第1章 总论

1.1 研究背景与意义

1.1.1 研究背景

1．农村金融发展的迫切需求

如何为“三农”提供有效的金融供给，一直是困扰我国金融实践的重大难题。始于2003年的银行业改革，将股份制改造作为中国银行业改革的方向，转换了银行业的经营机制，并有效地提升了中国银行业在世界范围内的竞争力。经过十多年的发展，中国银行业取得了令人惊叹的成就：2012年，中国工商银行、中国农业银行、中国建设银行、中国银行、交通银行、招商银行6家银行跻身世界500强企业；2013年，中国银行、工商银行跻身全球系统重要性银行之列;2014年，中国四大国有银行被评选为全球最富有银行。虽然我国银行业的改革在全球范围内取得了不小成就，但我们也应该注意到，银行业的这种商业化改革并没能解决困扰已久的农村金融服务匮乏现状，甚至加重了农村金融供给不足的程度。

长期以来，在我国二元金融体系安排下，中国农村金融的落后成为制约农村经济发展的瓶颈。早在20世纪90年代中后期，国有金融机构就开始大规模撤出农村地区（林毅夫，2005；何广文，2002；张杰，2003）。以农信社为代表的农信金融机构成为农村金融市场上提供金融服务的主要正规金融机构。农信社成立60多年来，为农民增收、农业增效、农村增彩做出了重要贡献，但其曲折复杂的发展道路，也积累了大量风险隐患，服务偏离“三农”现象愈发普遍，“八二”定律、后置风控、内部人控制等问题十分严峻。长此以往，农村信用社有成为农村资金“抽水机”的风险。

应该说，中国农村金融改革一直没有中断过，但长期以来一直都是以存量改革作为我们改革的主导思路。受各种因素的制约，中国农村金融的这种存量改革进展极其缓慢。为了解决当前农村金融匮乏的困境，银监会在2006年12月20日发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》（以下简称《意见》）。《意见》中指出，为解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题，银监会适度调整和放宽农村地区银行业金融机构准入政策，降低准入门槛，促进农村地区形成投资多元、种类多样、覆盖全面、治理灵活、服务高效的银行业金融服务体系。从2007年起，新型农村金融机构逐步设立，标志着农村金融改革进入了增量改革阶段。

在此次农村金融改革中，银监会积极支持和引导境内外银行资本、产业资本和民间资本新设以下三类银行业金融机构：一是村镇银行；二是社区性信用合作组织；三是贷款公司。其中，村镇银行作为此次金融改革的发展重点，得到了各方的重视。村镇银行是指经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。不同于现有银行业金融机构的分支机构，村镇银行属于一级法人机构，村镇银行在设立条件方面对所有社会资本放开、对所有金融机构放开。因此，以村镇银行为代表的新型农村金融机构设立被誉为我国农村金融改革的重大突破，满足农村金融发展的迫切需求。

2．丰富民资流向的现实需要

民间金融在我国有着悠久的历史，在其漫长的发展阶段之中，既有过高峰，也经历过低谷。在新中国成立后的近30年里，民间金融活动在我国各地区处于自发状态，且规模较小。改革开放后，随着我国商品经济的发展，民间经济开始呈现活跃势头，民间金融活动也随之逐渐活跃起来，它最先活跃于广大农村地区，尤其是浙江、福建、广东等沿海地区。有数据显示，从1986年开始，农村民间金融规模超过正规信贷规模，以每年19%的速度稳步增长。20世纪90年代中期以后，随着我国金融改革的深化和金融监管的加强，民间金融活动纷纷转向地下，其发展受到一定程度的抑止。进入21世纪后，民间金融逐渐复苏，其规模呈现不断上升趋势。

民间金融的发展在一定程度上推动了我国农村的城市化进程。由于正规金融的条件限制，农村经济对金融支持的需求无法在这一金融体制下获得满足，而民间金融以其顺应生产、发展规律的优点，为农村的经济发展注入了充足的资金，对“三农”起到重要支持作用。但由于其法律地位缺失，游离于监管之外，民间借贷行为的风险控制长期以来存在隐患。特别是民间金融中的“黑色”部分，一旦发生问题可能会造成金融混乱，影响社会稳定。

由于政府一直在民间资本进入金融领域合法化方面态度不明朗，使得民间资本长期以地下非正规金融形式存在，一方面扭曲了市场供求关系，加剧了供给短缺；另一方面偏离了均衡价格，导致了供给的高价，进而出现民间资本投资无路、小微企业求资无门的矛盾。由此可见，“只堵不疏”难以解决民间资本的根本问题。为此，近年来，金融监管当局积极推进民间金融的阳光化进程，鼓励民间资本出资设立金融机构。2010年3月，国务院发布《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，提出鼓励民间资本发起或参与村镇银行等新型农村金融机构，这标志着民间资本首次迈入银行业大门。2014年12月，银监会发布的《关于进一步促进村镇银行健康发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确提出降低主发起行持股比例、稳步提高民间资本持股比例的意见。民间资本进驻村镇银行，一方面有助于改善村镇银行治理结构，另一方面有利于民间资本阳光化。村镇银行设立既是农村金融发展的迫切需求，也是丰富民资流向的现实需要。

3．建设村镇银行的目标冲突

自《指导意见》发布以来，以村镇银行为代表的新型农村金融机构得以在广大农村地区迅速发展，其适应农村经济发展、满足农民金融需求的作用逐步得到发挥，有利于民间资本进一步释放活力，从增量角度改善了农村金融结构和布局（何广文，2008），对构建产权多元、竞争充分、多层次、多主体的农村金融体系能够起到积极的推动作用（王曙光，2008）。

中国银行业协会披露数据显示，截至2014年年底，全国已经组建村镇银行1233家，其中批准开业1152家；负债总额6847亿元，比上年增长1433亿元，占比26%；各项存款余额5808亿元，比上年增长1176亿元，占比25%；资产总额7973亿元，比上年增长1685亿元，占比27%；各项贷款余额4862亿元，比上年增长1234亿元，占比34%，其中，农户贷款余额达到2111亿元，小微企业贷款余额达到2405亿元，两小贷款占比达到92.9%。村镇银行的设立有力地支持了当地农村经济发展，有效地满足当地“三农”发展需要。

然而，村镇银行在发展中所逐步凸显出来的问题也不容忽视。如刘渝阳（2007）对村镇银行试点调查发现，农户并没能成为村镇银行的服务主体，村镇银行对农户的贷款只占43%。此外，以村镇银行为代表的新型农村金融机构自身还面临着资金少、信誉弱、网点少、风险高等发展瓶颈限制，与农村信用社相比缺乏根本性创新（何广文，2010）。如果这些问题无法得到有效解决，村镇银行难免由于资本逐利性而退出农村金融市场。

事实上，政府部门设立村镇银行的初衷是增加农村金融供给、服务“三农”，因此，村镇银行自设立以来就肩负着“服务‘三农’”的社会使命。此外，村镇银行自身还有着获利目标以维持财务可持续性。现实中，农村经济作为“弱质经济”很难为金融机构提供获利保障，村镇银行为了实现获利目标很可能会采取服务对象非农化、资金逃离等机会主义行为“逃离”农村，进而违背了服务“三农”的社会使命。当前，政府设定的“服务‘三农’”宗旨与村镇银行自身的资本逐利性矛盾愈加突出，“农转非”现象、“假服务‘三农’、真获利”现象已经在村镇银行重现。

为了便于对村镇银行实施监管，银监会在《村镇银行管理暂行规定》（2007）中明确提出村镇银行最大股东或唯一股东必须是银行业金融机构，在村镇银行经营管理中实行主发起行负责制度，该规定明确提出单一自然人持股比例、单一其他非银行企业法人持股比例不得超过10%。虽然银监会后续出台的《关于进一步促进村镇银行健康发展的指导意见》将主发起行持股比例降低为15%，但没能提高民间资本的最高持股比例。当前60%以上的村镇银行为主发起行绝对控股，民企股东缺少“话语权”。可以说，设立村镇银行的“铁门”虽然打开，可当民间资本进入时却撞上了“玻璃门”，银监会有关村镇银行最大股东必须是银行业金融机构的硬性规定与吸引民间资本的矛盾日趋明显。

4．政府参与治理的现实需要

农村金融具有天然的脆弱性，农村金融生态环境恶劣、金融风险加剧等因素阻碍了农村金融的发展，资金在获利性驱动下会自然地从农村流入城市。然而，完全由市场主导的资金分配机制并不是社会最优的，如果大量资金从“三农”中抽离，这种持续单向流动将使各种资源过度聚集到城市，造成农业、农村的凋敝和城市资源过剩，进而可能会引起经济停滞和社会崩溃。那么，从社会学角度出发，增加对“三农”金融供给，除了有助于改善“三农”经济外，更重要的是能够获得巨大的社会效益。因此，政府部门参与农村金融治理是非常必要的。

事实上，在信贷资金分配上支持“三农”，不仅是各级政府部门的目标，也是各级政府部门的责任。在市场经济环境中，政府无法直接参与各类经济活动，因此，政府在金融方面支持“三农”的社会目标主要是通过各类农村金融机构来实现的。当前，村镇银行已经承担了服务“三农”这一重任，为了避免村镇银行在经营管理中出现资金外流、服务非农等去农化现象，防止村镇银行“逃离”农村金融市场，政府部门必然需要参与到村镇银行治理中来，实施监督与激励并行的一系列政府治理手段，调和村镇银行的“社会使命”和获利之间的目标冲突，使村镇银行真正“扎根”农村。

此外，获利是村镇银行能够长期服务农村地区、稳定地吸收民间资本的关键所在，也是提高民间资本投资热情的重要因素。然而，村镇银行承担服务“三农”这一社会使命难免会带来财务损失。此时，政府需要利用财政补贴、税收减免等一系列政府治理机制，减轻村镇银行为服务“三农”而蒙受的经济损失，保障村镇银行的财务可持续性，减轻村镇银行经营压力，消除民企股东疑虑，为民间资本参与村镇银行建设提供可操作性。