作为农产品价格支持政策重要内容的最低收购价政策，在调动农民生产积极性、促进农民增收、实现粮食稳定增长等方面做出了重要贡献。现有的研究表明，最低收购价政策可以有效激励农业生产，提高产量，保障供给，优点是效果直接、操作简便，缺点就是对农产品市场干预和扭曲较为严重，造成效率低下，财政负担加大。习近平总书记强调：推进农业供给侧结构性改革，要求创新财政支农体制机制，更好发挥财政资金的引导作用，提高农产品供给的质量和效率。

根据最近几年的实践，通过大豆、棉花的目标价格改革以及玉米的生产者补贴改革，从思路来看，需要深入研究和推进顶层设计，不能仅限于解决单一粮食品种高库存的专项措施，而要从根本上消除粮食价格支持政策对市场的扭曲影响。其包括以下两个方面：一是将粮食价格补贴的目标定位于“解决农民卖粮难”。习近平总书记在2013年中央农村工作会议上强调，“调动和保护好‘两个积极性’”，“要让农民种粮有利可图、让主产区抓粮有积极性”，“要探索形成农业补贴同粮食生产挂钩机制，让多生产粮食者多得补贴，把有限资金真正用在刀刃上”。[109]二是确保国家粮食安全。习近平总书记多次强调：中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上。我们的饭碗应该主要装中国粮。坚持谷物基本自给、口粮绝对安全的底线。依靠科学技术进步和政策支持，确保粮食综合生产能力持续稳定增长。

（二）完善农业补贴制度

发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，处理好政府和市场的关系，是加快完善社会主义市场经济体制、加快建设创新型国家的应有之义。习近平总书记指出：要加大农业投入力度，财政再困难也要优先保证农业支出，开支再压缩也不能减少“三农”投入，要提高农业补贴的精准性和指向性。因此，在实施乡村振兴战略时，从提高农业补贴的精准性和指向性角度看，需要进一步完善农业补贴制度。农业补贴本质上是政府为实现农业发展、农村稳定以及农民增收等目的，通过法定标准和方式将政府财政收入转移支付给特定的农业生产经营者。农业补贴具有两层含义，一种是广义补贴，又称为“绿箱补贴”。主要指政府对农业的所有的投资或支持，其中较大部分为对科技、水利、修路架桥等方面的投资。“绿箱补贴”不直接干预农产品价格。另一种是保护性补贴，又称为“黄箱补贴”。这是政府对农产品的直接价格干预和补贴。其中包括种子、肥料、灌溉等农业投入品补贴、农产品营销贷款补贴、休耕补贴等。

补贴农业农民是世界各国的一贯做法。目前，中国农业发展面临的矛盾日益突出，具体体现在数量质量、投入产出、成本效益、生产生态等方面。在这些矛盾短期内日益趋紧、粮食供求关系长期趋紧的大背景下，要确保粮食产量维持在一个有效区间，农业供给质量和效率提升到更高层次，同时让资源环境能够得到“短暂休息”，农业补贴不仅不能减少，还要进一步强化。在全面推进农业供给侧结构性改革的大背景下，完善农业补贴政策，关键是提高补贴的精准性和效能，提高农业生产力水平。2016年年底，习近平总书记在中共中央政治局常委会会议上明确指出，要坚持新发展理念，把推进农业供给侧结构性改革作为农业农村工作的主线，培育农业农村发展新动能，提高农业综合效益和竞争力。

2016年开始的农业支持保护补贴是值得一试的有效途径。将农业“三项补贴”合并为农业支持保护补贴，政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。农业支持保护补贴核心内容包括：一是将全部种粮农民直接补贴和农作物良种补贴资金，以及农资综合补贴存量资金的80%，用于耕地地力保护。二是将农资综合补贴存量资金的20%，加上农业“三项补贴”的增量资金，集中用于支持粮食适度规模经营。

由此可见，农业“三项补贴”改革的核心在于：一是耕地地力保护。补贴资金与耕地面积挂钩。对已作为畜牧养殖场使用的耕地、林地、成片粮田转为设施农业用地和质量达不到耕种条件的耕地等不给予补贴。用于耕地地力保护的补贴对象为所有拥有耕地承包权的种地农民，补贴资金直接补贴到农户。二是粮食适度规模经营，主要支持通过土地流转、土地股份合作等形式形成的土地适度规模经营的主体，通过土地托管、订单农业等形式实现规模经营的主体和为农业生产提供规模化社会化服务的主体。支持耕地地力保护，补贴对象原则上是拥有耕地承包权的种地农民。支持粮食适度规模经营，支持对象重点向种粮大户、家庭农场、农民合作社和农业社会化服务组织等新型经营主体倾斜，体现“谁多种粮食，就优先支持谁”。

当前农业补贴的重点在于：把规模经营、新型经营主体培育，以及一般农户粮食生产能力的保护有机结合起来。一部分是给农户，继续按照承包土地面积发放，条件就是保证耕地不可撂荒，地力不要下降，国家需要种粮的时候可以更快地把生产能力恢复成实际的产量。规模农户的种植补贴，根据种植规模以及作为新型主体，单独发放。“三项补贴”改革不会是农业支持保护制度调整的休止符，要守住“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的粮食安全战略底线，保持农民持续增收好势头，农业补贴制度改革依然在路上。

2016年11月1日，中央全面深化改革领导小组第二十九次会议审议通过了《建立以绿色生态为导向的农业补贴制度改革方案》，新的农业补贴机制突出绿色生态导向，加快推动落实相关农业补贴政策改革，强化耕地、草原、林业、湿地等主要生态系统补贴政策，探索重金属污染耕地治理、农业面源污染治理、农业高效节约用水等有效支持政策，把政策目标由以数量增长为主转到数量质量生态并重上来。

四 推进供销合作社综合改革

改革开放以来，中国实行“统分结合”的双层经营体制，但却存在“分有余而统不足”的缺陷。2013年3月“两会”期间，习近平总书记到江苏代表团座谈时表示，统分结合的家庭承包责任制，“分”的积极性充分体现了，但“统”怎么适应市场经济、规模经济，始终没有得到很好的解决。

习近平同志曾在其博士学位论文《中国农村市场化研究》中指出，一方面，分散经营的农户组织化程度低，在市场上没有平等的谈判地位，是“受价者”而不是“定价者”；另一方面，分散经营的小农户规模小，无法单独面对大市场。论文给出了解决方案：依靠组织，走向新的联合。让广大农民之间，形成“风险共担、利益共享”的共同体，从而靠组织化形成强大合力去开拓和占领市场。2006年中央一号文件刚提出“社会主义新农村建设”，时任浙江省委书记的习近平就在当年1月8日的全省农村工作会议上，提出了农民专业合作、供销合作、信用合作“三位一体”的构想，后来在12月19日的全省推进试点的现场会上进一步表述为：“三位一体”是三类合作组织的一体化，也是三重合作功能的一体化，又是三级合作体系的一体化。“三位一体”，首先是农民专业合作、供销合作、信用合作三类合作组织的三位一体，要促进其发展、规范与改革，加强合作、联合与整合。“三位一体”，又指金融、流通与科技三重合作功能的三位一体，还可引申为基层、区域（行业）乃至全国三级合作体系的三位一体，或者经济合作组织、群众自治团体与行政辅助机构的三位一体。“三位一体”农民合作，是构建新型农业经营体系的核心内涵，是完善农村基本经营制度最终实现统分结合的战略抉择，是使农村长治久安和可持续发展的战略道路。

“三位一体”农民合作中，供销合作社是其中关键的“一体”。作为中国最大的合作经济组织，供销合作社是为农服务的合作经济组织，也是党和政府做好“三农”工作的重要载体。长期以来，供销合作社扎根农村、贴近农民，组织体系比较完整，经营网络比较健全，服务功能比较完备，完全有条件成为党和政府抓得住、用得上的为农服务的骨干力量。然而，由于历史原因和体制没有完全理顺，目前供销合作社存在与农民合作关系不够紧密、综合服务实力不强、层级联系比较松散、内生动力和发展活力不足等诸多问题。在新的形势下，如何尽快将供销合作社系统打造成为与农民联结更紧密、为农服务功能更完备、市场化运行更高效的合作经济组织体系，成为服务农民生产生活的生力军和综合平台，成为党和政府密切联系农民群众的桥梁纽带，已经成为当前十分紧迫的战略任务。

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接。”[110]推进供销合作社综合改革要把确保为农业发展服务放在首位，在农资供应、农产品流通、农村服务等重点领域和环节为农民提供便利实惠、安全优质的服务。2017年中央一号文件提出推进农业供给侧结构性改革，补短板是农业供给侧结构性改革的重要内容，其中关键抓手在于补上农业社会化服务供给的短板。习近平总书记指出，在新的历史条件下，要继续办好供销合作社，发挥其独特优势和重要作用。[111]供销合作社根植农村、贴近农民，组织体系和经营网络健全，在发展现代农业、促进农民致富、繁荣城乡经济中具有独特优势。供销合作社综合改革不是单纯的流通领域改革，也不单单是供销合作社自身的机构改革，而是整个经济体制特别是农村经济体制改革的重要组成部分，涉及城市与农村、工业与农业、生产与流通等各方面的关系。

供销合作社综合改革主要目标之一就是提高农业社会化服务能力。供销合作社综合改革要以拓宽供销合作社为农服务领域为主，具体包括以下四个方面：一是强化农业社会化服务。要建立面向现代化农业的新型供销合作社，支持供销合作社组织实施农业社会化服务惠农工程。建立健全为农服务组织，广泛联合新型农业经营主体和服务主体，推动供销合作社由流通服务向全程农业社会化服务延伸。二是提升农产品流通服务水平。加强供销合作社农产品流通网络建设，创新流通方式，推进多种形式的产销对接。将供销合作社农产品市场建设纳入全国农产品市场发展规划，在集散地建设大型农产品批发市场和现代物流中心，在产地建设农产品收集市场和仓储设施，在城市社区建设生鲜超市等零售终端，形成布局合理、联结产地到消费终端的农产品市场网络。三是打造城乡社区综合服务平台。适应新型城镇化和新农村建设要求，加快建设农村综合服务社和城乡社区服务中心，为城乡居民提供日用消费品、文体娱乐、养老幼教、就业培训等多样化服务。统筹整合城乡供销合作社资源，发展城市商贸中心和经营服务综合体，提升城市供销合作社沟通城乡、服务“三农”的辐射带动能力。四是稳步开展农村合作金融服务。发展农村合作金融是解决农民融资难问题的重要途径，是合作经济组织增强服务功能、提升服务实力的现实需要。有条件的供销合作社要按照社员制、封闭性原则，在不对外吸储放贷、不支付固定回报的前提下，发展农村资金互助合作。有条件的供销合作社可依法设立农村互助合作保险组织，开展互助保险业务。