第5章 稳定和完善农村基本经营制度

中国经济体制的改革始于变革农村传统人民公社体制，逐步建立起以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的农村基本经营制度。改革开放四十年中国取得的巨大成就和基本经验表明，稳定与完善农村基本经营制度对于解决“三农”问题、坚持和完善社会主义基本经济制度有着基础性和全局性的重大意义。党的十八届三中全会提出，要坚持家庭经营在农业中的基础性地位，坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权。习近平总书记在党的十九大报告中进一步指出，要“巩固和完善农村基本经营制度”，并明确要“深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权’分置制度”，同时强调“保持土地承包关系稳定并长久不变”，提出“第二轮土地承包到期后再延长三十年”，以继续稳定农民和土地的关系。[66]

党的十八大以来，习近平总书记从战略高度系统而深刻地论述了稳定与完善农村基本经营制度、深化农村集体土地制度改革等若干重要问题，强调农村基本经营制度是党的农村政策的基石，坚持土地农民集体所有是坚持农村基本经营制度的“魂”，要坚持家庭经营的基础性地位。为顺应快速城镇化进程中农村劳动力转移和土地流转加速的现实，习近平总书记提出要不断探索农村土地所有制的有效实现形式，要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权“三权分置”，经营权流转的格局。习近平总书记关于稳定和完善农村基本经营制度，特别是土地“三权分置”的重要论述，丰富了统分结合的农村双层经营体制的内涵，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。

一 坚持农村基本经营制度

（一）农村基本经营制度是党的农村政策的基石

中国的改革开放始于农村，农村的改革始于引入家庭联产承包责任制，逐步建立起家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营制度。坚持、巩固和完善农村基本经营制度是中国共产党各项农村政策的根基，它对于我们建设中国特色的社会主义，有效解决“三农”问题有着不可替代的重大战略意义。2013年12月，习近平总书记在中央农村工作会议上指出，坚持党的农村政策，首要的就是坚持农村基本经营制度。[67]2016年4月25日在安徽凤阳县小岗村农村改革座谈会上，他再次强调，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我们党农村政策的重要基石。解决农业农村发展面临的各种矛盾和问题，根本靠深化改革。新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。最大的政策，就是必须坚持和完善农村基本经营制度，坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地承包关系。[68]在党的十九大报告中，习近平总书记再次强调，要“巩固和完善农村基本经营制度”[69]。改革以来，我国通过不断地调整和完善农民与土地的关系，最终确立了家庭承包经营的基础性地位。1978年党的十一届三中全会通过的《关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》改变了人民公社体制下农民集体出工、吃大锅饭的生产方式，提出农业生产可以实行“包工到作业组，联系产量计算劳动报酬”的责任制，极大地调动了广大农民的生产热情。1979年党的十一届四中全会通过的《关于加快农业发展若干问题的决定》对农业生产责任制的形式进一步放宽，为包产到户网开一面。1982年中央一号文件《全国农村工作会议纪要》首次肯定了包产到户的社会主义性质，终于结束了20世纪50年代中期以来长达30年对农村包产到户实践的争议。到1983年年末，包产到户即家庭承包制成为全国农业生产责任制的主要形式，占生产队总量的97.8%。[70]1984年中央一号文件《中共中央关于1984年农村工作的通知》提出，要继续稳定和完善联产承包责任制，鼓励农民增加投资，培养地力，实行集约经营；延长土地承包期，土地承包期应在十五年以上。1991年党的十三届八中全会通过的《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》进一步强调，要“把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断充实完善”；明确双层经营体制“是我国农民在党的领导下的伟大创造，是集体经济的自我完善和发展”。[71]1993年11月发布的《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》指出，为稳定土地承包关系，在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变。从此，初步形成了坚持与稳定家庭承包经营制度的基本政策框架。

进入20世纪90年代，中国的农村基本经营制度建设开始走上法治化轨道。1993年《宪法》修订版第八条第一款引入了“农村中的家庭联产承包为主的责任制”，1999年《宪法》修订版又进一步完善为“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。2002年《农村土地承包法》颁布，明确立法目的是稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，并将耕地承包期30年写入法律。2007年《物权法》颁布实施，进一步明确了土地承包经营权的用益物权属性，从而把多年实践检验行之有效的农村土地承包政策转化为法律规范，初步形成了中国农村基本经营制度的基本法律框架。

因此，农村基本经营制度是遵循“实践是检验真理的唯一标准”的马克思主义思想路线，在总结20余年中国农业长期徘徊、发展速度不快的农业集体化道路失败经验与教训的基础上，从中国的基本国情和社会主义市场经济的探索实践以及国际经验出发，从农业产业的特殊属性出发，尊重农民意愿，再造农村微观组织系统的改革成果。农村基本经营制度作为中国特色社会主义市场经济体制的一项基础性制度安排，在向城乡一体化发展的社会转型时期，在中国经济进入新常态，深度参与国际农产品贸易的背景下，它事关农业农村现代化建设的顺利推进、农民福祉的增进和农村社会的稳定。正因为如此，2013年12月23日，习近平总书记在中央农村工作会议上深刻指出：坚持农村基本经营制度，不是一句空口号，而是有实实在在的政策要求，就是要坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地承包关系；现有农村土地承包关系要保持稳定并长久不变。30多年的改革经验表明，党在农村的各项政策只有与之相适应，形成协调高效的农村经济制度体系，才会有利于促进农村基本经营制度的巩固和完善，才会适应实现农业现代化和农村全面小康的根本要求。因此，坚持农村基本经营制度是实现农业现代化和农村全面小康目标的制度保证，也是坚持中国特色社会主义基本经济制度的内在要求。在党的十九大报告中，习近平总书记又强调“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”[72]，继续给予农民稳定的承包经营预期，保障农民的土地权益，以实现我国土地制度的连续稳定性。

（二）坚持农村土地农民集体所有是坚持农村基本经营制度的“魂”

习近平总书记在2016年4月安徽省凤阳县小岗村农村改革座谈会上指出，坚持农村土地农民集体所有，这是坚持农村基本经营制度的“魂”。他强调，农民作为土地所有权主体的权益必须得到充分的体现与保障，土地改革的底线不能突破，并指出，不管怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。[73]

中华人民共和国成立之初，中国消灭了封建土地所有制，确立了“耕者有其田”的农民所有制。随后的20世纪50年代，中国共产党带领广大农民群众开展农业合作化运动，最终确立了土地的集体所有。改革开放以来，中国在农村实行土地家庭承包制，形成了土地集体所有、农民承包使用的农村耕地制度。在农村改革中，中央文件和政策一直坚持并强调土地集体所有，相关法律法规对土地集体所有的内涵界定不断完善。早在20世纪80年代农村实行联产承包责任制之初，针对农村中认为包产到户是实行土地私有化，1982年中央一号文件就明确指出，认为“包干到户就是‘土地还家’、平分集体财产、分田单干，这完全是一种误解”；并强调，联产承包责任制是建立在土地公有基础上的，农户和集体保持承包关系。1982年的《宪法》第十条规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。1986年颁布的《土地管理法》第八条规定，集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。1988年实施的《民法通则》第七十四条也明确规定集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，再加上2002年《农村土地承包法》和2007年《物权法》等一系列相关法律的颁布与不断完善，最终明确了土地的集体所有体现为农民成员组成的农民集体所有，农民所有者个人对集体所有土地的所有者权益通过30年的土地承包经营权权益落在实处。集体所有不再是传统计划经济体制下、国家行政权力控制下的那种否定集体成员的所有者权益、所谓的“人人所有、人人没份”“个人一无所有”的传统集体所有制。

中国农村实行土地集体所有制是社会主义公有制的内在要求，也是由中国基本国情、历史遗产、所处的发展阶段等多个因素综合的选择结果。坚持和完善土地集体所有不仅符合中国特色社会主义初级阶段的现实，符合中国特色社会主义制度追求公平理念、共同致富的本质要求，也是取得改革各相关利益群体的最大公约数的理性选择。变革土地所有权的集体所有制性质不符合中国社会现实，并可能会引发社会动荡风险。实践表明，现行土地集体所有制促进了农村社会稳定，并且没有影响农村劳动力的外出转移步伐，也没有出现经营者对土地竭泽而渔的短视现象，在促进中国农业持续增长的同时，有效地保障了城镇化进程的顺利推进，避免了因土地私有或国有化的大变革而可能带来的社会矛盾激化和高昂的制度变迁成本，为建设中国特色的社会主义市场经济、平稳推进中国的现代化进程，提供了灵活而富有弹性的制度安排。

（三）坚持家庭经营的基础性地位和集体土地承包权属于农民成员是稳定和完善农村基本经营制度的根本要求

坚持和稳定农村基本经营制度，家庭经营是基础，也是根本。在2013年12月23日中央农村工作会议上，习近平总书记对家庭经营问题做了专门的全面阐述。他强调要坚持家庭经营基础性地位。家庭经营在农业生产中居于基础性地位，集中体现在农民家庭是集体土地承包经营的法定主体。农村集体土地应该由作为集体经济组织成员的农民家庭承包，其他任何主体都不能取代农民家庭的土地承包地位。农民家庭承包的土地，可以由农民家庭经营，也可以通过流转经营权由其他经营主体经营，但不论承包经营权如何流转，集体土地承包权都属于农民家庭。这是农民土地承包经营权的根本，也是农村基本经营制度的根本。

纵观世界农业发展历史，无论是在传统农业时期还是在现代农业发展阶段，无论是发达国家还是发展中国家，农业生产的基本经营单位都是以家庭经营形式为主体。家庭经营是指农户以家庭为基础、以家庭成员为主要劳动力来源开展农业经营活动。农业的基本经营组织形式之所以与其他产业不同，主要是由农业产业的自然再生产与经济再生产相交织的基本属性所决定的。尽管目前现代科技已经很发达，但是粮食等大宗农产品生产依然高度依赖气候等自然条件，风险大，具有不确定因素。农作物生长的季节性、周期性和生产过程的有序性，使农业劳动投入的计量和监督成本高，难以实行标准化管理，因此以家庭为单位开展经营可以有效解决劳动激励问题。并且，家庭农业可以包容多层次生产力水平，从发达国家完全市场化导向的公司化家庭农场，到欠发达地区集自我消费、自我生产于一身的兼业小农户，家庭农业的经营方式有着很强的弹性空间和灵活性。

人多地少、土地资源相对稀缺是中国最大的国情。在中国城镇化进程中，土地作为一种特殊的生产要素，肩负着多重功能。第一是生产功能。土地提供了广大小农户的基本生计，在保障国家粮食基本自给中具有不可替代的作用。第二是财产性功能。随着城镇化进程的推进，土地的财产性功能属性日益突出，并成为快速城镇化地区农民收入增长的重要甚至是主要来源。第三是社会保障功能。在中国，城乡统一的社会保障体系还没有完全建立起来，土地承担了为农民提供失业、养老等社会保障的最低安全线，特别是在遭遇经济周期性波动阶段，土地成为被动回乡的打工农民的生存依靠，同时也是失去非农就业劳动能力的老、病、弱、残等农村弱势群体和贫困户的重要依靠。第四是社会心理安全功能。从历史发展的长河看，随着城乡一体化进程的加快，第二、第三产业的非农收入成为农民家庭的主要经济来源，土地的经济保障功能呈逐步弱化态势将不可逆转，但是作为传统的农业大国，土地带给农民的社会心理安全感功能将滞后于土地功能的变化而长期存在。第五是社会政治功能。地权从来就是与公民的政治社会权利紧密联系在一起的，中国能够在农村基层顺利地实行村民自治制度，与中国农村实行土地集体所有制、村民成员拥有平等的土地承包经营权是密不可分的。[74]因此，坚持家庭经营的基础性地位和农户的土地承包权是坚持农村基本经营制度的根本，实现此目标的途径是坚持土地承包经营关系长久不变，并通过确权登记颁证的法律形式落实下来。

二 实行农村土地“三权分置”

（一）土地“三权分置”是土地集体所有制的有效实现形式之一

深化农村土地制度改革是完善社会主义公有制的重要内容，也是建设中国特色的社会主义市场经济体制的一个必要条件。随着城镇化进程和农村劳动力转移的加快，土地集体所有制又出现了新的实现形式，通过出租、流转、入股和托管等多种形式，集体、承包农户、新型经营主体共享土地的使用权利。针对农村改革中的创新实践，习近平总书记适时提出要研究农村土地“三权分置”问题。2013年7月，他在湖北调研时指出，深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系，土地流转要尊重农民意愿、保障基本农田和粮食安全，要有利于增加农民收入。[75]在同年年底的中央农村工作会议上，他再次强调完善农村基本经营制度，要顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行。要放活土地经营权，推动土地经营权有序流转。这是农村改革又一次重大制度创新。回顾历史，早在20世纪80年代中期，在经济相对发达、耕地资源匮乏、人地矛盾突出的少数地方，就出现了大批农村劳动力外出谋生、土地流转给亲朋好友耕作的现象，当时，有的地方政府对此现象给予了政策认可，但是缺乏法律上的相关规定。针对这种情况，杜润生先生曾指出，“对于在市场经济条件下，我们怎样明确所有权，稳定承包权，搞活使用权，缺乏一种法律框架”[76]。2002年《农村土地承包法》颁布，推动中国土地制度迈入法制化建设阶段。该法第一条明确了立法的基本目标是“为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权”。第三条明确了“国家实行农村土地承包经营制度”，从而将承包权的长期化通过法律的形式固定下来；同时，第十条明确“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”。第三十二条具体规定“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”，同时还规定了土地流转应遵循的原则，由此将土地所有权集体所有、农户拥有承包经营权并且可以流转的土地制度基本框架法律化。但是，该法存在明显的缺陷，它没有规定承包经营权的性质，是属于所有者的物权还是合同双方之间的债权？对何为转包、出租、互换、转让也没有做出具体明确的规定；另外，对于农民家庭土地承包经营权的抵押也没有规定。而之后出台的《担保法》第三十七条规定，耕地、自留地等集体所有的土地使用权原则上不可抵押。2007年颁布实施的《物权法》进一步稳定人地关系，完成了农村土地权利的物权化。该法第五十九条规定，“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”。与其他已经颁布的相关法律最大的不同是，《物权法》引入了“成员权”概念来明确集体所有权的主体，并对集体成员享有参与决策、知情的权利与权利保护做出了相应的规定，从而将《民法通则》中的“劳动群众集体所有”和《土地管理法》中的“农民集体所有”规定向前推进了一大步。正是由于集体所有包含的农户成员、集体双层所有，两者相互依存的特殊属性，农户承包经营权具有了物权属性。

近年来，随着农业现代化建设的深入，超小规模分散经营与农业现代化要求的生产经营集约化、专业化、组织化、社会化的矛盾日益突出，在党的十八届三中全会加快构建新型农业经营体系精神的引导下，农村土地流转加快，流入的主体也跳出了原来的本集体经济组织成员内部、农户之间的转包和互换为主的范围，越来越多地转向非成员的专业大户、家庭农场，甚至是农业企业、工商资本。截至2015年，全国家庭承包耕地经营权流转面积达到4.43亿亩，占全国家庭承包经营耕地的33.3%。[77]其中，家庭承包耕地流转入合作社的面积为9737万亩，占流转总面积的21.8%。[78]农业部的数据显示，截至2016年6月，全国2.3亿农户中流转土地的农户已经超过7000万户，比例超过30%，其中东部沿海地区农户转移的比例超过50%，许多农户已经将承包土地流转给家庭农场、农民合作社、农业企业等270多万各类新型农业经营主体。[79]《农村土地承包法》第三十九条规定，“承包方可以在一定期限内将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三方，承包方与发包方的承包关系不变”。它意味着，承包农户如果将土地出租给第三方，在与集体发包方关系不变的情况下，出租的土地不应是承包经营权，而只是经营权。因此，《农村土地承包法》需要完善。为更好地保护农户成员的承包权益，土地制度要进一步创新。对于实践中的新变化，习近平总书记在2013年12月的中央农村工作会议上指出，土地承包经营权主体同经营权主体发生分离，这是我国农业生产关系变化的新趋势，对完善农村基本经营制度提出了新的要求，要不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式。[80]

2016年10月31日，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，土地“三权分置”政策最终落地，该文件再次明确了土地承包权是一种用益物权，要促进流出土地经营权的农户增加财产收入，同时保护新型农业经营主体的土地经营权和相应的收益，促进农业实现适度规模经营。党的十九大报告指出要“完善承包地‘三权分置’制度”。“三权分置”是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。它丰富了中国统分结合的农村双层经营体制的内涵，为在坚持集体所有制、坚持承包农户的土地权益前提下，走中国特色的现代农业发展道路提供了一种新的发展模式；而“三权分置”的实施，展现了中国农村基本经营制度灵活的弹性空间和持久活力，丰富了中国农村土地制度改革与创新的理论。

（二）稳定农户承包经营权是保护广大农户利益的关键

土地“三权分置”政策的最终出台，适应了经济发展的新阶段以及土地流转的新变化和新趋势，对于坚持土地的集体所有属性、稳定家庭经营的基础性地位具有很强的现实意义和政策含义。它回答了“长久不变”的制度内涵，即土地承包经营权“长久不变”的核心是农户承包权，是土地承包关系长久不变而不是土地经营关系长久不变。在土地流入方越来越转向非承包农户的情况下，通过明晰和强化承包权，可以有效保护广大弱势农户群体的利益，以避免出现大批农户丧失承包权、失去自我最低社会保护网的潜在风险。同时在经营权向外流转的过程中，通过承包权与经营权的分离，促进放活经营权，平等保护经营主体依法取得的经营权，实现经营者收益最大化，特别是对于开展规模经营、租赁合同期稳定、投资回报期长的经营者，通过政府的放活土地经营权，可以对土地经营权进行融资担保，由此缓解农民和其他土地经营者向银行贷款抵押物不足问题，同时也为防止土地经营权因融资担保而影响土地承包关系筑起一道防火墙。因此，土地承包权和经营权分离，既是坚持土地集体所有权的内在要求，也是实现承包农户和经营者利益双赢的制度安排。从长远来看，要实现土地经营权的流转，有赖于土地承包权的稳定。因此，习近平总书记2016年4月在安徽省凤阳县小岗村农村改革座谈会上指出，要抓紧落实土地承包经营权登记制度，真正让农民吃上“定心丸”。[81]农业部的最新数据显示，2016年已经有2545个县（市、区）、2.9万个乡镇、49.2万个村开展土地确权工作，已经完成确权面积7.5亿亩，接近家庭承包耕地面积的60%。[82]

（三）放活土地经营权是引导土地规范有序流转的关键

放活土地经营权，是顺应现代农业发展大趋势的重要政策措施。在充分保护农户承包权益的基础上，将农户的经营权分离出来，放活土地经营权，通过契约关系，保障新型经营主体长期而稳定的土地经营权，有利于新型经营主体在土地上进行长期投资，有利于提高土地产出率、劳动生产率、资源利用率。但是土地经营权放活后，如何避免可能出现的非粮化、非农化问题，在2016年4月小岗村农村改革座谈会上，习近平总书记提出需要有“三个适应”，他强调，放活土地经营权，推动土地经营权有序流转，政策性很强，要把握好流转、集中、规模经营的度，要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。[83]在2014年9月29日的中央全面深化改革领导小组第五次会议上，习近平总书记强调要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权“三权分置”、经营权流转的格局。[84]针对少数工商资本取得耕地经营权的目的不是开展农业生产，而是试图通过下乡圈地、坐享城镇化带来的农地变性的潜在巨大增值空间，习近平总书记于2015年5月对土地流转实践作出了重要指示，强调特别要防止一些工商资本到农村介入土地流转后搞非农建设、影响耕地保护和粮食生产等问题。要注意完善土地承包法律法规、落实支持粮食生产政策、健全监管和风险防范机制、加强乡镇农村经营管理体系建设，推动土地流转规范有序进行，真正激发农民搞农业生产特别是粮食生产的积极性。[85]

三 完善统一经营，发展多种形式的适度规模经营

（一）完善统一经营

习近平总书记在福建工作时撰写的《摆脱贫困》[86]一书深入研究了“集体统一”与“家庭经营”之间、“统”与“分”之间的辩证关系，提出了“统分结合”“分”了以后，“统”怎么办的核心问题。他提出，要发挥集体的优势，把集体的优越性和个人的积极性结合在一起，纠正大包干中无视统一经营造成的偏差，完善家庭承包联产承包制。同时，他还指出，要积极探索发展农村集体经济的具体形式和路子。习近平总书记在其博士学位论文《中国农村市场化研究》[87]中进一步系统研究了新时期农村集体经济组织的多种实现形式，明确要走组织化的农村市场化发展路子，并深入探讨了如何强化各类农村集体经济组织的建设，强化服务职能，为农民顺利进入市场和拓展市场搞好社会化服务。在浙江主持工作期间，习近平同志在2006年全省农村工作会议上，系统地提出了发展农民专业合作、供销合作、信用合作“三位一体”的宏伟构想[88]，这是对农村统分结合的双层经营体制的重大完善和创新。

2008年，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》首次提出：“家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平；统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变……”[89]统一经营的内涵进一步得以丰富，统一经营的实现方式得以完善与创新。2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步提出，“加快构建新型农业经营体系。坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济”[90]。由此，强调了多种经营方式的创新。2013年12月中央农村工作会议以习近平总书记关于推进农村改革发展方向性和战略性重大问题的重要讲话精神为指导，提出要加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。[91]

（二）发展多种形式的适度规模经营

中国正处在社会转型期的历史发展阶段和农业现代化的加速时期，东中西部地区发展的不平衡性加剧，东部沿海发达地区和大城市郊区家庭经营走向企业化、专业化生产的同时，中西部家庭经营仍以兼业农户为主体，欠发达贫困地区则存在着大量维持生计的传统农户，家庭经营出现了多类型、多层次的经营方式。但是，随着城镇化带来的农村老龄化，谁来种地、如何种地问题突出，农户家庭经营存在的小、弱、散问题，直接影响了中国现代农业建设和农产品的市场竞争力。根据习近平总书记的重要讲话精神，2013年中央农村工作会议指出，要提高种地集约经营、规模经营、社会化服务水平，增加农民务农收入，鼓励发展、大力扶持家庭农场、专业大户、农民合作社、产业化龙头企业等新型主体。[92]

目前，中国农村初步形成了以家庭农场和专业大户为代表的家庭经营规模主体、以合作社为代表的合作经营主体和以农业产业化龙头企业为代表的企业规模经营主体等多种新型经营主体类型。据农业部的初步统计，到2016年年底，中国经营耕地50亩以上的农户3762万户，农业部门认定的家庭农场444885个，家庭农场经营土地面积9571万亩，土地股份合作社102736个，入股土地面积2916万亩。[93]2015年，全国农业产业化龙头企业达12.9万家，销售收入达9.2万亿元，分别比“十一五”末期增长29.7%和82.9%，与龙头企业有效对接的农民合作组织超过23万个，成为农业生产和农产品市场供给的主体。[94]2016年，全国承包耕地流转面积达到了48亿亩，比上年增长7.3%，占承包地的35.1%，其中，有五个省市这一比例超过50%，分别是上海（74.8%）、江苏（60.2%）、北京（60.0%）、浙江（53.8%）、黑龙江（50.4%）。[95]同时，近年来以服务规模化为特征的一大批新型服务主体脱颖而出，为广大农户和新型农业经营主体提供各种专业化生产经营服务，丰富了农村适度规模经营的内涵，目前大体形成了以农机、植保合作社为代表的专业服务型合作社、以提供产前产中产后一条龙服务的生产服务型企业以及各类农业科技服务型组织等多形式的规模化新型服务主体。新型农业经营主体和新型农业服务主体一道，正在成为中国建设现代农业的主力军。

（三）推进农业适度规模经营要坚持适度、尊重农民意愿和保护好农民权益

在推进农业适度规模经营中，习近平总书记特别强调要尊重农民意愿和保护好农民权益，要有足够的历史耐心。在2016年4月安徽小岗村农村改革座谈会上，他指出，要尊重农民意愿和维护农民权益，把选择权交给农民，由农民选择而不是代替农民选择，可以示范和引导，但不搞强迫命令、不刮风、不一刀切。[96]他同时强调粮食的适度规模化经营和农民的主体性参与。2014年9月29日，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第五次会议上指出：要坚持规模适度，重点支持发展粮食规模化生产。要让农民成为土地适度规模经营的积极参与者和真正受益者。要根据各地基础和条件发展，确定合理的耕地经营规模加以引导，不能片面追求快和大，更不能忽视经营自家承包耕地的普通农户仍占大多数的基本农情。对工商企业租赁农户承包地，要有严格的门槛，建立资格审查、项目审核、风险保障金制度，对准入和监管制度作出明确规定。[97]习近平总书记的这些重要阐述，系统指明了发展适度规模经营的基本指导思想、基本原则、工作重点，以及政府如何强化监管机制、避免行政干预，保障以市场为导向推进适度规模经营发展，提高土地的利用率，并让广大农民分享收益，防止政府乱刮风。