三 司法立宪主义视野中的“司改理路”

受司法立宪主义拘束，司法改革应当以保障司法独立为基本目标，以坚持人民代表大会制度为底线法则，并回缚于宪法，束羁于法治，但凡涉及宪法保留事项的改革，应当通过修宪或释宪的方式解决，涉及法律保留事项的改革，应通过立法或修法释法的方式解决。

（一）为司法正本：释宪或修宪

从规范意义上说，国家司法之本源在于宪法。在我国，宪法不仅规定了司法权与司法机关的性质和地位，而且规定了司法独立之原则，以及司法机关与人民代表大会之间，公、检、法三机关之间的关系。鉴于司法改革试点已触及上述宪法规定事项，所以，有必要通过释宪或者修宪方式，明确司法权的国家属性，阐释司法独立原则的宪法意涵，明确司法机关与人民代表大会之间的关系，规范公、检、法三机关的相互关系，以为司法“正本”。

其一，明确司法权的国家属性。在现代国家，司法权与立法权、行政权一样，都属于国家权力。但是，司法权并不遵从立法和行政的分权原则，而是遵循司法权统一原则。正如凯尔森所言：“法院被认为是国家的法院，而不是自治省的法院。这意味着司法已不再有相当于行政分权类型那样的分权了。只有立法和行政，而不是司法，才具有自治性质；只有立法和行政才在中央和地方的法律共同体之间加以划分。”在我国，宪法第123条和第129条将人民法院和人民检察院定位为“国家”审判机关和法律监督机关，其中“国家”二字即意味着人民法院和人民检察院属于“国家机关”之范畴。“国家机关”当然地具有“国家性”，宪法配置给它并规定依法独立行使的司法权也当然地具有“国家性”。据此，尽管我国宪法设置了“最高级”司法机关和“地方各级”司法机关，但其所行使的司法权都是“国家司法权”，不存在“中央与地方”之划分。申言之，司法权的“国家性”排除了“中央司法权”和“地方司法权”两说。这就意味着：（1）司法权的“国家性”不等于司法权的“中央性”，司法改革当警惕国家司法权向“最高法院集中”所可能带来的新的“高度行政化”倾向；（2）组织法和程序法以“管辖权”的方式，对各级司法机关裁决案件的范围作了明确划分，非经法定程序，不得擅自变更各级法院的管辖范围，司法改革应当警惕将地方各级司法机关依法行使司法管辖权夸饰成“司法权的地方化”或者“地方绑架司法”所可能带来的地方各级司法机关“主体性”被掏空之困厄。

其二，阐释司法独立原则的宪法意涵。我国宪法第126条和第131条明确规定，人民法院和人民检察院依法独立行使审判权和检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这是我国宪法对司法独立原则的直接规定。但是，这一规定过于原则化，为进一步明确司法独立原则，应对宪法第126条和第131条进行修改。以审判独立原则为例，可考虑将第126条内容分解成三款：第一款规定“国家审判权由人民法院行使”；第二款规定“人民法院行使审判权的方式和程序由法律规定”；第三款规定“人民法院独立进行审判，只服从法律”。鉴于“审判独立”原则的内在逻辑，在宪法第126条之后，应当增设专条“法官保障”之规定，可考虑将1912年《中华民国临时约法》第52条“法官在任中不得减俸或转职。非依法律受刑罚宣告或应免职之惩戒处分，不得解职。惩戒条规以法律定之”所作规定略作修改，即可增补为宪法第127条。

其三，明确司法机关与人民代表大会制度之间的关系。目前实行的司法改革试点涉及司法权配置、司法人员选任、司法权运行机制等问题，这些问题都涉及司法与人民代表大会制度的关系。根据宪法第128条和第133条之规定，最高人民法院和最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责，地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责，地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。这些条款基本框定了司法机关由人大产生、对人大负责、受人大监督等基本关系。结合宪法第3条、第62条、第63条、第67条、第101条以及第104条之规定来考察，司法机关与人民代表大会制度之关系至少有三：（1）各级人民代表大会选举产生同级人民法院院长、人民检察院检察长。（2）各级人民代表大会有权罢免由其选举产生的本级人民法院院长、检察院检察长。（3）人民代表大会常务委员会有权监督本级人民法院和人民检察院的工作，并根据本级法院院长的提请，任免法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长；根据本级检察长的提请，任免检察院副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长。为确保司法改革在宪法的轨道上运行，有必要对宪法第128条和第133条以及相关条款作出解释，着重明确两个基本问题：一是司法机关以何种方式对人民代表大会负责，不负责的后果是什么？二是人民代表大会以何种方式监督司法机关的工作，不接受监督的后果如何？

其四，规范公、检、法三机关的相互关系。现行宪法第135条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”据此，《刑事诉讼法》第7条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”由于规定本身过于模糊，实践中出现分工不明、配合不足、制约不够等问题。为此，有必要通过专门立法的方式对宪法第135条进行细则化和规范化。结合宪法第123条、第129条之规定，涉及宪法第135条的专门立法至少应当阐释三层意思：（1）分工负责是前提。所谓分工负责，是指公、检、法三机关根据法律规定各司其职、各负其责，既不越权代办和任意干涉，也不互相推诿和不履行职责。具体在刑事案件中表现为，公安机关（检察机关自侦部门）负责查明事实，提供证据；检察机关负责批准逮捕、审查起诉；而法院则在审查证据进而认定事实的基础上作出罪与非罪的判断——此即无罪推定原则的“默示”表达，它意味着任何人在未被法院最终依据事实和法律确定有罪之前，均得视为无罪。（2）互相配合是补充。所谓互相配合，即三机关在各自履职的基础上，依法做到通力合作、互相支持，不存在地位高低、谁服从谁的问题。因为从程序上而言，公安机关的侦查行为、检察机关的公诉活动，以及人民法院的审判活动是相互衔接的，其最终目的都是为了诉讼程序的顺利进行。因此可以说，公安机关和检察机关的活动是为审判服务的，由此，可以通过宪法第135条的解释，补强“审判中心主义”的宪法依据。（3）互相制约是核心。在整个宪法文本中，只有宪法第135条明确写有“制约”二字，其意在于强化对“犯罪与刑罚”事项之规控。结合《立法法》第8条、第9条将“犯罪与刑罚”列入法律绝对保留事项的规定考察，可以说，我国宪法对于刑事案件的侦查、公诉和审判三权的规控是持严格主义原则的。因此，对于宪法第135条之立法，应当进一步明确公、检、法三机关相互制约的方式、程序以及责任等内容。

（二）为改革立据：制定《司法改革法》

十八届四中全会《决定》明确指出，应“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”。为确保司法改革于法有据，有必要将四中全会《决定》为司法改革所做的顶层设计和最高人民法院、最高检察院以及司法部等根据《决定》所罗列的改革清单用法律形式表达出来。基于时间紧迫，可以考虑由全国人大常委会通过制定统一的《司法改革法》，总揽司法改革全局。

其一，《司法改革法》的定位。作为统领司法改革、涵括司法改革顶层设计和改革清单的专门立法，《司法改革法》当定位于“基本法”之范畴，其制定权属于全国人民代表大会。但由于时间紧迫，可以考虑由全国人民代表大会以专门决定的方式，授权全国人大常委会制定。

其二，《司法改革法》的必要性。成功的司法改革大多首先以立法的形式推进，这已为世界各国司改经验所证明。就我国而言，当前司法改革之政治色彩明显浓于其法治色彩，司法改革因缺乏明确的法律依据而面临合法性质疑。在这个意义上说，出台统一《司法改革法》的必要性至少可以阐释为如下四点：（1）司法权性质使然。司法又称“法的适用”，即指司法主体严格依法行使司法权的活动。就此而言，司法本身就是“法”表现于外的一种方式。可以说，没有任何一种活动比司法更应当忠诚于法律，这是司法权作为判断权和裁量权之基石。正是基于此，司法权的任何作用方式都应当严格依法进行——无法律即无司法。司法改革是一项关涉司法权配置、司法体制以及司法权运行方式的活动。这项活动的开展，本身就是司法权行使的表现，理应以相关立法为依据。（2）司法法治之要求。司法法治之要义在于建构宪法和法律之下的司法，确保司法权的运行受到法的全程的、全方面的规制。然而，从我国历次司法改革实践来看，司法改革都以法院和检察院根据党的会议精神发布的“五年纲要”为指导，这一“纲要”在性质上更多倾向于一种改革路线图或实施方案，而不能称之为“法律依据”。十八届四中全会《决定》中的“四个善于”之首即强调：党的主张唯有通过法定程序方可成为国家意志，方可具有法律效力，方可成为改革依据。故此，有必要将党的会议精神和改革主张上升为法律，解决司法改革无法可依的状态。（3）统筹改革之需要。在现代国家，任何一项改革都不可能脱离整个政治体制而独立存在和推进。从国家司法体制整体来看，司法体制的核心即是司法权的配置与司法资源的整合，这不仅关涉司法机关内部之间的权限调整，亦与其他国家机构之间的权力秩序息息相关。所以司法改革中面临的许多问题，仅凭司法机关自身难以解决，必须从国家制度层面进行整体考量和设计。另外，从我国历次司法改革经验来看，发端于20世纪80年代的司法改革，始终是“自我改革”与“各自为政”。比如，在历次司法改革中，最高人民法院和最高人民检察院都是各自发布改革方案。其改革方案仅限于自身的调研和探讨，而缺少系统性和整体性，故而收效有限。为此，出台《司法改革法》，统筹兼顾，协同改革，实属必要。（4）司法改革之长期性需要。以“保证公正司法，提高司法公信力”为基本内核的司法改革是一项历史性的系统工程，并非朝夕即可成就。必须立足全局，统筹规划，循序渐进，积小成，谋大业。唯有借助于法律，方可确保改革的规范性、持续性和可欲性。

其三，《司法改革法》的内容。《司法改革法》的直接目的，在于为司法改革提供法律依据，使改革有法可依。据此，《司法改革法》在内容上起码应包含两个方面：（1）将十八届四中全会关于司法改革的顶层设计法律化。四中全会从“完善依法独立公正行使审判权和检察权的制度”“优化司法职权配置”“推进严格司法”“保障人民群众参与司法”“加强人权司法保障”“加强对司法活动的监督”六个方面对司法改革作出部署和安排。这六个方面成为《司法改革法》之躯干或者总体框架。（2）将四部门出台的司法改革清单法律化。如前所述，根据四中全会精神，人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政部门等都相继出台了改革意见。这些意见分别规定了改革的总体思路、基本原则、改革任务以及工作要求。其中，《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》从七大方面规定了65项改革清单；最高人民检察院发布的《关于深化检察改革的意见》则从六大方面规定了42项改革点。这些改革清单将构成《司法改革法》之枝叶或者说核心内容。当然，《司法改革法》不是对这些内容的简单叠加或罗列，而是在遵循司法规律的前提下，对司法改革的顶层设计和改革清单制定改革计划、明确相关主体和程序。借鉴2001年日本制定的《司法制度改革推进法》之结构，结合我国司法体制，我国《司法改革法》可分为五章，分别是总则（包括立法目的、基本原则、基本方针、法律位阶和效力等）、司法改革推进领导小组（包括组成人员、组成方式、工作要求、职能分工、职责范围等）、司法改革推进计划（实施主体、实施方式、实施程序）、责任条款及附则。其中第三章关于“司法改革推进计划”仅是一种原则性规定（例如，日本《司法制度改革推进法》中，有关“司法制度改革推进计划”仅规定了一条，即第7条，“政府应该制定与司法制度改革有关的政府必须采取措施的计划，内阁总理大臣应制定司法制度改革推进计划的草案，并力求获得内阁的通过”），其实施有赖于各部门出台具体的实施方案和计划，划定具体的日程表，即类似于改革意见。由此可见，改革意见的出台应当是基于《司法改革法》之授权，而非基于政策精神。

（三）以修法促改革：修改滞后的法律和规范

法治时代的任何改革，都与“变法”有关。司法改革尤其如此。在语义上，“变法”或有多重解读，但“修法”始终是“变法”不变的主题。目前，我国三大诉讼法已完成了修改，在一定程度上迎合了司法体制机制创新。但在司法法领域，有关司法机关组织、结构、管理等内容的实体法仍存在诸多不合时宜之情形。尤其是十八届四中全会《决定》涉及的实行司法人员分类管理，建立司法人员员额制度，设立跨行政区划人民法院、人民检察院，设立知识产权法院和最高人民法院巡回法庭，完善行政案件、海事案件、环境资源案件、公益诉讼等案件管辖制度，完善审级制度，改革司法人员选任制度，推动省以下地方法院检察院人财物统一管理，健全法官检察官履行法定职责保护机制等改革方向，均需《人民法院组织法》《法官法》《人民检察院组织法》《检察官法》《公务员法》等相关法律在合适的时机修改相关条款，以配合司法改革的内容，实现改革于法有据、立法适应经济社会发展的目标。具体而言，现今急需修改的法律规范主要有四类。

其一，有关司法机关组织、职权等方面的法律，主要包括《人民法院组织法》与《检察院组织法》。《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》诞生于改革开放初期，当时为了根除“革命委员会”对两院的控制、保持司法独立，两部组织法改为实施双重领导体制，扩大了地方权力。但随着地方权力的放大，地方干预司法的行为愈发严重，司法“地方化”“行政化”突出，大大降低了司法权威。另外，面对十八届四中全会所提出的探索设立巡回法庭、跨行政区划法院和检察院、知识产权法院等改革试点情况，当前组织法明显力不从心。

其二，有关司法人员任免、管理等方面的法律，主要包括《法官法》《检察官法》《公务员法》。《法官法》与《检察官法》均出台于1995年，随着司法改革的深入，无论是在司法人员分类管理、单独工资职务序列，还是在司法人员任免、考核等方面，都逐渐与当前社会不相适应。

其三，涉及司法行政层面的法律，主要包括《监狱法》《律师法》。《监狱法》制定于1994年，虽于2012年进行过修订，但有关罪犯人权保障、减刑、假释、暂予监外执行等方面的规定，仍存在诸多不足。面对当前监狱改革方向，狱务公开等方面的内容更是有待完善。《律师法》制定于1996年，经过2001年、2007年、2012年三次修订，在保障律师权利、规范律师行为等方面取得了重要进步。但从实践来看，律师的权利仍受到诸多限制，律师在刑事辩护中的作用未能得到有效发挥。在当前推行的律师制度改革中，律师类型化问题、律师执业权利保障问题以及律师执业伦理建设等问题，都有待进一步完善和强化，以确保律师独立行使辩护权。

其四，最高人民法院、最高人民检察院、国务院以及人大等专门出台的一系列涉及法官检察官奖励或惩戒性的规范性文件，主要有《人民法院法庭建设标准》（2010）、《最高人民法院关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》（2010）、《最高人民法院关于人民陪审员管理办法（试行）》（2005）、《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》（2004）、《最高人民法院关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》（2004）、《中华人民共和国法官职业道德基本准则》（2001年发布，2010年修订后重发）、《法官行为规范》（2010）、《人民法院工作人员处分条例》（2009）、《关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》（2011）、《关于进一步加强合议庭职责的若干规定》（2010）、《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》（1998）、《人民法院执行工作纪律处分办法（试行）》（2002）、《关于司法公开的六项规定》（2010）、《关于人民法院接受新闻媒体舆论监督的若干规定》（2010）、《关于办理职务犯罪案件严格适用缓刑、免予刑事处罚若干问题的意见》（2012）、《关于庭审活动录音录像的若干规定》（2010）、《关于大力推广巡回审判 方便人民群众诉讼的意见》（2010）、《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》（2010）等。这些文件涉及人民法庭、人民陪审员、司法人员考核与处分、司法公开、司法监督、司法便民等各个方面。随着十八届四中全会的召开，新一轮司法体制改革随之展开，最高人民法院、最高人民检察院、全国人大常委会、司法部、国务院等都对此出台了新的规范意见。例如，2014年12月，最高人民法院发布《关于进一步做好司法便民利民工作的意见》以及《关于全面推进人民法院诉讼服务中心建设的指导意见》，对诉讼服务平台的建设、司法救助、巡回审判等便于人民起诉、应诉的制度都进行了相关调整，改变了原有单一、固定的诉讼模式；2014年年底最高人民法院发布《关于进一步加强新形势下人民法庭工作的若干意见》，更是直接将人民法庭作为全面推进司法体制改革最基层的一环，从职能定位、区域布局、立案机制、民生审判、执行工作、人员管理、职业保障、司法公开等多方面对人民法庭进行整改；2015年4月中央全面深化改革小组审议通过《人民陪审员制度改革试点方案》，明确提出“坚持权利义务相统一原则，保障公民陪审权利，明确公民陪审义务，完善人民陪审员的退出和惩戒机制”，从人民陪审员的选任条件、选任程序、退出惩戒机制、履职保障制度等方面提出了改革任务要求；而2015年4月的《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》，则直接针对人民群众“立案难”问题作出改革部署，等等。所有这些改革动向，都或多或少涉及原有相应规范内容，修改在所难免。

（四）以立法促改革：完善司法法体系

目前，我国现行司法法体系仍存在诸多空白，尤其是司法基本法、司法救济法更是严重缺位。为此，在修改原有立法的同时，应制定《司法基本法》《司法强制执行法》《证据法》《司法监督法》《社区矫正法》《法律援助法》《刑事侦查法》等新法，以完善司法法体系。

其一，制定《司法基本法》。建构并完善司法法体系的目的，在于协调法院、检察院、公安机关三者之职权分工与配合，提高司法工作效率，实现司法公正。而我国现有法律体系中，未有专门法律对公、检、法三机关之职权作规定，仅《宪法》第135条规定涉及人民法院、人民检察院和公安机关之间的权限界定问题，其规定的公、检、法关系原则，构成了我国刑事诉讼法的核心原则。但在我国现阶段宪法监督机制不健全之际，对于宪法的适用更依赖于立法来实现。目前，对《宪法》第135条的立法实施主要体现在《刑事诉讼法》和相关司法解释中，过于分散的具体规定不利于公、检、法三机关在刑事案件中的配合和制约，以至于在实践中出现分工不明、配合不足、制约不够之局面。为此，应尽快制定《司法基本法》，明确国家司法权的构成、权限分配、履职程序和责任，规范公、检、法三机关在办理刑事案件中的分工合作、相互配合和相互制约等关系，形成司法法体系的基础，完善《宪法》第135条的适用。

其二，制定《司法强制执行法》。执行难已然成为阻碍我国司法运行的重要因素。对此，十八届四中全会明确提出要“切实解决执行难，制定强制执行法，规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序”。可以说，强制执行法的制定已取得基本共识，但仍有几个问题需要进一步明确。（1）执行权是什么性质的权力？基于三权分立的视角，在对权力进行分类时，我们习惯于将其向“三权”靠拢，而分析“三权”的性质，执行权无疑更贴近行政权。（2）执行权应当由谁行使？既然执行权更贴近行政权，那么这一权力就应当由行政部门行使更为恰当。在我国现有体制下，由司法行政部门行使无疑更为合适。为此，法院将审判权与执行权合二为一的做法，应予以改革。（3）执行人员在执行过程中是否具有裁量权？有学者基于人道因素考量，认为执行人员具有裁量权，可以根据被执行人境况进行适当改变，以保障被执行人的生存权。这些观点是值得商榷的。因为执行仅是根据生效裁判文书进行的活动，其存在的价值就是判决执行依据，如果在执行中过多考虑被执行人因素，那么对被侵权者而言无疑是不公平的，甚至是违法的。况且，判决的作出，本身就是法官根据事实、证据和法律综合考量的结果，而赔偿仅是安抚性的，所以对判决的执行更应当全面执行，而不应当酌情考虑。

其三，制定《证据法》。证据是司法运行的主线，自案件进入司法程序时起，一直到其终结，司法都是围绕收集证据、审查证据、适用证据等内容而展开。正因为证据无比重要，所以才需要立法对其进行规范。而我国当前尚未出台独立的证据法，有关证据的法律规范分别规定在《刑事诉讼法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》《最高人民法院关于行政诉讼若干问题的规定》《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》中。这些不统一的证据规则，导致司法实践中矛盾重重，加大了法院适用的难度。考察历史，无论是英美法系国家还是大陆法系国家，证据法的功能无外乎包括确定事实真相、确保司法公正、降低诉讼成本以及提高司法效率等。正如江伟教授所言：“证据法旨在为法院的裁判提供实施基础，同时也具有保障当事人诉讼主体地位和诉讼权利及限制法官恣意等功能。”因此，在证据法的编排上，法院适用证据的规则是基础，当事人诉讼权利的保障规则是核心，诉讼参与人违法适用证据的法律责任是保障。具体而言，应包括一般证据原则，例如直接言辞原则、证据裁判原则、诚实信用原则，举证责任分配及效力，证据能力与非法证据排除规则，证据类型及证明能力，证据审查和适用规则，法律责任及其他附则，等等。

其四，制定《司法监督法》。监督与责任是司法依法运作的最有力保障。对此，十八届四中全会亦多次强调，加强对司法活动的监督，完善检察机关行使监督权的法律制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督，完善人民监督员制度，重点监督检察机关查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法活动。而我国的司法监督立法主要有《各级人民代表大会常务委员会监督法》《人民检察院组织法》以及诉讼法中的相关监督条款。相对于十八届四中全会提出的要求而言，现有监督立法不仅分散而且存在诸多空白，人民监督员制度、媒体监督等缺乏法律规范。面对这一现实，有学者提出制定《检察监督法》，以规范检察机关监督程序。最高人民检察院发布的《人民监督员监督范围和监督程序改革试点工作方案》，决定自2014年10月至2015年6月，在试点检察机关开展人民监督员监督范围和监督程序改革试点工作。然而，这两个层面的分别立法或改革试点，仍无法填补当前多元监督体系下的司法监督空白。例如，针对媒体监督，是不是要制定《媒体监督法》呢？针对民众监督，是否要制定《民众监督法》呢？就目前而言，单独监督立法是不现实的，也无必要。为此，笔者主张制定统一的《司法监督法》，在对司法监督目的、范围、原则等一般规定的基础上，分编规定人大代表和政协委员、人民监督员、媒体、公众监督等监督方式，最后以法律责任附后。如此一来，不但可以将多元监督纳入法治轨道，减少乃至杜绝其对司法裁判的影响，同时还可以实现多元监督制度内的衔接与协调。

其五，制定《社区矫正法》。社区矫正是刑罚轻刑化、缓刑化、社会化这一国际趋势的必然体现。我国的社区矫正制度经历过多次试点，2014年进入全面推进阶段，至今相关法律制度已经初成体系。截至2014年，社区服刑人员73万余人，累计接收近224万人。可见，社区矫正制度在刑罚的执行方面发挥着重大作用。然而，对于这一重要制度，我国至今未有相关立法，只有最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部于2012年联合发布的《社区矫正实施办法》，以及《刑法修正案（八）》的有关条款。《社区矫正实施办法》存在着原则性、笼统性、不明确性等问题，导致实践操作中经费不够、人员缺乏、监督不明等弊端丛生，总体呈现“放养”之态势，难以实现刑罚的社会效果和恢复性功能。为此，十八届四中全会明确要求“制定社区矫正法”，建立健全监狱刑罚执行和社区矫正相互衔接、统一协同的刑罚执行体系。

其六，制定《法律援助法》。我国自1996年确立法律援助制度以来，法律援助在维护困难群众合法权益中发挥着重要作用。以2014年为例，全国共办理了法律援助案件124万多件，其中刑事法律援助案件24万多件。而法律援助至今未有专门立法，只有2003年国务院颁布的《法律援助条例》。无论从法律位阶，还是从援助范围而言，该条例都无法满足困难群众对法律援助的需求。为此，十八届四中全会明确提出“完善法律援助制度，扩大援助范围，保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效的法律帮助”。在此情形下，有必要废止《法律援助条例》，制定《法律援助法》，有关扩大法律援助范围、吸收法律援助志愿者、建立法律援助信息平台、提高办案补贴、建立法律援助激励机制、建立法律援助案件质量评估机制等内容，都应当纳入其中。

其七，制定《看守所法》。看守所是羁押依法被逮捕、刑事拘留的犯罪嫌疑人的机关。相对于监狱而言，看守所更应当保障犯罪嫌疑人的权利，因为“未经人民法院审判，任何人不得确定有罪”——在进入司法审判程序之前，看守所关押人员都应当被推定为“无罪”。我国台湾地区专门制定了“羁押法”，明确了看守所内的羁押规则与程序性规定；大陆地区现行的《看守所条例》出台于1990年，这部“古董级”的法律25年来从未修改过，已经与社会发展、刑事诉讼体系不相协调。加之最近几年，看守所屡次出现“躲猫猫”等非正常死亡以及刑讯逼供现象，暴露出了管理机制上的许多问题。在此背景下，可以说制定《看守所法》是确保刑事诉讼法顺利实施、推进新时期羁押监管工作的必然要求。新形势下，有必要从内容上明确看守所的性质、羁押对象、管理方式、生活条件、防疫卫生条件、预防刑讯逼供的措施等，细化看守所羁押执行程序和相关制度，以顺应全球人权发展的趋势，让看守所实现“侦押分离”，进而推进我国在押人员的人权保障事业。

其八，制定《刑事侦查法》。根据《刑事诉讼法》第106条第1项之规定，侦查是指公安机关、人民检察院在办理案件过程中，依照法律进行的专门调查工作和有关的强制性措施。在刑事诉讼中，侦查的目的在于收集、调取犯罪嫌疑人有罪或者无罪、罪轻或者罪重的证据材料，准确及时地查明犯罪事实，查获犯罪嫌疑人，并根据案件的具体情况采取必要的强制措施，防止犯罪分子逃避侦查或者毁灭、伪造证据，串供等，以便将犯罪嫌疑人顺利交付起诉和审判，保证诉讼活动的顺利进行。由此观之，侦查行为的实施大都涉及公民重大权益，关系着公民是否有罪、罪轻或罪重。从防止刑讯逼供的角度而言，对侦查行为进行制约尤为重要。我国当前并未对侦查行为进行单独立法，相关规定主要见诸《刑事诉讼法》《国家安全法》《警察法》等法律中，但它们对刑事侦查的规定在不同层面都存在着许多问题。鉴于此，制定统一的《刑事侦查法》，解决刑事侦查在立法和司法实践中存在的诸多矛盾和困难，是程序正义与人权保障之必然要求。

总而言之，在立宪主义视野中，司法独立属于元宪法之范畴，具有排除制宪权作用之能力；人民代表大会制度属于宪法核之事项，具有排除修宪权作用之能力；司法权配置属于宪法保留之事项，具有排除立法权作用之能力；以司法组织、司法人员奖惩以及司法程序等为核心的司法制度属于法律保留之事项，具有排除立法权以外其他权力作用之能力。因此，司法改革首先必须解决其自身的正当性问题，即必须理清这些问题：司法为什么要改革？哪些问题是非改不可的？哪些非改不可的问题是必须通过法律才可以改的？哪些问题即便是通过法律也是不能改的？司法改革到底要改到哪里去？司法改革的清单和路线图是什么？等等。有鉴于此，司法改革的理想路径有三：一则通过释宪或者修宪，进一步明确司法机关的宪法定位及其与国家权力机关的内在关联性，以确保司法接受宪法拘束；二则通过出台《司法改革法》，将司法改革的顶层设计和改革清单等法律化、规范化，以确保司法改革有法可依，统筹兼顾；三则通过修改旧法和制定新法，完善中国特色司法法体系，为司法权运行设定完整、全面、系统、有效的法律框架，将司法纳入法治轨道，并确保其始终在法治轨道上运行。