第二节 中国移民安置的政策与法律框架
移民安置政策指的是具体的安置政策和实施细则，没有涵盖相关的法律框架，并不意味这些法律框架不重要，而是这些实施细则本就源于法律框架。中国移民安置政策的实施细则和操作规则的法律依据主要有：2001年通过的《长江三峡工程建设移民条例》、2005年通过的《南水北调工程建设征地补偿和移民安置暂行办法》，以及2006年修订的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》。其中还涉及2002年通过的《中华人民共和国文物保护法》。此外还有每个省（区、市）根据这些法律框架制定的地方性法规、政策条款和解释性的具有行政约束力的通知等。在地方性法规中，本书只介绍云南省的相关规定。
这些法律和政策框架主要有：
（一）总方针
水利水电工程移民总的方针是实行开发性移民方针（恢复原则、发展原则、系统性原则、参与原则），妥善安置移民，扶持移民发展生产，使移民生产和生活达到或超过原有水平，做到使移民搬得出、稳得住、逐步能致富。
（二）总政策
多年来，我国水利水电工程移民安置工作主要实行的是政府负责、社会动员、社会监督、移民参与、经济补偿补助、后期扶持、优惠照顾、多方支援的综合政策措施。
（三）工程移民基本政策
（1）用地政策
节约用地、依法用地。
（2）移民安置政策
1）经济补偿补助政策
主要为土地补偿政策。补偿补助费用包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、移民私有财产赔偿费。2004年11月3日，国土资源部发布了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，规定：如果给予被征地农民的土地补偿费和安置补助费合计按法定上限，即耕地被征收前3年平均年产值的30倍计算，仍不足以使农民保持原有生活水平的话，当地人民政府将从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。2006年9月1日开始实行的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（修订）规定：大中型水利水电工程建设征收耕地的，土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前3年平均年产值的16倍。土地补偿费和安置补助费不能使需要安置的移民保持原有生活水平需要提高标准的，由项目法人或者项目主管部门报批或者审核部门批准。
2）对投亲靠友、自找门路、自谋职业移民的补偿补助政策
原则上应该将土地补偿费和安置补助费交给安置区乡以上地方政府统一安排移民的生产生活，或包括移民个人财产赔偿费直接全额兑现给移民本人，由移民支配。（但国家对此不提倡，交给安置区乡以上政府统一安排的，要确认移民拥有专门技术或一技之长，确保移民有一定数量的土地、固定的住房、稳定的收入或生活来源。）
3）城镇公共设施及专业项目的补偿补助政策
以城（集）镇现状为基础，本着节约用地、合理布局的原则，依法编制迁建规划。
4）工矿、企事业单位补偿补助政策
略
5）房屋补偿补助政策
对移民个人房屋的补偿应按照原规模、原标准和恢复原功能的重置价进行补偿。
6）文物古迹保护政策
对工程占地和淹没区的文物，应当在查清分布、确认保护价值的情况下，坚持保护为主、抢救第一的方针，实行重点保护、重点发掘。
（3）安置方式
安置方式一般包括农业安置、非农业安置和兼业安置。不同的安置方式给予移民的补偿补助政策会有区别，主要是土地补偿费的使用问题。
农业安置包括以种植业为主的安置、以开发山林资源为主的安置和以发展养殖业为主的安置。非农业安置包括举办乡村企业安置、联合投资生产安置、易地投资安置、个体经济安置、农转非安置及养老保险安置。兼业安置即农业与非农业安置兼顾的方式。
1）农业安置政策
适用于经济社会发展水平不高、商品经济欠发达、人口密度不大、以农业生产为主的我国中西部和北部地区。开发性移民，要以一份基本土地为依托。不论是后靠安置、远迁安置，还是分散、插组安置，一定要保证移民一份基本口粮。发展种植业、养殖业是目前农村移民经济开发的重点。我国目前以大农业方式（通过调剂土地、开发荒地和滩涂等手段进行安置，出发点必须建立在为能够满足移民基本生产生活条件并有可持续发展的余地的基础上）安置移民为主，将土地补偿费和安置补助费统一交由移民安置地县级或乡级地方人民政府，集中用于为移民购买土地、山场、水面，为移民发展生产创造必要的条件。
2）非农业安置政策
对于那些年轻又有一技之长的移民及市场经济较发达地区的移民，往往采用这种形式。把移民的土地补偿费、安置补助费和移民个人财产赔偿费直接全额兑现给移民。
3）兼业安置政策
在耕地有限的情况下，可拓展安置容量。移民家庭在不完全脱离农业的条件下，同时通过向市场提供非农业产品或劳务以增加货币收入。
（4）优惠政策
《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》规定：为妥善安置移民的生产和生活，国家和地方各级人民政府在其职权范围内，给移民提供优惠待遇，如减免房屋建设、宅基地使用、农业生产恢复期税费等，以及口粮供应、信贷、招工招生、土地划拨等方面的优惠政策。
（5）后期扶持政策
对象仅限于水利水电工程移民，不包括安置区居民与库周未搬迁群众。
1991年2月国务院颁布的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第17条规定：国家设立库区建设基金，用于大中型水利水电工程库区维护和扶持移民发展生产。第20条规定，国家对移民扶持时间为5～10年，自移民安置规划实施完毕之日算起；按照移民安置规划分期分批安置的，自每批移民安置完毕之日算起。2006年5月，《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》中明确规定：为帮助水库移民脱贫致富，促进库区和移民安置区经济社会发展，保障新时期水利水电事业健康发展，构建社会主义和谐社会，对大中型水库的农村移民进行后期扶持。对2006年6月30日前搬迁的纳入扶持范围的移民，自2007年7月1日起再扶持20年；对2006年7月1日后搬迁的纳入扶持范围的移民，自其完成搬迁之日起扶持20年。对纳入扶持范围的移民每人每年补助600元。扶持方式可采用将资金直接发放给移民个人的方式，也可以实行项目扶持的方式，或两者结合。
（6）遗留问题的处理政策
《国务院办公厅转发水利部等部门关于加快解决中央直属水库移民遗留问题若干意见的通知》对水利水电工程移民遗留问题的范围做了明确规定，提出了用6年时间（2002—2007年）解决水利水电工程移民温饱问题，作为解决移民遗留问题的近期目标。解决水利水电工程移民遗留问题应坚持以下原则：
① 不算老账，不搞退赔，不重新补偿。
② 责任落实到地方，实行分级负责。
③ 谁受益、谁承担。
④ 与当地经济社会发展相结合。
具体措施包括：
① 中央设立库区建设基金，用于解决水利水电工程移民遗留问题。
② 制订切实可行的规则，规划实施要具体到村，扶持项目的受益要落实到户。
③ 建立移民集中安置区的社会化服务体系，发展农业产业化经营，增加移民适应市场竞争的能力。
④ 引导移民发扬自力更生、艰苦创业精神；优先扶持勤劳、自立的移民，发挥引导、示范作用，克服依赖思想，共同建设家园。
⑤ 加强科技扶持措施，积极向库区和移民安置区引进农业优良品种，推广适用技术，培训和提高移民科学文化知识和应用科技的能力，提高移民的素质。
⑥ 抓好移民干部队伍建设，提高管理和服务水平；加强项目和资金的监督管理，严防挤占挪用，提高投资效益。
（7）移民参与政策
1）工程移民参与主体：职能部门、社区组织、工程移民与安置地居民。
2）工程移民的参与方式：讨论、参与村民自治、接触活动、消极活动（拖延抑制）。
3）过程中的公众参与：
① 实物调查阶段的公众参与。
② 安置规划阶段的公众参与。
③ 实施过程中的公众参与：安置去向的选择与制定、补偿资金兑现、安置区土地调整过程中的公众参与、生产用地分配、宅基地分配和房屋建设过程、安置区征地补偿资金管理协商、村级移民资金管理、移民生产开发与收入恢复活动中的公众参与、移民居民点及房屋重建过程、移民公共设施恢复重建。
（8）其他政策
政府负责，社会动员。
上述法律框架的分析中，我们可以发现，中国的移民安置工程中主要关注的是对移民的生产生活的安置，而对移民的文化保护政策的制定、文化保护的实践，以及文化建设的具体措施等工作始于三峡工程。2001年《长江三峡工程建设移民条例》中指出：三峡工程建设，应当按照保护为主、抢救第一和重点保护、重点发掘的原则，做好文物抢救、保护工作。此后，国家和各省（区、市）开始逐渐把文化保护列入工程建设中需要关注的问题之一。譬如，2002年《中华人民共和国文物保护法》的颁布确定了文物保护的对象、原则、方法与责任等，对水电工程建设中的文物保护有重要意义。
2006年，国务院修订了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，其中再次指出：对工程占地和淹没区内的文物，应当查清分布，确认保护价值，坚持保护为主、抢救第一的方针，实行重点保护、重点发掘，应设立淹没区文物保护的专项经费。文物是文化的重要内容和表现形式，国家将文物分类为五类：具有历史、艺术、科学价值的古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺和石刻、壁画；与重大历史事件、革命运动或者著名人物有关的，以及具有重要纪念意义、教育意义或者史料价值的近代现代重要史迹、实物、代表性建筑；历史上各时代珍贵的艺术品、工艺美术品；历史上各时代重要的文献资料，以及具有历史、艺术、科学价值的手稿和图书资料等；反映历史上各时代、各民族社会制度、社会生产、社会生活的代表性实物。