三、当前我国监狱人民警察职业保障制度存在的主要问题及改进构想

（一）存在的主要问题

1．监狱人民警察的职业地位和职业待遇偏低

当前监狱人民警察的职业地位和职业待遇相比20世纪80年代以前有所降低。具体表现在：（1）20世纪80年代以前，劳改工作是改造自然、改造社会、解放全人类，实现无产阶级历史使命的重要组成部分，劳改工作是一项伟大、光荣的事业，党和国家给予很高评价，赋予很多荣誉；（2）以毛泽东同志为首的党的第一代领导集体非常关心、关爱劳改工作，加之当时整个社会弘扬无私奉献精神，到边疆去，到祖国最需要的地方去，“献了青春献终身，献了终身献子孙”是当时劳改工作干警的真实写照；（3）由于劳改工作隶属于公安部门，工作开展和关系协调较为简单。另外，由于当时国家实行计划经济，全国工资水平大体一致，同一级别的人在劳改队工作和在中央国家机关工作工资几乎一样，反而由于监狱、劳改队有工厂和农场优势，可分配一些诸如粮食、蔬菜、猪肉等实物，加上劳改单位自办“小社会”，很多福利都能享受，这也是当年为什么驻监派出所、驻监检察、驻监法庭都愿意隶属于监狱、劳改队编制的主要原因。

1983年劳改工作归入司法部后，尽管从纵向看劳改（监狱）工作的职业地位和职业待遇有所提高，但与公检法相关部门相比地位和待遇却相对偏低。其主要表现为：（1）由于隶属部门变更，导致劳改（监狱）工作与公安、检察、法院的地位和待遇相距较大，如劳改干警曾被认为是“二等警察”、“杂牌军”、“土八路”，加之多数单位地处偏远，交通不便，因而民警准入门槛相对较低，报考劳改（监狱）干警的积极性不高；（2）劳改（监狱）管理部门的级别和层次相比以前逐渐降低，由于隶属于司法行政部门，尽管有一定的人、财、物自主权，但与公安、检察、法院的级别和层次越拉越远；（3）实施“阳光工资”后，尽管解决了监狱民警的皇粮问题，但不少省份监狱民警的经费保障与公安民警仍有一定差距，且有些省份民警值班费、加班费未能及时兑现。“阳光工资”实施8年来，从未涨过工资，而每年的物价增长指数却为5%左右，民警的实际收入每年在降低。

2．监狱人民警察的职业风险日益加大，而职业法律保障严重滞后

（1）上级部门规定的“零指标”、“民警过错无限责任追究制”、“安全为天，保安全就是保饭碗”的不切实际的考核体制机制，致使民警在执法中如履薄冰、如临深渊、谨小慎微、战战兢兢，生怕出现问题而导致追责。

（2）政府和社会大众对监狱工作要求高、期望大，监狱领导更是自加压力，从严治警的力度不断加大，纪律要求严，处理手段硬，稍有不慎民警轻则面临处分，重则可能受到辞退开除。少数民警认为，从严治警不断加码，从优待警却雾里看花，为了自身“安全”，不少民警滋生了“多干多犯错、少干少犯错、不干不犯错”的思想。

（3）监狱人民警察的生命健康权和人格尊严权受到一定冲击。随着犯情的日益严峻，暴力恐怖罪犯、涉黑涉恶涉枪罪犯、精神病罪犯、艾滋病罪犯、传染病罪犯、顽固抗改罪犯对民警的人身威胁不断增强，由于民警严格执法而导致的报复、侮辱、诽谤、陷害案件有所抬头，监狱生产劳动中所产生的粉尘、烟尘、噪音、高温、高湿等不良条件对民警的身体健康造成一定损害，凶杀、袭警、侮辱诽谤、职业暴露、职业病等危害生命健康和人格尊严的现象时有发生。

（4）由于监狱工作“高负荷、高强度、高风险”的特殊性质，监狱民警承受着巨大的心理压力，如对某省10个监狱6000多名监狱民警调查发现，感到心理压力的比例高达92%，采用症状自评量表（SCL-90）评定心理健康状况，结果显示：51.23%的民警存在心理问题；其中32.18%属于轻度心理障碍，16.56%存在中度心理障碍，2.49%已经构成心理疾病。

3．监狱人民警察的职业荣誉感和自豪感不强

（1）监狱民警的职业认同感不高。很多年轻民警报考监狱民警职位，主要是看上了监狱民警是公务员，但一实际接触监狱工作，则感觉理想与现实反差很大，超长的工作时间，强大的维稳压力，拮据的经济状况，使得民警身心疲惫，无以化解。监狱环境的封闭性，封闭了年轻民警的理想追求、交友活动、文化娱乐，也封闭了民警与社会的有效联系。在监区一线工作的民警，除了每年的集体活动外，几乎没有出过监狱，和社会处于隔绝状态，导致家人找工作、看病、子女上学等现实问题都难以解决。“围墙里面说了不一定管用，围墙外面说了一定不管用”，一旦遇到需要与社会交往时，往往手足无措，一片茫然。少数民警认为监狱警察是“二等警察”、“低等公务员”，导致职业认同感和自豪感缺失，职业倦态现象严重，不少民警纷纷“跳槽”，宁可到自己家乡当乡镇公务员，也不愿意继续留在监狱工作，不少监狱出现每年调离的公务员大大超过新录用公务员的令人痛心现象。

（2）监狱民警的职业成就感降低。监狱工作本是挽救人、改造人、造就人、化腐朽为神奇、变邪恶为良善的高尚工作，也是最能体现职业成就感的职业之一，但是，近年来，由于社会形势的复杂性、价值取向的多元性、罪犯的顽固劣根性和民警教育方法与艺术的简单化等因素影响，往往很多民警付出了艰辛劳动，苦口婆心地劝说和改造，罪犯也保证向好的方向发展，但过不了多久，罪犯就又旧病复发，出现严重违纪行为，使得民警感到很懊恼和无奈，特别是在监管改造一线，还经常出现在自己监区改造刑满的罪犯又回到该监区，民警又见到了老面孔，更加感到工作不仅没有足够的成就感和自豪感，还受到了一定的伤害和刺激，产生工作上的无助感和挫折感。

（3）长期的警力不足和单调乏味的工作导致部分民警疲于奔命，对工作产生厌倦感和畏惧感。据司法部调研组几年前对全国6个省市监狱系统编制和警力配置的调查，“监狱民警占押犯比例最高的为19.5%，最低的为12.23%”。在这些比例背后，还有一部分编制用在企业营销、社区管理、后勤保障等非监管改造岗位。尽管近几年每年新警增加比例较高，但依然警囚比处于不达标状态。由于工作量大，民警很难保障8小时工作制。据调查，监狱民警一周工作时间平均在60小时以上的占98%，且国家规定的双休日、法定节假日通常也是监管安全的敏感期和重点防范期，除加班之外还要值班，根本无法安排休息，婚假、探亲假、病假时间大大缩短，有的甚至连年休假也无法兑现。特别是有的监狱到目前为止连加班和值班补贴都不能全额到位或取消，这就更导致部分民警怨声载道、积极性严重受挫，长此以往则产生了职业倦怠感和畏惧感。

4．监狱人民警察职业发展空间受限

（1）现行公务员管理体制和纯行政管理模式导致监狱职位与职数远远不能满足广大民警的职务升迁需求。监狱均为处级或副处级单位，有的单位民警有2000余人，而处级实职和处级非领导职数（调研员、副调研员）却非常有限，使得很多已经处于科级实职和主任科员层次的人对升迁提拔心急如焚，望眼欲穿。科级以下领导职务虽然职数较多一些，但由于民警基数大，依然存在严重的竞争现象。

（2）45岁以上的老民警（包括科级领导职务和副调研员）由于难以再有向上发展的空间，或处于退居二线状态，产生了监狱民警发展的“天花板效应”，因而使得这部分同志的工作积极性和心态都受到一定影响。

（3）由于当前监狱工作的专业化和职业化发展缓慢，特别是公务员体制改革后使得专业技术职务评定工作大大受挫，加之不少监狱推行扁平化管理模式，使得年轻民警的发展空间受阻，导致他们看不到发展希望，有的甚至产生“自己可能要一辈子在基层当管教员，没有前途”的想法，特别是学历层次较高的民警，如具有本科、硕士研究生等学历的民警由于短期内看不到希望，则产生“跳槽”或“调动”念头；还有的不安心在基层工作，产生浮躁、厌烦，甚至抵触情绪。

（二）改进构想

1．设立“警察节”，提升人民警察，尤其是监狱人民警察的地位和形象

具体措施建议包括：

（1）建议国家在尊重广大民意的基础上，借鉴一些国家的做法，通过全国人大常委会及早正式批准设立“警察节”，并建议“警察节”与“国际警察日”同日，即每年的3月14日。

（2）建议国家领导人在新春佳节致辞和到基层慰问视察活动中不用“公安干警”，而改称“人民警察”，从而慰藉除公安干警之外其他系统人民警察，如监狱民警、法警、国家安全警察等同志的心灵。

（3）监狱管理机关及其人民警察，特别是司法部和省一级司法厅局，要多向上级领导进行沟通和请示，赢得上级部门对监狱工作和监狱人民警察的支持与理解，争取他们的关心和爱护。

2．及早出台《刑事执行法典》，提升刑事执行机关的法律地位和规格，必要时国家可考虑成立刑事执行总局

（1）积极构建以监狱法为基础的刑事执行法律体系，努力推进刑事实体法、刑事程序法和刑事执行法法律体系一体化。

（2）改变目前我国刑事执行部门多头管理的体制机制，改为全部由刑事执行总局来进行统一执行。

（3）提升刑事执行总局的地位和规格，使之从司法行政部门剥离，改为国务院直属局（级别为正部级）。

3．实施党与国家领导人每年听取监狱工作汇报和对监狱民警慰问制度

（1）关心、关爱劳改（监狱）工作是新中国几代党与国家领导人的一贯作风和重要风范。如毛泽东、周恩来、刘少奇、邓小平、江泽民、李鹏、朱镕基、习近平等几代新中国领导人都非常关心、爱护劳改（监狱）工作，这是劳改（监狱）工作的宝贵精神财富。

（2）党和国家领导人应每年听取监狱工作情况汇报并出席全国司法厅局长会议，接见全国优秀监狱人民警察。

（3）党和国家领导人应经常到监狱进行视察，给一线监狱人民警察送去温暖，提高监狱人民警察的荣誉感和自豪感。

4．利用现代各种大众传播媒介进行广泛宣传，形成全社会了解监狱、关心监狱、支持监狱的良好氛围

（1）实施“监狱开放日”活动，允许公民通过合法手续参观监狱。通过广大公民对监狱进行亲密接触和实地参观，赢得他们的理解和尊重，并使他们成为宣传监狱、支持监狱、弘扬监狱精神的友好使者。

（2）在国家及各省、市、自治区主流媒体（如中央电视台、省级卫视台）每周设有固定栏目（如监狱视窗、监狱民警风采、监狱故事、忏悔录等）宣传报道监狱工作。

（3）全国及各省、市、自治区积极开展“十大优秀监狱人民警察”评选活动，并通过各种渠道大张旗鼓地宣传他们的感人事迹，弘扬监狱人民警察的无私奉献精神。

（4）积极开发和利用监狱资源对社会进行法制宣传教育活动，如组织监狱艺术团到社会演出，组织改造积极分子到机关、学校、厂矿、部队开展现身说法等警示教育活动，发挥监狱对社会的教育和辐射功能。

（5）加大对监狱民警，尤其是青年民警的宣传教育力度，开展丰富多彩的监狱文化活动，增强监狱正能量和温馨和谐氛围，提升监狱民警的归宿感和自豪感。

5．借鉴和吸收世界各国的先进经验与做法，实施与监狱民警工作性质相适应的福利待遇制度

（1）实施监狱人民警察基本工资逐年递增机制。综合考虑物价上涨因素、监狱民警的资历及监狱工作的特殊性质及工作风险，宜以每年基本工资递增5%～8%的比例涨薪，以此激励监狱民警的工作热情和奉献精神。

（2）实施监狱人民警察带薪休假和职业年金制度。带薪休假制度是包括监狱人民警察在内的所有人民警察应该享有的一项基本权利。如前所述，监狱人民警察的工作性质极为特殊，主要表现为工作时间长、工作风险大、精神压力大，在这样一种工作状态下，如果广大民警，尤其是一线民警不能得到较好的休息、调整和放松，长此以往就会形成各种身心疾病，严重影响身心健康和工作成效。而带薪休假就是党和国家对人民警察实施的一项非常重要的职业保障措施。实施带薪休假制度，要求监狱要采取各种措施、克服各种困难对党和国家的这一重要制度进行全面落实，保障每名民警每年都能享受带薪休假，从而使这项制度不折不扣地得以贯彻和实施。

职业年金是企事业单位人力资源管理、薪酬福利管理的重要组成部分，是一种补充养老保障制度，它既不是社会保险，也不是商业保险，而是一项单位福利制度。职业年金以货币资产的形式存在，资金的本质属性是保值和增值，从而决定了职业年金资产对投资的内在需求。笔者认为，随着我国机关事业单位人事制度，尤其是养老保险制度的改革与深化，借鉴国外一些国家的普遍做法，公务员队伍，特别是人民警察队伍应该在社会福利和养老保障方面进行强化与保障，而职业年金制度就是人民警察应享有的职业权利的重要体现和应有之义，当然，如何科学实施这一制度，使其最大限度地发挥积极效应，抑制消极效应，是一个值得继续深入研究的课题。

（3）实施一线监狱人民警察提前退休制度和因公牺牲及伤残民警抚恤金逐年增长机制。

国家应实施一线监狱人民警察提前退休制度。《中华人民共和国公务员法》第88条规定：“公务员符合下列条件之一的，本人自愿提出申请，经任免机关批准，可以提前退休：（一）工作年限满三十年的；（二）距国家规定的退休年龄不足五年，且工作年限满二十年的；（三）符合国家规定的可以提前退休的其他情形的。”根据《公务员法》的如上规定，笔者认为，考虑到长期从事监狱工作一线人民警察的特殊岗位、身体状况及精神压力情况，建议一线工作民警的退休时间提前至参加工作满25年，这也应该成为国家对监狱人民警察职业保障的重要内容。笔者2007年在美国监狱考察时，与美国监狱警察进行交流，得知美国有关法律规定，监狱警察连续在监狱工作满15年即可退休，这对我国无疑具有一定的借鉴意义。

国家应建立因公牺牲及伤残民警抚恤金逐年增长机制。监狱工作是一项工作风险和人身危险性很大的工作，每年都有一定数量的监狱民警因公牺牲或致伤致残。考虑到社会发展和物价上涨等因素，笔者认为，国家应建立因公牺牲及伤残民警抚恤金逐年增长的机制。2014年4月30日，民政部等九部门联合发布了《关于印发<人民警察抚恤优待办法>的通知》, 《人民警察抚恤优待办法》第14条规定：“人民警察死亡被评定为烈士的，依照《烈士褒扬条例》的规定发给遗属烈士褒扬金，其标准为烈士牺牲时上一年度全国城镇居民人均可支配收入的30倍。”第15条规定：“人民警察死亡，根据其死亡性质和死亡时的月工资标准（基本工资和警衔津贴），发给其遗属一次性抚恤金，标准是：烈士、因公牺牲的，为上一年度全国城镇居民人均可支配收入的20倍加本人40个月的工资；病故的，为上一年度全国城镇居民人均可支配收入的2倍加本人40个月的工资。”可见，《人民警察抚恤优待办法》已经较好地体现了国家对烈士、因公牺牲及伤残民警的抚恤金逐年增长的机制。

（4）建立监狱人民警察每年定期疗休养机制及优秀民警异地培训机制。

针对监狱人民警察的特殊工作性质，建立监狱人民警察每年定期疗休养制度既非常重要又非常必要。监狱工作相对独立，且较封闭，民警工作长期呈现为“两点一线”，即穿梭于工作单位和家庭之间，与社会的交流和交往很少，很多民警鲜有出差的机会，整日与罪犯为伴，长此以往难免心情暴躁、精神压抑，而这对监管改造工作又极为不利。因此，通过实施每年定期疗休养制度可以大大缓解监狱民警，尤其是一线民警长期紧张的神经，调适民警的心理压力，放松民警的不良情绪，开阔民警的眼界和胸怀，从而使民警继续以饱满的热情和良好的心态投入到监管改造工作中去。

监狱应积极探索和实施优秀监狱民警异地培训机制。监狱工作的快速发展、罪犯改造难度的增加及罪犯改造质量的高要求都对民警的高素质提出了新要求、新挑战，而监狱民警工作的相对封闭性和监狱所处位置的偏远性等因素又制约和影响着监狱民警素质的有效提升。因此，探索和实施优秀监狱民警异地培训机制，积极鼓励民警参加包括警衔晋升在内的多种形式的异地离岗培训，对于褒扬优秀民警的工作精神和价值肯定，快速提升监狱民警的素质，开阔监狱民警的视野，使民警在短时间内获取更多新知识、新方法，不失为一项良策。值得指出的是，参加异地培训的人员要严格条件进行选拔，并应向长期工作在基层一线，且在工作中兢兢业业、踏踏实实的45周岁以上民警或一级警督以上老民警适当倾斜。

6．增加一线民警非领导职数，使优秀一线民警在退休前能够享受到较高的职级待遇

（1）克服各种困难，积极争取新增民警编制和非领导职数。省级司法行政部门或监狱管理局应积极与省级编办进行协调和沟通，在积极汇报监狱工作重要性和面临的实际困难的基础上，尽量再争取一些编制和职数。目前，我国监狱系统的民警编制依然是参考20世纪80年代初“八劳”会议的精神所确定的，随着押犯的大量增加及监狱工作的新要求，“警囚比”已呈现严重不足态势，亟须按照20%～22%的警囚比例重新额定民警编制，对缺编的警力要及时补足和到位。

（2）科学制定《非领导职务晋升管理办法》，使非领导职务晋升实现规范化。应将目前监狱单位有限的非领导职数更多向一线优秀民警倾斜，使优秀青年民警和45岁以上老民警有进一步向上发展的空间，努力克服“天花板效应”带来的负面影响，努力使优秀一线民警在退休前都能够享受到较高的职级待遇，从而最大限度地调动他们的积极性和创造性。

7．实施监狱人民警察分类管理制度，开展民警专业技术职称评聘工作，提升专业技术类民警的专业发展空间

（1）落实中央深化司法体制改革精神，积极启动监狱人民警察分类管理的研究和实施工作。

司法部及全国各省级司法行政机关与监狱管理机关应以十八届三中全会提出的人民警察分类管理、人民警察职业保障等热点问题为抓手，积极组织团队力量组成课题组进行深入调查研究和前期实施准备工作。按照中央深化司法体制改革精神，应率先开展监狱人民警察警员职务序列和警务技术职务序列的分类管理改革工作，也可广泛借鉴深圳市按照公务员法确定的综合类公务员、行政执法类公务员、专业技术类公务员三类标准进行的分类管理改革经验，从而为真正实现监狱人民警察队伍的专业化和职业化奠定基础。

（2）探索符合我国监狱人民警察特点的科学的分类管理改革模式。

监狱人民警察是人民警察体系中的特殊警种，它集刑事执法、组织生产劳动、罪犯教育矫治等多种功能于一身，既对民警个人素质提出严格要求，又对民警的专业化和职业化程度要求很高。因此，在当前，探索符合我国监狱人民警察特点的科学的分类管理改革模式迫在眉睫。笔者认为，按照十八届三中全会确定的人民警察警员职务序列和警务技术职务序列的分类管理改革大方向，可将监狱人民警察警员职务序列细分为行政管理民警（主要指行政管理岗位，负责行政事务等职责的民警）和日常管理民警（主要指监狱指挥中心、警戒看守、防暴处突等岗位民警）两大类；将监狱人民警察警务技术职务序列细分为劳动改造执法专业民警（主要指劳动改造、生产管理、质量管理等岗位民警）、教育改造专业民警（主要指思想教育、心理矫治、恶习矫正、医疗矫治、文化矫治等岗位民警）、刑务处理专业民警（主要指刑罚执行、狱政管理、生活卫生、狱内侦查、信息技术等岗位民警）三大类，并在此基础上，积极构建与以上专业类别相适应的各类别不同的资格准入、遴选机制、分类管理、评价标准、奖惩机制和薪酬制度体系。

（3）开展民警专业技术职称评聘工作，提升警务技术职务序列民警的专业发展空间。

在民警分类管理基础上，应赋予警务技术职务序列民警享有职称评定权，大力实施和拓展警务技术职务序列民警职称评聘工作，一旦获聘则享有与所获职称相适应的工资及福利待遇，大力克服监狱民警单一通过行政职务晋升提高工资及福利待遇的狭隘路径，鼓励警务技术职务序列民警从事监狱专业技术工作，并努力成为专家型民警。当前，我国很多省市区监狱单位都进行了监狱“扁平化”管理体制改革，实行了监狱—监区“二级管理模式”，应该说，监狱“扁平化”管理体制为警务技术职务序列民警的专业发展空间提供了良好的平台。在“二级管理模式”下，监区应积极组建不同的专业技术组开展专业化工作，并对监区基层民警开展初步专业化分类。每个专业技术组应在专业知识和管教艺术兼具的老民警带领下，积极鼓励年轻优秀民警从事监区专业技术组工作，从而为监狱民警队伍不断补充专业后备人才和新生力量。

8．及早制定和出台《监狱人民警察职业保障实施办法》，实现监狱人民警察职业保障的法治化

要想使监狱人民警察职业保障工作得以持续、健康、深化地开展和实施，并切实取得实效，不辜负党和国家对人民警察的关怀与爱护，我们必须以高度负责的精神和饱含对监狱人民警察的真情实感积极投入到此项工作中去，努力克服官僚主义、形式主义和不负责任、不敢担当的不良作风，也不能以“监狱民警只是警察队伍的一个警种，等公安机关探索成功警察职业保障模式后，我们遵照执行就可以了”为借口而推卸责任，一味地进行“等、靠、要”，尤其是司法部应紧紧抓住习近平总书记对司法行政工作的指示精神和中央进行深化司法体制改革的良好契机，顺势而为，乘势而上，努力作为，善于作为，以监狱人民警察职业保障为突破口，实现监狱工作再上新台阶，再创新辉煌。当前，要落实和推进习近平总书记对司法行政工作的指示精神以及中央进行深化司法体制改革的根本目标，当务之急是依据《人民警察法》和《监狱法》的有关精神，结合监狱人民警察的职业特点和职业风险，组织精兵强将，形成高规格团队，在全面调查研究的基础上及早制定和出台《监狱人民警察职业保障实施细则》，从而圆满完成党和国家确立的监狱人民警察职业保障的工作目标，并对这样一项涉及全国30万监狱人民警察切身利益的重大关切交上一份满意的答卷。