“十三五”时期环太湖社会治理能力创新提升研究

党的十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标：“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”其中，“治理”一词受到了各方广泛关注。作为国家治理体系中重要的组成部分，近年来中央不断强调社会建设、社会治理创新。地方政府也在社会治理方面多方尝试，取得了很多积极的成效，积累了不少好的经验和做法。

“十二五”期间，环太湖地区获得了良好的发展机遇，五市市委、市政府坚持民生优先的鲜明导向，积极探索符合科学发展观要求、具有区域特色的社会治理工作新路径，为“十三五”打下了坚实基础。

从改革开放的进程来看，“十三五”时期是中国发展的关键历史机遇期，也是经济社会发展转型的重要时间节点。到2020年，我们是否能实现国家治理现代化的战略目标，就看我们是否能抓住发展机遇，迎接“十三五”带来的挑战。环太湖地区的社会治理在“十二五”发展基础上，如何在“十三五”期间进一步创新提升社会治理能力，是摆在当前局势下的重要课题。

一、“十二五”期间环太湖地区社会治理创新打下了坚实基础

“十二五”期间，环太湖地区紧紧抓住涉及群众利益的难点热点问题，全力推进各项民生工程，让发展成果更多惠及广大群众。环太湖地区各市都深切认识到社会治理的出发点和归宿点在于通过社会治理来形成新型的社会管理、公共治理格局，并在经济社会发展可承受的范围内最大限度地为公众提供公共产品和服务。社会治理创新的过程，就是环太湖地区根据环境的变化，转变公共服务体制和方式的过程。这些，都为环太湖地区“十三五”社会治理创新打下了坚实基础。

(一)维护群众权益，打好民心稳定基础

“十二五”期间，环太湖地区把就业、增收、社会保障作为公共服务工作的基础和重点，切实抓紧抓好，确保民心稳定。

切实有效地促进各类失业人员、就业困难人员就业，不断强化就业措施，通过抓服务提升、拓宽就业渠道、强化政策落实等措施，有效推动失业人员安置就业工作。如苏州市重点打造“苏州国际精英创业周”“赢在苏州”国际精英海外系列创业大赛、“海鸥计划”“校园引才计划”等一系列人才工作特色品牌，不断扩大就业范围，增强人才集聚力。湖州大力培育大学生创业者、创二代、企业高管和连续创业者、回湖高层次人才创业者等湖州“创业新四军”，推动多渠道、多模式、多业态创业。

不断提高企业退休人员基本养老金水平，建立了职工工资与企业效益挂钩增长机制，推进农村三大改革，确保农民收入持续增长。城镇老年居民、未成年居民、城镇非从业人员纳入医保范围，新型农村合作医疗参保率达100%，实现了城乡医保全覆盖。建立了覆盖城乡居民的养老保障体系。如无锡制定实施城乡居民大病保险制度，在江苏省内率先采取向商业保险机构购买大病保险方式，对参保人员个人负担超过上一年度城镇居民年人均可支配收入50%以上的部分给予保障，有效降低群众大病费用负担。

(二)力推优质教育，巩固未来发展基础

“十二五”期间，环太湖地区统筹城乡教育均衡发展，各类教育协调发展。实施基础教育布局结构调整，扩大优质教育资源覆盖面，通过扩大名校学区、教师互派，促进公办教育资源进一步均衡配置。教师综合素质明显提升，外来务工人员子女接受义务教育普及率稳步提升，有效保障了受教育者机会平等和教育的公平性。

常州市形成了“基础教育高质量、职业教育高水平、高等教育有特色、社会教育有成效”的良好发展态势，构建起符合常州实际情况的教育体系。目前，常州市80%以上的中小学生在省优质学校就读；中等职业教育长足发展，“工学结合、产教结合”的培养模式得到了学生及家长的广泛认同；高等教育逐步形成了以常州科教城为核心，“产学研”为一体的竞争格局；终身教育体系框架初步形成，建成社区大学、社区学院、社区教育中心、居民(职工、村民)学习点四级社区教育网络，打造市民15分钟学习圈；通过开展“全民终身学习推进周”在社会上营造了良好的教育氛围。

嘉兴市建成200个中小学创新实验室；建设了20所智慧校园示范校；建成14个中小学开放式图书馆，5所学校被评为省“书香校园”称号；立项58个中小学智慧教育深度创新应用项目专项课题。

(三)坚持卫生惠民，成就民生幸福基础

“十二五”期间，环太湖地区合理配置卫生服务资源，让群众享受“方便、价廉、温馨、安全”的社区卫生服务，提高人民健康水平，保障民生幸福。通过建立与完善公共卫生服务体系，基本形成了覆盖城乡、功能相对完善的疾病防控体系、卫生监督体系和城乡社区卫生服务体系。大力发展社区医疗，每个街道(乡镇)建设一个社区卫生服务中心和若干个社区卫生服务站，方便居民看病就医。

苏州市开展卫生惠民便民工程，在全国率先推出医疗便民服务“一卡通”、手机挂号、12320一号通预约挂号系统等三项旨在破除“排队长”“看病难”顽疾的惠民实事举措；推行重性精神疾病患者免费服药项目，惠及一万余重性精神疾病患者；建立食品安全监测预警体系，实现监管信息公开化，注重服务民生；组织各医疗卫生单位志愿者佩戴红绶带，在门诊和急诊大厅为就诊患者提供微笑导医等各类服务，传播爱心文化和健康理念。

湖州把基层医疗卫生服务体系纳入城乡一体化发展规划，按照服务半径1.5公里，步行15分钟至20分钟，每3000至5000人左右人口为标准设置一个服务站，将非乡镇政府所在地卫生院、原村卫生室撤并整合为社区卫生服务站，实行乡村一体化管理。现实际已建成的社区卫生服务站达到705家，在浙江率先实现城乡社区卫生服务全覆盖，建立“20分钟医疗卫生服务圈”。

(四)推进强基工程夯实，社会治理基础

“十二五”期间，环太湖地区高度重视综治基层基础建设，全力推进强基工程，做到基层组织规范化、综治队伍专业化、基础工作常态化、社区管理网格化、方法手段信息化，狠抓信息网络综合管理，助力群众路线。

常州形成了多个在全省乃至全国有影响的民生品牌，社会改革初显成效。形成慈善常州品牌，采取“一次认捐，按息捐赠”“一次认捐，分年捐赠”和“定向捐赠，冠名基金”等方式，全面创新慈善方式。构建住房保障常州品牌，常州市政府把主城区困难家庭全部纳入住房保障，用廉租房、经济适用房和公共租赁房三种形式实现应保尽保。推进公交优先常州品牌，大力实施公交优先战略，方便百姓出行。建设公园开放常州品牌，按照“还绿于民”“市民公园、市民享受”的公园建设新理念，大力建设各具特色、品位较高、设施较全、利于市民游憩的公园绿地，64个公园全部免费开放，常州成为江苏省乃至全国第一个市政类公园全部免费敞开的城市。创新矛盾调解常州品牌，全力推进多元矛盾纠纷解决机制建设，坚持做强辖市(区)、镇(街道)两级调处服务中心，做全专业调处组织，做深行政调处工作，做精司法调解，做专调处队伍，做优调解手段。

苏州厘清行政权力与自治权利界限，“政社互动”迈出苏州基层社会治理“织网”第一步。从2012年起，苏州不少街道开始在“政社互动”的基础之上，打破原来各自为政的藩篱，进一步把公安、民政、城管、安监等几十个职能部门的工作人员下沉到社区“网格”，尝试建设镇(街道)、村(社区)、管理片区(住宅小区、商业片区)的三级综治网格体系。

嘉兴市深化“三社联动”推进嘉兴社会治理创新发展，按照“城乡社区为平台、政府扶持监督、社会组织承接、项目化管理运作、专业社工引领、志愿者参与”的思路，进一步增强社区服务功能、激发社会组织活力、提高专业社会服务能力，着力推动基层治理体系和治理能力现代化。通过“三社联动”形成了“三社”建设资源共享、优势互补、相互促进的良好态势。加强培育管理，发挥社会组织功能作用，围绕让社会组织等主体在社会治理中发挥“润滑剂”和“减压阀”的功能，积极推进现代社会组织体制建设。加强队伍建设，推动专业社会工作服务新发展，涵盖社会福利、社会救助、慈善事业、社区建设和婚姻家庭、戒毒、信访、司法矫治等领域。

二、“十三五”期间环太湖地区社会治理能力创新提升重点难点

从2004年党的十六届四中全会明确提出“加强社会建设与管理，推进社会管理体制创新”，到党的十八大报告提出“在改善民生和创新管理中加强社会建设”，要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，再到十八届三中全会提出“推进社会事业改革创新”和“创新社会治理体制”，十余年来，环太湖地区积极响应中央精神，不断深化社会事业改革，创新社会治理体制，在改善民生与创新管理方面取得了重大进展。当前，环太湖地区社会发展正处于科学发展、率先发展、和谐发展的关键时期。然而，环太湖地区作为经济相对发达、社会发展情况比较复杂的地区，虽然在社会建设方面具有扎实的基础，但是，在这一时期，环太湖地区还面临着各种问题和挑战，社会治理能力创新提升还有以下重点难点。

(一)政府社会管理职能还未明确

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”。政府社会管理职能的转变和健全的程度，是社会现代化的关键性因素。目前，环太湖地区政府职能转变尚未真正到位，错位、缺位现象依然存在。

具体表现在：第一，政府与社会的关系尚未理顺，政府在适应市场经济体制要求、加强社会治理方面还缺乏总体规划，政府与社会之间制度化的沟通、互动机制还未形成，与社会主义市场经济体制相适应、符合区域经济社会发展实际，同时又与地方历史文化传统相通的政府社会治理体制尚未形成。第二，社会管理力量还相对薄弱，社会保障水平、政务公开水平、行风政风公众满意度、公众对政府管理满意度、法治及平安建设水平、党风廉政建设满意度等，有待进一步提高，对食品农产品质监合格率(或超标率)、药品安全抽检合格率、腐败案发案率等方面还没有能够根据实际提出进一步完善措施。第三，政府财政投入不足，公共财政体制尚待进一步完善，政府购买服务项目不多且缺乏有效载体，公共服务平台建设相对单一，市场化程度不高，服务水平有待进一步提高。

(二)社会治理格局还未成形

就相互关系来说，社会现代化与社会治理格局存在复杂的关联，一方面，实现社会现代化需要以合理的社会治理格局为基础；另一方面，社会治理格局的调整又是社会现代化的重要任务，是社会治理体制创新的重要内容。

第一，在党委领导方面，社会治理理念滞后、模式不一、力量不够、信心不足、力度不大等问题还不同程度地存在。第二，在政府负责方面，政府社会管理职能转变不到位，与公民和社会组织的关系没有理顺，结构不尽合理，公信力和依法行政水平有待加强，越位、错位和缺位现象同时并存，还不能完全适应市场经济发展和社会全面进步的要求。第三，在社会协同方面，对社会组织的注册登记门槛过高，防范控制过严，培育发展滞后，引导促进不力，社区建设和社会组织建设成熟度不高，导致社会协同大打折扣。第四，在公众参与方面，在培育公民精神、扩大基层民主，以及依法保障群众知情权、参与权、表达权、监督权方面有待进一步加强，群众依法理性有序参与社会治理和公共服务的渠道不多、积极性不高。总体上看，主体多元、立体互动、运转高效的理想化社会治理格局尚未全面成形。

(三)社会组织建设尚不完备

社会组织发育成长的一般情况和内在规律，体现了经济社会发展的互动关系本质，反映了区域经济社会发展的基本特点，是社会治理体制创新中不容忽视的重要环节。

目前，环太湖地区社会组织建设还不完备，政府、市场、社会三大部门之间的均衡互动尚未实现。具体表现在：第一，各级对社会组织的重要作用尚缺乏足够的认识，尚未形成有利于社会组织发展的政策和社会环境。第二，登记“门槛”过高，大量社会需要的组织因为找不到业务主管单位而无法登记。第三，社会组织数量不足、规模过小，很多社会组织内部治理机制都不健全，自律诚信机制未很好建立，党的建设相对比较薄弱，因此，发挥作用的空间及为社会提供服务的能力还很有限。第四，多头管理，监管职责难以落实，监督措施不够有力，尚未形成有效的监督体系。第五，社会组织登记监管机关的工作力量薄弱，无专业执法队伍。第六，环太湖地区尚未设立社会组织专项发展资金，政府购买社会组织服务、培育发展社会组织、对社会组织评估等工作难以开展，社会组织登记公告费、专项审计费等资金未列入财政预算，经费短缺制约了社会组织的健康发展。

(四)基层自治与公民参与还不充分

基层自治和公民参与是社会治理的基础性、根本性内涵，是社会治理现代化能否实现的重要社会基础，是社会治理体制创新的基本内容之一。

当前，环太湖地区基层自治与公民参与还不充分，具体表现在：第一，政府与社区居委会的关系尚未理顺，从总体上看，社区建设和管理，还缺乏花钱买服务的机制，基本停留于行政化、等级化的管理结构，还没有完全突破计划经济的模式，没有形成适应市场经济体制要求的社区治理体制机制。绝大部分社区实行社区居委会、社区工作站两块牌子一套班子，议行不分。社区民主自治的机制尚不健全，有些制度流于形式、运行不畅，尚未达到预期效果。第二，社区居委会与社区物业管理企业、业主委员会之间关系尚未理顺，还缺乏有效的衔接协调机制，社区居民参与社区民主自治的热情不高，尤其是社区居民中的在职人员参与率更低。第三，社区服务网络不健全，社会化、专业化程度不高，不能很好满足社区居民的实际需要。同时，社区居委会负担过重的问题尚未得到根本扭转，影响了社区居委会自治功能的发挥。第四，社区服务中介组织发育程度低，数量较少且服务项目单一，社区服务志愿者队伍建设缓慢，志愿服务活动尚未形成良好机制，因缺乏推动社区服务业发展的政策环境，影响了社会力量对社区服务投入的积极性。

(五)社会整合力度还待加强

从一定意义上说，环太湖地区通过改革开放加快发展的过程，就是不断寻求新的社会整合机制的过程，而形成这种新的社会整合机制也是推进社会治理体制创新的基本任务之一。

当前，环太湖地区尚未建成与社会环境相适应的社会资源整合机制，社会整合力度还待加强。第一，社会整合尚未建成步调统一、服务到位、资源共享、协调互动的工作格局，社会服务管理的针对性和有效性有待提高，亟待建成多层次、多方面、多样性社会服务管理体系。第二，现有政府资源没有得到最大限度整合，政府社会服务能力和水平有待提升，社会组织在提供公共服务、反映利益诉求、扩大公众参与、增强社会活力、促进社会发展等方面的积极作用未能充分发挥，社会自我服务、自我管理任重而道远。第三，信息化建设是新形势下提升社会治理效能的必由之路，而随着信息化进程不断加快，社会治理信息化建设虽然成效显著，但条块分割、各自为政等问题仍然比较突出，既影响了信息快速共享和矛盾及时调处，又容易造成重复建设。各类信息平台如何有机整合，如何在现有社会治理综合信息化平台的基础上，构建集中统一、互联共享的社会资源整合机制，成为当前的重大课题。

三、“十三五”期间环太湖地区社会治理能力创新提升路径

“十二五”期间，环太湖地区按照中央和省委、省政府关于加强和创新社会管理工作的部署要求，坚持发展与稳定并重、富民与安民共进，全力推进社会事业改革，创新社会治理体制，让广大群众成为社会治理的最大受益者，从而为环太湖地区“十三五”社会治理创新打下了坚实的基础。但是如何善用当前社会治理方面的优异成果，引领“十三五”期间环太湖地区的社会治理创新，成为环太湖地区社会治理能力创新的重要任务和目标。针对环太湖地区社会治理能力创新提升的重点难点，提出以下几点建议。

(一)加快转变政府管理职能，提高社会治理主导能力

转变政府职能是社会治理能力创新提升的重要前提。要加快推进政府职能的进一步转变，依法规范行政行为，改进提供公共服务方式，建立完善公共服务体系，不断强化社会治理和公共服务职能。要深化行政管理体制改革，进一步理顺政府与社会组织的关系，实现政府社会事务管理由直接管理向间接管理的转变。强化公共服务，根据环太湖地区经济社会发展水平，进一步完善社会保障体系，不断提高保障水平。创新政府服务方式，进一步加快推进政府购买服务工作，扩大政府购买服务的试点，建立政府购买服务的准入和退出机制，加强对政府购买服务的监察评估。

(二)加快治理体制机制创新，提高维护公共安全能力

完善社会治理体制机制是社会治理能力创新提升的重点。要坚持以人为本，服务与管理、预防与控制相结合，不断巩固和发展和谐稳定的良好局面。要进一步创新流动人口服务机制，切实维护流动人口权益，增强流动人口的归属感和本地居民对外来人口的认同感。要建立特殊人群服务管理长效机制，进一步加强对吸毒、艾滋病、重性精神病“三类人员”的救助和管理，落实相应保障措施。要完善安全生产长效管理和应急管理机制，进一步强化领导责任，不断提高安全生产网格化管理水平，加强应急管理体制机制建设，形成安全生产社会治理新格局。要创新基层公共安全管理体制机制，建立健全矛盾纠纷联合调处、社会治安联合防控、突出问题联合治理、重点工作联勤联动、重点人口联合管理、基层平安联合创建的“六联”运行机制，构筑维稳实战平台。

(三)加快发展培育社会组织，提升社会组织发展能力

大力发展社会组织、志愿服务是社会治理能力创新提升的必要条件。要坚持扶持与规范、管理与监督相结合，不断完善社会组织的社会服务功能，促进“小政府、大社会”多元共治社会治理格局的形成。要积极培育和发展社会组织，降低社会组织登记门槛，优化发展环境。要加强社会组织自身建设，提高内部管理水平。要强化监督，建立完善社会组织退出机制，完善社会组织管理体制。要大力发展志愿服务事业，完善招募动员机制，培育志愿文化，提高社会对志愿服务的认识和认同。要进一步拓展志愿服务领域，重点向社区管理、社区服务领域延伸，建立一批专业志愿服务组织，加快推进社区志愿服务的发展。要加大扶持保障力度，建立政府购买志愿服务制度，拓宽社会力量参与志愿服务事业的渠道。

(四)创新社区治理体制机制，稳步提升基层自治能力

创新社区治理是社会治理能力创新提升的重要基础。应进一步理顺体制，健全社区组织体系，创新社区治理模式，形成政府调控机制与社会协调机制互联、政府行政功能与社区自治功能互补、政府管理力量与社会协同力量互动的社区治理体制和运行机制。要建立社区多元治理机制，加快推进社区居委会与社区工作站分开，加快社区社会组织的培育发展，整合社区资源，注重发挥社区社会组织在扩大参与、提供服务、反映诉求和规范行为等方面的积极作用。要完善社区居民自治机制，培育社区居民自治意识，健全社区居民自治规章。要健全民意表达和监督评价机制，畅通民意诉求渠道，保障社区居民的知情权、参与权、监督权。要创新社区工作者队伍管理机制，加快推进社区工作者队伍职业化、专业化进程。

(五)切实加强社会整合力度，不断提升社会治理能力

加强社会整合力度是社会治理能力创新提升的关键。各级党委政府应切实把加强社会治理作为推进和谐社会建设的重要任务，摆在更加突出的位置，不断推进社会治理体制机制创新，努力提高社会治理整体水平。要始终坚持“两手抓、两手硬”，在加快发展经济的同时，加快推进社会建设，切实加强社会治理。要切实加强社会工作领域党的建设，加快推进社会组织党的建设步伐，努力实现党组织和党的工作在社会组织系统的全覆盖。要不断完善公共财政体制，进一步调整政府财政支出结构，逐步加大对农村、基层等社会基础保障的投入，促进城乡基本公共服务均等化。要加强社会治理工作的组织协调，建立社会治理工作联席会议制度，由市委、市政府领导牵头，统筹全市社会治理工作，协调解决社会治理工作中遇到的问题和困难。

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(作者：中共常州市委党校 王定新 邵云娜)