3.1.2 村镇银行发展的环境特征

中国长期存在的二元经济结构，加之农业生产受自然环境影响较为明显，使得农村金融生态环境相对脆弱。早在20世纪90年代，国有金融与商业性金融开始大规模撤出农村市场（林毅夫，2003；张杰，2003），仅剩下农村信用社作为农村金融服务主体，形成市场垄断。与此同时，受利益驱动因素影响，农村信用合作社与邮储银行产生了强烈的“虹吸效应”，将农村资金吸出，被城市建设占用，进一步恶化了农村金融生态环境，形成了大量的金融空白区域。在这一背景下，为解决当前农村金融匮乏的困境，我国银监会发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，鼓励各地设立村镇银行为“三农”服务，希望以此来填补农村金融供给“空白”。

值得注意的是，中国农村金融制度变迁，一直都在走一条非常典型的“机构路径”（罗来武等，2004），村镇银行的产生与设立也不外如此。也就是说，此次农村金融改革仍然注重农村金融机构存在形态的调整，而且这一调整也基本上属于一种自上而下的政府行为。这一金融制度的变迁路径，与中国农村经济制度的自下而上、诱发性金融需求并不匹配。政府虽然通过设立村镇银行扩大了农村地区的金融机构覆盖，但却忽略了农村经济对于金融资源的深层次、多元化的需求，限制了村镇银行作为金融中介整体功能的发挥。笔者通过调研发现，当前村镇银行在金融产品开发和中间业务发展等方面都受到银监会的严格限制，而且存、贷款利率也并不能有效浮动。政府部门希望村镇银行为“三农”服务，但作为市场主体，村镇银行的运作必然是以追求利润为最终目标，两者具有明显的目标冲突。加之两者存在着严重的信息不对称，以及资金所具有的高流动性的特征，可以判断，政府部门与村镇银行间存在着委托代理问题（陆智强等，2011）。

监管机构为了使村镇银行能够真正做到为“三农”服务，目前主要的治理机制是银监会通过相关法规中的制度约束，限制村镇银行的行为，避免相关资本“逃离”农村地区（如规定村镇银行不得发放异地贷款、涉农贷款必须在75%以上）。具体表现为银监会为村镇银行套上“三个枷锁”——对象限制、地域限制、额度限制。政府部门希望通过“三个枷锁”的约束，将村镇银行及其业务范围限制在当地的农村地区，为“三农”进行金融服务。

这种通过设立多种金融机构，并辅以“枷锁”限制的农村金融改革，忽视了农村经济对于金融功能的根本需求，并没有使村镇银行具备服务农村经济的金融功能，导致村镇银行只能被动、消极地为“三农”提供服务。由此，产生了许多负面效应，如银行管理者情绪低落、社会知名度不高、吸收储蓄难、人力资本短缺等问题。村镇银行的困境产生过程可以见图3-1。

图3-1 “机构观”视角下村镇银行困境分析

在实际的运作中，各种资本虽然在表面上服从银监会的监管，但它们“逃离”农村的动机却都没有改变，只要有机会它们就会“出逃”。也就是说，在目前的治理机制下，村镇银行服务“三农”的承诺并不是一种“自实施”的契约，如果银监会不进行监管和约束，或者监管和约束不到位，这些金融资本就不会留在农村，也不会服务“三农”。如果是这样的话，那么在这些村镇银行成立以后，银监会的监管是否能有效地阻止这些金融资本的“出逃”就是这一治理机制的核心问题。如果能够阻止，则这种治理机制就是有效的；反之，如果银监会的监管不能阻止这些金融资本的出逃，则这种治理机制就是无效的。下面，我们通过监管机构与村镇银行的博弈分析来讨论当前治理机制的有效性。

首先，我们假设博弈的参与方包括政府和村镇银行的出资者（以下简称出资者）；政府的行动由两方面构成：监督与不监督，即政府有可能对出资者的行为进行监管，也有可能不对出资者的行为进行监管。出资者的行动也由两方面构成：农业贷款与非农贷款，即出资者可以选择向“三农”贷款，也可以选择进行非农贷款而不向“三农”贷款。

从现实出发，我们假设博弈的规则是：出资者按规定应该向“三农”贷款，即进行农业贷款，但农业贷款的收益较低；如果出资者按规定进行农业贷款，则政府将会获得一定的收益，如果出资者违反了规定，只进行非农贷款，则政府的收益较低，我们假设为0；政府为了督促出资者履行承诺，按照规定向农业贷款，可以选择监督出资者的行为，但是监督行为将会花费一定的成本；如果政府选择监督，而此时出资者违反了规定只进行非农贷款，那么政府将会对出资者进行一定的惩罚。由以上的博弈规则可知，他们在各种情况下的收益可由表3-1表示。

表3-1 政府与出资者博弈的支付矩阵

在表3-1所示的支付矩阵中，S表示出资者按规定进行农业贷款时，政府的收益，而且假设出资者不按规定行事，即不进行农业贷款时，政府的收益为0; C表示政府监督出资者贷款行为的成本；R1表示出资者进行农业贷款时的收益，R2表示出资者进行非农贷款时的收益，而且根据现实情况，我们假设R2＞R1; W表示出资者进行非农贷款时，政府对他的惩罚，而且我们假设政府的监督能够查出出资者的每一次非农业贷款行为，并做出相应的惩罚。

通过以上的支付矩阵我们可知，只要C＞W，那么政府与出资者之间博弈的纳什均衡解就是（不监管，非农贷款）。也就是说，由于监督成本较大，政府不会去对出资者进行监管，而出资者也不会去遵守规定，他只会进行非农贷款。那么C＞W这一条件是否成立呢？在现实中，由于银监会不会在每一个乡镇都设立一个分支机构，这样就不可能针对每一家村镇银行都进行一对一的监管，这就存在着较大的信息不对称的成本；而且即使能够针对每一家进行监管，由于各村镇银行都会想办法避开法规约束，银监会也不一定会发现它们每一次的违规行为。由于我们在前面假设政府的监督能够查出出资者的每一次非农业贷款行为，并做出相应的处罚，因此可以想象，政府这样做的监督成本将会非常之大，也就是说，在现实中C＞W这一条件是必然成立的。

从以上的博弈分析可知，银监会对于村镇银行行为的监管不能约束这些金融资本“逃离”农村，这也是目前银监会不能完全放开农村金融市场的主要原因。虽然银监会加入了政策约束，并对村镇银行进行监管，但其并没有做出改变村镇银行“出逃”的激励。只要一有机会，这些村镇银行资本就会“逃离”农村，就像现在的农村商业银行与农村合作银行一样。