环太湖地区领导干部宪法意识调查研究

——基于环太湖地区825名领导干部的问卷调查

宪法意识是推动宪法实施和法治建设的精神动力，也是衡量一个国家法治化程度的重要标志。中国共产党十八届四中全会指出，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。在全面推进依法治国进程中，领导干部作为执掌党的执政权和国家公权力的特殊群体，是国家治国理政的政治精英，也是全面推进依法治国的“关键少数”，其宪法意识水平是影响和制约法治建设的重要因素。领导干部宪法意识是指领导干部关于宪法的思维、观念和知识，对宪法的态度、评判和预期，以及由文化传统积淀而成的宪法心理等的统称。它包括领导干部对宪法知识和基本原理的掌握程度，对宪法功能的认识，对宪法实施的评价，对基本权利保护和行使状况的感受，等等，是领导干部对宪法精神与基本内容的理解、认同与情感，它是法律意识的基础和核心。

当前，对宪法意识的研究比较薄弱，在理论层面，鲜有涉及。在实证层面，关于宪法意识问题的定量研究，虽然积累了一些成果，但比较系统的主要是针对普通公民的调查，专门针对领导干部的系统调查还不多见，尤其是针对不同职务、学历、部门、年龄领导干部宪法意识的分类调查还未发现。基于此，本课题对此展开研究，积累第一手资料。课题组利用领导干部在党校培训的机会，对环太湖地区部分领导干部进行了问卷调查，共发放问卷877份，回收有效问卷825份，回收有效率为94.1%。

一、调查对象的基本情况

调查的825位学员中，县处级领导干部258人，科级、副科级领导干部567人。其性别结构：男性为620人，占75.2%；女性为205人，占24.8%。其年龄结构：50周岁以上181人，占21.9%;40~49周岁350人，占42.4%;30~39周岁257人，占31.2%;29周岁以下16人，占1.9%。其学历结构：博士17人，占2.1%；硕士或研究生学历238人，占28.8%；大学本科531人，占64.4%；专科及以下36人，占4.4%，其中有法学学历教育者201人，占24.4%。其所在单位：人大25人，占3.0%；政府部门431人，占52.2%；政协25人，占3.0%；司法机关64人，占7.8%；党务系统166人，占20.1%；其他部门112人，占13.6%。

二、领导干部的宪法认知情况

宪法认知是领导干部宪法意识的最直观体现，也是领导干部宪法意识的重要组成部分，为了解领导干部对宪法的认知情况，我们设计了三个有关问题，主要考察领导干部对宪法功能、作用的认知情况。

第一个问题是“您认为宪法在您工作中的作用如何”。调查显示，有67%的领导干部认为宪法在工作中的作用“非常重要”或“比较重要”，说明多数领导干部对宪法在其工作中的作用是比较认同的(见表1)。

第二个问题是“您认为宪法最重要的功能是什么”。有81.3%的领导干部认为宪法规范和约束国家权力，保护公民权利；10.2%的领导干部认为宪法是国家管理的重要工具；另有4.5%的人认为宪法规定党的路线方针政策；3.9%的领导干部认为宪法是人类政治文明的标志。这说明绝大多数领导干部对宪法功能的认识比较准确，宪法是规范国家权力的根本依据和保护公民权利的有力武器的理念已普遍树立。为了了解乡镇街道干部的宪法意识情况，课题组专门对其中43名乡镇街道领导干部进行调查，调查发现有16.3%的乡镇街道领导干部认为宪法最重要的功能是国家管理的重要工具，远远高于对所有825名领导干部的调查中选择该项的比例，显示出在部分乡镇长、街道主任的认识中，法律的工具价值色彩还比较浓厚(见表2)。

三、领导干部的宪法知识水平

宪法知识是领导干部宪法意识的重要组成部分，也是领导干部宪法意识最直观的体现。为了解领导干部对宪法知识的知晓程度以及对不同法律知识的掌握程度，我们共设计了20个题目，分别涉及宪法知识、行政法知识、民法知识、刑法知识等四个方面，每个方面4个题目，从答卷统计结果看。

(一)领导干部法律知识总体水平不高，对宪法的了解要低于对其他法律知识的了解

调查结果显示，尽管用于测试的题目是各个法律部门中一些基本的知识和规定，但答题的总正确率仅为55.5%，表明领导干部对法律的知晓程度从整体上看并不乐观。但令人遗憾的是，领导干部对宪法的了解程度低于其总体水平，总正确率只有50.2%，仅高于刑法知识(48.0%)，而低于行政法知识(63.1%)、民法知识(60.8%)(见表3)。这一点从表4中也能得到印证。从表4中可以看出，虽然大多数领导干部对宪法有一定了解，选前三个答案的人占总人数的92.4%，但是在被调查的领导干部中对宪法非常熟悉的只有4.5%，比较熟悉的只有37.3%，有一半多领导干部对宪法只是一般了解，还有近7.5%的领导干部对宪法不熟悉。让我们惊讶的是，在被调查的20名在人大工作的领导干部中，竟然只有1人选择“非常熟悉”。无论是宪法，还是地方组织法，在列举地方人大及其常委会的各项职权时，都将监督宪法实施或保证宪法的遵守执行作为第一项职权予以规定。不难看出，在地方人大及其常委会的各项职权中，保证宪法的实施是第一位的任务，并且是核心的和最重要的任务。因此与其他国家机关相比较而言，地方人大及其常委会与宪法实施的关联性更大，在工作中要时时处处用到宪法，也可以说宪法就是人大的业务法律，但是调查显示出人大机关领导干部对宪法的了解程度并没有明显高于其他部门领导干部。

(二)部分领导干部一些基本的宪法知识还不具备

为了解领导干部的宪法知识情况，我们调查了以下问题：

题一：我国在国家结构形式上采取什么形式？

A．复合制；B．地方自治；C．一国两制；D．单一制；E．不知道。统计结果如表5：

题二：下列权利中，哪项不是宪法规定的公民基本权利？

A．人身权利；B．财产权；C．平等权；D．迁徙自由权；E．不知道。统计结果如表6：

题三：我国基本政治制度是什么？

A．人民代表大会制度；B．社会主义制度；C．人民民主专政制度；D．共产党领导的多党合作和政治协商制度。统计结果如表7：

题四：1982年宪法施行以后经过了几次修订？

A.2次；B.3次；C.4次；D.5次。统计结果如表8：

从答题结果分析，部分领导干部对一些最基本的宪法知识还缺乏了解，当问到“我国的国家结构形式属于哪种类型”时，只有52%的人选择了正确答案“单一制”，而有45%的人选择了“复合制”“地方自治”和“一国两制”，还有2.3%的人选择“不知道”；在回答“哪些权利不属于公民的基本权利”时，有77.7%的领导干部选择了正确答案“迁徙自由权”，但是还有22%的领导干部不知道人身权、财产权、平等权是公民基本权利；在问到“我国基本政治制度是什么”时，只有21.7%的人选择了正确答案“共产党领导的多党合作和政治协商制度”，而66.5%的人选择了“人民代表大会制度”；宪法是国家的根本大法，宪法的修改是国家政治生活中的大事，但是在回答“1982年宪法施行以后经过了几次修订”时，只有49.3%的人选择了正确答案“4次”。这表明尽管宪法是国家的最根本的法律，尽管现行宪法实施了三十多年，但部分领导干部对宪法的了解仍然非常有限。

(三)领导干部宪法知识与学历、职务、性别关系不大，与是否具有法学学历、部门、年龄因素相关性较强

调查显示，各类领导干部之间宪法知识水平相对有一些差异。其中领导干部的学历、职务、性别因素对统计结果影响不大，没有显示出明显的差异(见表10、表11、表14)。而领导干部是否具有法学学历、所在部门及年龄等因素对统计结果影响较大。本次调查中有法学学历的领导干部178人，非法学学历领导干部484人，其中具有法学学历领导干部对宪法知识的回答正确率为57.4%，不具有法学学历领导干部宪法知识回答正确率只有51.1%(见表9)；而不同部门领导干部对宪法知识回答正确率依次为：司法机关62.3%、政协55.9%、人大53.8%、其他部门53.2%、党务系统51.1%、政府50.3%，党务系统及政府部门领导干部的宪法知识相对较低(见表12);29周岁以下的年轻干部只有13人，从统计数据看，其对宪法知识回答正确率相对较高，为65.4%，要好于30~39周岁(54.1%)、40~49岁(52.7%)、50周岁以上(49.7%)的领导干部(见表13)。

四、领导干部的权利意识与权力观念

宪法最核心的内容就是规定了公民享有哪些权利、国家机关拥有哪些权力。因此在宪法意识中，领导干部的权利意识以及权力观念可以说是其最主要的组成部分，领导干部的的权利意识以及权力观念在很大程度上反映并决定了其宪法意识。具有了良好的权利意识和正确的权力观念，自然会具有良好的宪法意识，反之亦然。

(一)从答题内容可以看出，部分领导干部的权利意识还比较薄弱

为了解领导干部的权利意识，我们设计了两个题目：

题一：见表6，有77.7%的领导干部选择了正确答案“迁徙自由权”，但是还有22.3%的领导干部不知道人身权、财产权、平等权是公民基本权利。

题二：您对上访者的态度是什么？

A．强烈反对；B．有点反对；C．中立；D．基本同意；E．完全同意。统计结果如图1：

选择“强烈反对”及“有点反对”的领导干部占到了总人数的34%；而选择“基本同意”“完全同意”的只有18.2%。信访权利是公民重要的行政救济权利之一，是公民宪法权利——言论自由权、监督权等合法权利的具体表现，信访、上访的前提是“依法”，公民在行使上访权利的同时，要自觉遵守相关的法律法规。不排除近年来一些非法上访给国家、社会带来的巨大负面影响，但“上访”不等同于“闹事”, “上访”不等同于“不稳定”，作为领导干部对此要有清晰的认识。从对两个问题的回答看，领导干部的权利意识还相对薄弱。

(二)调查显示，绝大多数领导干部已树立起正确的权力观念

为了解领导干部的权力观念，我们设计了两个题目：

题一：您对官员财产公开的态度？

A．非常赞同；B．基本赞同；C．中立；D．有点反对；E．强烈反对。统计结果如图2：

题二：您对建立重大决策终身责任追究制度的看法？

A．非常赞同；B．基本赞同；C．中立；D．有点反对；E．强烈反对。统计结果如图3：

当问到“您对官员财产公开的态度”时，持“非常赞同”态度的达到了52.1%；持“基本赞同”态度的有37.7%，前两个选项之和达到了89.8%，只有2.5%的领导干部选择了“有点反对”。在问到“您对建立重大决策终身责任追究制度的态度”时，有57.6%的领导干部选择了“非常赞同”,32.2%的领导干部选择了“基本赞同”，二者之和达到了89.8%；只有3.4%的领导干部选择了“有点反对”。从以上回答我们能看出，“政府权力是有限的，应该受到人民权力的监督和制约”“权责相适应，有权就有责”等基本理念已被领导干部广泛认同。

五、领导干部对宪法实施的看法

宪法实施是宪法的精神和规范在社会生活中的贯彻和落实，其基本要求是宪政理念成为人们从事政治和社会活动的普遍的价值标准，国家权力与公民权利的良性互动关系依照宪法形成和确立。宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。为了解领导干部对我国宪法实施的评价，我们在这一部分设计了四个题目，调查结果如下。

(一)近半数领导干部对我国的宪法实施状况不满意

调查中，我们发现近半数领导干部对宪法实施还有很多不满。在问到“您对我国宪法的实施状况满意吗”时，选择“基本满意”的只有480人，占总人数的58.2%；选择“一般”和“很不满意”的有39.6%，其中6.3%的人选择了“很不满意”，这些不满反映了当前宪法实施还存在一些问题，如何让宪法实施得更好、让宪法在现实生活中发挥更大作用是需要研究的重要课题。

(二)领导干部对宪法实施普遍有信心，多数领导干部认为更好的实施宪法、树立宪法权威需要加强制度建设

尽管调查显示近半数领导干部对我国宪法实施状况不满意，但是在问到“您对依法治国是否有信心”时，我们发现大多数领导干部对我国宪法的实施是充满信心的(见图5)。选择“非常有信心”和“比较有信心”的有661人，占总人数的80.1 %。同时，领导干部认为加强宪法实施，树立宪法权威需要完善制度建设。在问到“您认为建立宪法宣誓制度是否有必要”时，56.6%的领导干部认为“很有必要”,23.8%的领导干部认为“较有必要”(见图6)。在问到“您认为树立宪法权威的关键是什么时”，多数领导干部认为需要建立违宪审查制度、党和国家的重视、提高公民法律素质及优化法治环境(见图7)。

六、领导干部宪法意识的形成与培养

(一)从调查看，绝大多数的领导干部认为应加强宪法、法律知识的系统培训

在问到“您认为系统的宪法、法律知识培训重要吗”时，选择“非常重要”的有525人，占总人数的63.6%；有95.9%的人认为“非常重要”或“比较重要”(见图8)。而且调查表明领导干部工作以外，也非常重视法律知识的学习，在问到“对您法律知识提高帮助最大的是哪种方式”时，有27.5%的人选择“自学”, 53.6%的人选择了“单位组织培训”和“党校行政学院培训”(见图9)。

(二)领导干部更喜欢丰富多样、多种形式结合的教育培训方式

从调查情况看，领导干部获取法律知识的途径是多方面的，包括自学(27.5%)、党校行政学院培训(27.2%)、单位组织培训(26.4%)、报刊电视(12.8%)和其他(5.9%)等渠道。在回答“您最喜欢的法律培训方式”时，11.9%的人选择了“专题讲座”,38.5%的人选择了“案例教学”,41.5%的人选择“以上方式结合”(见图10)。可见，专题讲座虽然具有系统、高效等优点，适合于领导干部对填补理论知识“空白”所形成的对灌输教育的需求，但从形式上说领导干部更喜欢灵活多样、参与度高、生动活泼的培训方式。

七、提高领导干部宪法意识的建议

(一)在干部教育培训中加大宪法知识和宪法意识教育的力度

一般来说，领导干部受过良好的法学教育，其宪法知识水平较高，宪法意识会相对较强，两者呈现正相关关系。本次调查也证明了这一点。我国大多数领导干部并不具有专业的法律背景，因此外部的教育培训就更为重要。一是可以仿效“三严三实”教育活动中学党章的做法，开展集中性的教育学习。通过向领导干部发放宪法文本，要求撰写学习心得或重要内容摘抄的方式，原原本本地学，使领导干部对我国宪法关于政治制度、经济制度、公民基本权利和义务、国家机构等主要内容和重要规定，形成全面了解。二是在党校、行政学院增加宪法课程的设置，增加宪法考试内容。2016年中组部、中宣部、司法部、人社部联合印发《关于完善国家工作人员学法用法制度的意见》，意见提出了国家工作人员学法用法的主要内容和基本要求，最重要的就是学习宪法。因此相关领导及部门要转变培训理念，充分发挥党校行政学院在领导干部法制宣传教育中的重要作用，在党校行政学院主体班次教学中适当增加宪法教学的比例，增加宪法考试内容。三是改进教育培训方式。一方面要加强系统的理论知识的培训教育，另一方面要更多地运用案例教学、法庭旁听等灵活多样的教学方式，特别是结合近年来发生的广受社会关注、隐含深刻宪法原理理念的热点案例，引导领导干部分析思考这些案例，在分析思考案例中推动宪法意识的形成培养，提升培训教育的有效性。

(二)注重对人大、司法机关等重点部门领导干部宪法意识的培养

领导干部所具有的国家公权力决定了对领导干部宪法意识的要求要高于普通民众，因此对这一推动国家法治建设的特殊群体的宪法意识有着普遍性要求，我们要加强对这一群体整体的宣传和教育。但是不同部门领导干部与宪法实施关联性的不同以及不同类型领导干部宪法意识的差异性决定了宪法的培训教育也要兼顾特殊性。宪法的生命力来自于宪法的实施，宪法的作用、宪法的价值、宪法的效力等方面，只有在现实的贯彻实施过程中，才能切实有效地体现出来。强调宪法意识的培养对宪法实施的重要性是必要的，但不能忽视宪法实施对宪法意识培养的巨大的作用。因此要特别注重人大、司法等与宪法实施关系更为密切的机关领导干部的宪法宣传教育，提高相关机关领导干部主动有意识地以宪法精神指导工作实践，实践宪法的能力，在宪法实践和宪法实施中逐步提高领导干部的宪法意识。

(三)在依法执政、依法行政过程中，着重提高乡镇(街道)、党务机关领导干部的宪法意识

乡镇(街道)领导干部直接面向基层，其是否具有宪法意识，是否依宪行政、依法办事，直接影响基层治理的效果和法治建设的进程；宪法是党领导人民制定的，各级党组织及党务干部更要带头学习宪法、树立宪法意识。本次调查中，乡镇街道及党务机关领导干部的宪法意识呈现出特殊性：对宪法作用的认同不高；法律知识、宪法知识的整体水平相对较低；在部分乡镇长、街道主任的认识中，法律的工具价值色彩还比较浓厚，等等。在实践中，乡镇、街道基层政府在行政诉讼中败诉的比例也是最高的。因此要有针对性地加强对乡镇领导干部及党务干部的宪法宣传教育，培养其依法运用权力、依法制约权力的意识，提高依宪法办事的能力和水平。摈弃“宪法虚无主义”“宪法工具主义倾向”，克服“行政机关主要是依照具体的行政法，司法机关主要依据诉讼实体法和程序法，宪法太原则不具有可操作性，办事时不依宪法办事”的错误观念，带头尊重宪法、适用宪法、维护宪法，在依法执政、依法行政过程中提高领导干部宪法意识。

(作者：中共湖州市委党校 刘宏伟 铉玉秋 费丽芳 费涛 张璇孟)