第三章
作为研究问题的移民安置
第一节 中国的移民安置实践与文化保护
移民安置是指政府运用一定的生产要素和资源搬迁安置移民的方式、方法或措施。一般地，大型工程类发展项目——譬如水利工程、道路交通等——常常导致较大规模的移民产生，这类工程性移民涉及安置规划的制订、安置方式的选择、安置过程中的公众参与、少数人的权利保障、法律体系的沿用、政策分析、绩效评估、监测评估等诸多方面。长期以来，中国各地在坚持“有土安置”的基础上，因地制宜创造出了许多移民安置方式，如长期补偿，城镇化安置，二、三产业安置，社会保障安置等。
目前，我国工程移民安置主要采取以“大农业安置为主”的模式，这种模式的基本条件是必须有可供生产安置的耕地，但随着人口增加、非农开发建设占地规模不断扩大，造成水电富集地区土地资源紧缺，可供移民农业生产安置的环境容量普遍紧缺，“大农业安置方式”已经无法满足实际的要求。我们开始加速探索和实践以城镇化为基础的非农安置性质的“无土安置方式”。纵观中华人民共和国成立以来的水电移民安置方式，我们其实已经走过了三个主要阶段：第一阶段的“就地后靠安置”方式，第二阶段的“外迁安置”方式，以及第三阶段的“多元化安置”方式。
中华人民共和国成立以来进行了持续的、大规模的水利水电工程建设。“据不完全统计，到目前为止，已建水库有8.6万多座，搬迁安置移民2500万人，其中农村移民2288万人。”[1]这个数字仍然在上升，总结和归纳已有安置模式的经验教训，既可以帮助我们理清已有安置方式对经济、社会、环境和文化发展产生的利弊，又可以帮助我们谨慎和理性选择今后的安置方式，在完成经济发展和环境保护问题的同时，最大可能地达到对社会和文化的保护，实现移民社区可持续发展的终极目标。
第一阶段：移民就地后靠安置（1950—1977年）
这一时期，我国建设了300多座大中型水库，移民总数有280多万人。由于经历了许多特殊历史时期，加上高度集中统一的计划经济体制，移民安置工作主要是比较简单的政府行为，体现出了独特的时代特征：
首先是移民安置属于补偿性安置。这一时期没有专门的移民安置政策，政策依据主要有1953年颁布的《国家建设征用土地办法》,1958年新修订的《国家建设征用土地办法》,1973年颁布的《关于贯彻执行国务院有关土地在基本建设中节约用地的指示的通知》。土地补偿费以最近2～4年产量的总值为标准，没有安置补助费，补偿项目主要是耕地和房屋，移民人均补偿为200～300元，譬如丹江口水库移民平均每人仅为80多元。而对移民房屋的补偿也大多没按实际拆迁面积计算，而是按拟定的移民人均面积进行计算。由于整个社会都较为贫困，国家没有经济实力，移民没有多少财产，水库淹没实物指标比较简单，补偿水平总体偏低，补偿资金，不论数额大小，都列入工程总投资中的“其他”项目内。
其次是移民就地后靠，遗留问题突出。为了保证工程建设的“大干快上”，移民安置以“最简单”“最经济”为原则，盲目采取了就地后靠划拨土地安置的方式。这样做在当时虽然节省了大量的人力、物力和财力，移民也能在较短时间内恢复生产，但大量的移民就地后靠，使库区资源环境容量严重超载，给移民安置后的生产生活留下了许多问题，如行路难、就医难、用电难、吃水难、子女入学难、收入增加难等问题十分突出，导致移民自我发展能力弱，次生贫困严重。到现在，各地都还在投入大量的精力处理遗留问题，如黄河三门峡、汉江丹江口、浙江新安江等移民的问题。浙江新安江移民的交通问题、回水区间待迁移民问题、利益再分配问题等一系列遗留问题，一直延续到21世纪的今天。[2]童禅福用纪实文学的形式，写了《国家特别行动：新安江大移民》一书，为我们展示了一部跨越半个世纪的移民发展史，引起大众重新思考和反省我们曾经的移民安置方式对移民生存和发展造成的“代际痛苦”。[3]
第二阶段：外迁安置（1978—1999年）
1978年12月，中国共产党十一届三中全会召开，我国进入改革开放新阶段，国民经济快速发展，很多大中型项目开工或恢复建设。葛洲坝、龙羊峡、小浪底、三峡等多个大型项目相继上马，在总结以往移民工作经验的基础上，移民安置从补偿性向开发性转变。这一阶段的主要特点是：一是确立开发性移民方针。1984年，首次提出“开发性”移民方针；1991年，我国第一个移民法规——《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》颁布实施，明确提出“国家提倡和支持开发性移民方针，采取前期补偿补助与后期扶持的办法”安置移民。
自此，我国移民安置从单纯安置补偿的传统做法中解脱出来，改消极赔偿为积极创业，变救济生活为扶助生产，把移民安置与经济开发结合起来，走上了开发性移民的中国式道路。
二是移民安置补偿内容逐步扩大完善，基本达到了“淹什么、补什么”的标准，并在制定一些动态指标时考虑了自然增长因素，譬如农村移民的人均补偿标准逐步提高：1976—1980年人均补偿为800～1200元，1982—1986年上升到3000～3500元，随后又增加到5000～7000元，1990年以后开工的项目均已超过1万元，三峡、小浪底工程超过2万元。
三是引进国际机构参与移民安置工作。从20世纪80年代中期开始，小浪底、珊溪水利枢纽工程和二滩水电站等项目开始利用世界银行、亚洲银行等国际金融组织贷款进行工程建设和移民安置，这使我国工程建设和移民工作管理开始与国际接轨，促进移民工作管理项目业主制、规划管理制、招投标制和监理、监测、评估及移民资金管理等制度的实施。如1992年，发布了《关于加强水库工作若干意见的通知》;1998年，发布了《水电工程移民监理规定》，开始在一些地方试点监理。在移民资金管理上，1991年开始移民资金改为单独列项，1997年开始又将工程总投资划分为枢纽建筑物与水库淹没处理两大块，便于资金的管理。除了补偿费，国家还鼓励各地对水库移民给予可行的优惠政策，以扶持移民安置生活、发展生产。
四是外迁安置方式的确立。随着农村“家庭联产承包责任制”（俗称“大包干”）的推行和经济社会发展，移民安置从划拨土地安置向开发和调剂土地安置转变，人地矛盾开始显现，就地后靠的安置方式已难以适应大规模移民的需要，“倒逼”有土安置从单一走向多元。特别是大规模的三峡移民，在安置方式的转变上做出了有益尝试。三峡移民涉及湖北、重庆的21个区、县，移民总数达113万人，其中农村移民约占40%，城镇移民约占60%，移民安置方式最初是“以土为本、就地后靠”，但在实施过程中，由于库区人多地少，移民就地后靠进一步加剧了库区的生态环境压力，人地矛盾突出，安置难度大。
在此情况下，1999年5月，国家对农村移民安置政策进行重大调整，从过去强调“以土为本、就地后靠”为主，调整为“鼓励和引导更多农村移民外迁安置”。至此，农村移民外迁安置作为主要安置方式被确定下来，截至2004年8月，三峡库区总共外迁安置农村移民16.6万人（占整个三峡库区规划搬迁农村移民40.5万人的41%）。其中，政府组织前后分两批外迁安置三峡库区移民14.1万人，还有2.5万移民自主分散外迁到全国20多个省（区、市）。移民生产安置不再以有土安置为主，二、三产业安置和自谋职业安置成为重要补充。移民安置实现了就地安置与异地安置、集中安置与分散安置、政府安置与移民自找门路安置相结合的多样化方式。
第三阶段：多元化安置（2000年以来）
2000年以后，我国进入了建立和完善社会主义市场经济体制的时期。随着国家西部大开发、“西电东送”和进一步加快水利改革发展战略的实施，各地水利水电开发迎来了新一轮黄金发展期，特别是在“水电富矿”的西部地区，开启了水电大开发、移民大搬迁的新时代。这一阶段的主要特点有：
（1）移民法规政策日臻完善，确立“先移民后建设”的新方针
2000—2011年，在国家层面出台的法规政策达20多个，特别是随着2006年5月《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》和7月《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（修订）的出台，移民工作更加规范和完善。在此基础上，我国又提出了水电工程“先移民后建设”的新方针，要求把移民工作作为水电工程的重要组成部分，放在优先位置，统筹协调好工程建设进度和移民工作进度，切实保障移民群众合法权益，实现在做好移民安置的前提下积极发展水电的目标。
（2）探索和逐步实践长期补偿的安置方式
随着人地矛盾加剧，传统有土安置方式的局限性更加显现，为减少土地对移民安置的束缚，各地因地制宜，进一步创新了长期补偿、城镇化安置、社会保障安置等方式，通过农业与非农业的结合，拓展了移民安置的空间，特别是长期补偿，已在整个西南地区推广开来，并走向全国，受到了广大移民群众、地方政府和项目业主的欢迎。
（3）移民安置矛盾日益突出
由于整个社会处于转型的关键时期，各种社会矛盾、政策性矛盾与移民问题相互交织，移民遗留问题与现实问题叠加，移民工作难度越来越大。如在征地补偿上，国土资源部制定的统一年产值和区片综合地价政策实施后，由于补偿标准普遍高出现行条例的2倍～12倍，引发移民攀比，严重影响许多在建和拟建工程建设与移民安置。这些新情况、新问题，反映出现行移民政策的局限性和滞后性，亟待加以顶层设计。
更为重要的是，新时期移民的需求从原来单一的“物质性补偿”转变为提出包括人文环境建设、社会环境建设、文化（遗产）补偿、就业安置等不同形式的、多元化的权利诉求。这就要求我们必须在考虑物质性补偿的同时，关注包括“文化补偿”和“精神补偿”在内的“非物质性补偿”方式的重要性。迄今为止，虽然各地创造出了形式多样和卓有成效的移民安置方式，但对于移民安置方式如何定义，尚缺乏统一的标准和认识。一般地，有如下四种类型的分类方式，不同的安置方式，对移民原有文化的损伤和文化保护的要求和措施亦不同。
1）按移民获得生产资料的类别划分
可分为有土安置和无土安置，也叫农业安置和非农业安置。有土安置是指以土地为依托，从事农、林、牧、渔业等第一产业（俗称大农业）的安置，主要包括开发土地安置、调剂土地安置和复合安置（配置部分土地，结合二、三产业安置）。这种方式的优势在于安置风险小，有土地作保障，维持基本生计，后顾之忧较少。劣势是人地矛盾突出，政府安置压力大，配置土地的数量和质量一般难以达到搬迁前的水平。因此，这种方式适合用于大多数农村移民和有土地容量的地区。无土安置即依赖土地以外的其他生产资料进行的安置，移民安置后不再占有农业用地，主要从事二、三产业。这种方式的好处是人地矛盾减少，有利于移民向二、三产业和城镇转移，而不利之处也是明显的，那就是移民转移就业或创业压力大。这种方式比较适合经济发达或二、三产业发展具有一定规模的地区，而且移民能自主解决好生产生活出路。
在当前推行农村城市化发展战略过程中，无土安置直接与城镇化接轨，移民能享受到城镇完善的基础设施和公共服务；财产性收入增长快，自我发展能力强；移民安置带来的资金和规模聚集，促进了移民安置城镇的建设和发展。不过，移民安置与城镇化结合的方式容易造成移民的消费相对较高，移民就业或创业压力大；城镇土地资源紧缺，移民安置成本相对较高；城乡户籍分割，移民难以从农民向市民转变等。在具体的实践中，地方政府一般依托水库淹没迁复建城（集）镇或周边小城镇，以及县城、工业园区等安置移民，为移民配置相应的宅基地或住房、门面等。移民需要有一定的技能，能融合于城镇。有条件的地方，可与长期补偿、社会保障等安置方式相结合，保障移民的长远生计。
有土安置的方式对原住民的文化损伤较少，他们不但可以保全原有的生产生活方式，而且还可以延续对土地、传统、信仰体系等价值观的认同和追求。而无土安置方式最直接的文化损伤就是完全改变了原住民作为一种生产生活方式的文化形态，也彻底改变了他们的社会关系结构，对于土地的价值认同，以及基于此上的信仰体系等社会文化心理。当然，无论是有土安置还是无土安置，都会造成移民居住空间的物理变化，这就不可避免地造成移民个人或群体性的建筑物、宗教遗址、坟场、公共空间等物质文化形态被损毁。尽管这些有形的文化形态可以通过物质性补偿的方式得到部分或全部的恢复，但与这些物件紧密关联的历史记忆却永远成为移民心中无法补偿和复建的文化损伤。
2）按移民获得生产资料的途径划分
可分为政府主导安置和移民自主安置。政府主导安置指政府占主导地位，负责移民生产资料，甚至部分生活资料，如房屋的配置。这种方式有利于移民获取生产性的土地资源、宅基地等生产生活资料，而且安置成本相对较低，但无形中造成政府安置压力大，易形成移民对政府的依赖性。移民自主安置指移民自主获取生产资料或谋求生产安置出路，主要有投亲靠友、自谋出路和自谋职业等方式。这种方式的安置往往需要移民有一定的自主能力或稳定的经济收入来源，对符合条件的，移民部门将把有关费用发给其个人，由其自主安排生产生活。这种方式充分尊重移民意愿，政府安置压力小，安置周期短，不过，它也会造成安置数量有限，监管不到位，易形成移民无序迁移或在安置补偿费花完后又来找政府等问题。
政府安置方式对于文化保护问题的取舍完全取决于政府的施政理念和具体的执行政策。一方面，如果政府从移民安置初始阶段开始仅仅立足于经济发展和社会稳定的理念，毫无疑问会对文化造成毁灭性的损毁；另一方面，如果政府从开始就把文化保护看作与经济发展、社会稳定同等重要的大事，则会在文化保护方面提出积极的、肯定的行动措施，譬如三峡移民中的文化保护行动尽管存在诸多的问题，但总体而言，拉开了我国发展项目中对于移民文化保护的序幕，并给以后类似的移民安置工程提供了极好的参考价值。相比较政府安置的方式，移民自主安置的方式对于个体性的文化心理会造成完全的改变，而对于迁出地的群体性的文化形态则造成毁灭性的文化消失，移民在新社区融入过程中，经过第一代或者代际更替的过程，原有的文化形态则会完全同化于新的文化形式中去。
3）按迁移距离和行政隶属关系划分
可分为就地后靠安置、远迁安置和外迁安置。就地后靠安置主要利用水库淹没线上的剩余资源，在本村建房安置且耕作距离不大于设计耕作半径。后靠移民不用远离故土，安置矛盾较少，水库淹没线上剩余资源能够得到有效利用。不过，由于线上剩余资源质量相对较差，人地矛盾仍然突出，基础设施和公共服务相对落后，因此，那些线上剩余资源与库周资源环境具有相应的承载能力的地区适用这种后靠移民安置方式。远迁安置指的是移民在本县外乡（镇）建房安置或在本村建房安置，但距其原有耕地等生产资料的距离大于设计耕作半径。远迁安置可以减轻库区资源环境压力，维护库区生态环境；安置地与迁出地相近，对移民生产生活方式影响不大。但也存在水库淹没线上的剩余资源管理和利用困难，原有的社会网络关系被打破，安置地社会融合和社会适应需要一段时间等困难。故远迁安置最好是发生在本县境内其他乡镇具有安置容量的地区。外迁安置是指移民在本县外乡（镇）和迁至外县或外省建房安置。这种模式可以最大限度地减轻库区资源环境压力，维护库区生态环境。但常常会造成水库淹没线上的剩余资源管理和利用困难，原有的社会网络关系被打破，生产生活方式存在差异，安置地社会融合和社会适应需要较长时间，若处理不好，易导致移民返迁等较为严重的社会问题。
毋庸置疑，这种基于距离和行政隶属关系发生较大变更的安置方式对于移民整体性的文化损伤最为显著。无论是有形的财产损失、土地丧失、远离家乡的物质性变迁，还是移民原有社会关系的断裂、文化心理的失落、地域认同的重构，以及代际间的文化适应等无形的文化损伤，不仅很难通过物质性的补偿方式得到体现，而且有些即使得到了物质性补偿，那曾经的故乡情结和远去的历史记忆将伴随着移民的终生！
4）按移民安置的聚集度划分
可分为集中安置和分散安置。集中安置是指水库淹没的整个村、组搬迁，按规划集中安置在一个居民点上，人数一般要求在100人以上。居民点由政府统一规划建设，移民的宅基地及生产资料一般由政府统一配置。集中安置的方式可以确保基础设施和公共服务较为完善，原来的社会网络关系得到维护，便于后期扶持项目的实施。但存在的问题不可小觑，譬如：易产生群体性负效应；移民集中安置点建设投入、安置用地规模大，人地矛盾突出；移民安置周期长，一旦安置点建设滞后，移民需要临时过渡安置等。因此，集中安置点的选择必须具有相应的资源环境承载能力；需要为移民配置相应的土地、宅基地或房屋等生产生活资源。分散安置是指移民分散到安置区原有的村、组中进行安置，一般人数在100人以下，布局松散，建房分散，有政府统筹和移民自主两种方式。分散安置具有减少移民安置点建设和用地压力、移民安置周期短、对安置地资源环境和当地居民的影响较小、不易产生群体性负效应等优势特征。不过，它同时存在分散安置数量有限、原有的社会网络关系基本被打破、安置地社会融合和社会适应需要一段时间、不便于后期扶持项目的实施等劣势。所以，分散安置对安置地的环境资源承载力具有较高的要求。
集中安置方式由于具有一定规模的人群共同体、清晰的族群地理边界和共同的移民文化心理，更有利于原有文化保护；而分散安置分解了人群共同体，常常造成文化持有者原有文化的丧失，新文化的融入存在障碍，从而造成移民的“文化焦虑症”。
综上所述，尽管我把移民安置方式划分为四种类型，但可以看出，它们在不同划分标准下的内容、形式、政策、补偿标准等方面存在一定程度的交叉和重叠。因此，我们在分析移民安置方式与文化保护之间的逻辑关系时，必须要根据具体情况先明确移民安置的具体内容和行动方案，再进行分析批判，否则就容易陷入就事论事，或经验材料与理论分析脱节的困境。