二、监狱人民警察职业保障制度的内涵

（一）监狱人民警察职业保障制度的概念

监狱人民警察职业保障制度是指为实现监狱人民警察的工作目标，而必须由国家通过法律法规加以规范和保障的有关监狱人民警察职业地位、职业稳定性、职业待遇、职业保险、职业发展、职业荣誉等内容的总称。

（二）监狱人民警察职业保障制度的意义

1．监狱人民警察职业保障制度是司法体制改革的题中应有之义

党的十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：“建立符合职业特点的司法人员管理制度，健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制，完善司法人员分类管理制度，健全法官、检察官、人民警察职业保障制度。”

中央政法委书记孟建柱在《深化司法体制改革》一文中指出：“要强化法官、检察官、人民警察的职业保障制度。从职业特点看，法官、检察官既要精通法律专业知识，又要有一定的工作经验和社会阅历，只有通过国家司法资格考试和公务员考试，并从事一段时间的法律工作，才能被任命；从职业风险看，当前我国正处于社会矛盾凸显期，矛盾的对抗性、敏感性增强，司法人员特别是人民警察的职业风险增大。现有的司法人员保障制度没有体现其职业特点和职业风险，不利于推动司法队伍的专业化、职业化、正规化建设。按照责权利相统一的原则，在严格司法人员任职条件，强化司法人员办案责任的同时，要为法官、检察官、人民警察依法公正履职提供必要的职业保障。”

可见，在中央关于深化司法体制改革的决定中，人民警察的职业保障问题已被列入重要改革议程，监狱人民警察作为人民警察的一个重要警种及重要组成部分，其职业保障制度问题也必须加快改革进程，及早实现司法体制改革的预定目标和赋予的艰巨任务。

2．监狱人民警察职业保障制度是实现监狱工作目标最优化的前提和基础

监狱人民警察的职业是按照国家法律和广大人民意志对判处死刑（缓期两年执行）、无期徒刑、有期徒刑的罪犯执行刑罚的工作，是对罪犯进行有效的惩罚与改造，从而预防和减少犯罪，维护社会长治久安的工作，是一项极其特殊而又特别重要的工作。这样一项工作对象极其复杂、职业性质极具危险、职业风险指数很大的特殊职业，如果国家不能通过严格的法律法规进行科学的职业保障，比如，监狱警察的职业地位和职业稳定性不高、职业待遇偏低、职业保险不规范、职业发展和职业荣誉感受挫、职业倦怠现象严重，监狱人民警察就难以承载起党和国家赋予其肩上的神圣使命与光荣职责。

监狱人民警察职业保障制度是监狱民警忠诚履职，在工作中追求卓越的基础和前提。监狱人民警察的工作性质属于严肃执法活动范畴，其一举一动都要受到法律法规的约束和规范，因此，只有从法律法规与制度层面对监狱人民警察的执法工作或其他日常工作进行保障和保护，才能使他们在工作中充分发挥自己的执法优势和个人聪明才智，才能在工作中解除后顾之忧，不至于束手束脚，不敢作为和不愿作为，才能在工作中既保障罪犯的合法权益，也保障民警自身的合法权益，才能感受到党和国家对监狱人民警察的关心与厚爱，也才能把工作当成一种事业追求，才能焕发出一种强大的精神动力和工作热情，才能最终实现监狱工作效率的最大化和工作目标的最优化，忠诚履行好惩罚改造罪犯，预防和减少犯罪的根本职责。

3．监狱人民警察职业保障制度是监狱人民警察的基本权益

监狱人民警察的基本权益既包括监狱民警作为普通公民所应享有的基本权益，也包括监狱民警作为国家公职人员这一特殊群体所应享有的权益，所以是一种综合性权益。就前者来说，虽然每一个自然人都依法享有基本权益，但是监狱人民警察由于特殊的职业身份而比其他公民更容易受到侵害，需要特殊的保障措施；就后者来说，监狱人民警察权益并不仅仅是其个人的某种权益，而是具有了公共权益的性质。侵犯监狱人民警察的权益，不仅是对其个人权益的侵害，更重要的是对政府和社会管理机构的侵害。基于此，监狱人民警察权益有了与其他公民权益不同的含义。对监狱人民警察进行职业保障，是监狱人民警察应享有的一项基本权益，它既是对监狱民警作为普通公民基本人权的职业保障，也是对监狱民警作为特殊公务员的职业性保护措施，是监狱人民警察人权体系中的重要组成部分。值得指出的是，对监狱人民警察进行职业保障，与保障罪犯的合法权益并非水火不容，恰恰相反，监狱人民警察的职业保障是罪犯合法权益保护的前提和基础，试想，如果监狱人民警察连自己的合法权益和职业保障都不能到位，谈何去有效保护罪犯的合法权益，而通过实施科学的民警职业保障，准确确立民警与罪犯的执法地位和权利义务关系，不论对于防止民警的乱作为，还是对罪犯违规抗改行为的打击都能进行有效规范和约束，从而保障监狱惩罚改造秩序的良性发展和顺利进行。因此，监狱人民警察的职业保障制度恰恰是罪犯合法权益保障及其实现的前提和基础。

4．监狱人民警察职业保障制度是提升监狱民警职业荣誉感和职业自豪感的重要途径

监狱工作是一项严肃的刑罚执行工作，也是一项化腐朽为神奇、变邪恶为良善的高尚职业，多年来，党与国家对监狱工作和监狱人民警察给予高度评价，称监狱人民警察是“特殊园丁”，是“改造人类灵魂的工程师”，是“攀登泰山十八盘的勇士”。进入新时期以来，监狱工作和监狱人民警察的作用及价值也得到了全社会与广大人民群众的肯定，监狱工作的地位也在不断提升。但是，在当前社会转型、工作转轨、重心转移、压力激增的新的历史条件下，监狱工作与监狱人民警察以往所获得的荣誉和光环能否在新时期依然在新生代的监狱民警中得到价值认同及发扬光大，能否使广大监狱民警始终把监狱事业作为自己奋斗终生的伟大事业，无疑需要从各个方面加以不断创新和发展。而适应整个社会法治建设的要求，用法律法规的形式明晰监狱人民警察的职业保障，界定监狱人民警察的职业权益和职业责任，在当前有着特别重要的意义。

激发监狱人民警察的职业荣誉感和职业自豪感的途径多种多样，如通过强有力的思想政治工作提高民警的思想认识和思想境界，大力弘扬艰苦创业和无私奉献精神；为广大民警创造一种既严肃规范又和谐愉快、既严格执法又富有人文气息的监狱政治生态；既保障民警公平公正文明执法又不受到打击报复和恐吓威胁的执法环境；既有爽心悦目的外部工作环境，又有与工作责任和付出相适应的职业待遇；既有化解和消释工作压力与紧张情绪的应对措施，又有工作付出后所应回报的自我价值实现；既有作为警察与国家公务人员的职业操守和职业素养，也有履行工作职责后所应得到的社会肯定和社会认同。可见，改进与强化监狱人民警察的职业保障制度无疑对上述目标的顺利实现有着积极的促进意义和重要的推动作用。

（三）新中国监狱人民警察职业保障制度的历史考察

1.《中华人民共和国劳动改造条例》

整个条例共9章77条，包括总则、劳动改造机关、劳动改造和教育改造、劳动改造生产、管理犯人制度、监督管理委员会、奖惩、经费、附则等内容，几乎未涉及民警职业保障问题，只在“第八章经费”中的第74条规定：“劳动改造机关的经费来源：（一）国家预算内拨款；（二）劳动改造机关的生产性收入。”

2.《监狱、劳改队管教工作细则》

整个细则共7章137条，包括总则、执行刑罚、狱政管理、武装警戒、教育改造、生活卫生、考核奖惩等内容。其中对民警职业保障问题有了一些具体规定，如第54条规定：“内看守员应当配备警笛，夜间执勤时可佩戴公用手枪。”第65条规定：“监狱、劳改队干警所需业务用手枪，由省、市、自治区公安厅、局统一配发。配发的范围、标准是：监狱、劳改队和狱政管理科的现职领导干部，工作必需的，配发个人专用手枪；其余干警（含内看守员）按总人数的二分之一配发公用手枪。”可见，《监狱、劳改队管教工作细则》在劳改（监狱）工作民警配备公务用枪的条件、标准方面给予了明确规定，这对保障民警履行监管改造职责，保护民警人身安全，顺利完成惩罚改造任务奠定了一定保障。

第115条规定：“监狱、劳改队必须建立一支教育改造工作的专门队伍。要配备专职的政治、文化教员。同时，支队、大队领导和有条件的中队长、政治指导员，要亲自给犯人上政治课、作形势报告。技术教员可以由生产技术干部兼任。文化、技术教员也可以挑选改造表现较好、有一定文化技术专长的犯人担任。对兼职的文化、技术教员要按照国家的有关规定给予报酬。对担任讲课的犯人，要酌情给予补贴，每课时的补贴，一般可按兼职教员课时补贴的一半发给。”可见，细则中规定的对兼职的文化、技术教员和符合条件授课的罪犯给予课时补贴的做法，保障了罪犯文化、技术教育的长效发展，促进了兼职教员和罪犯的授课积极性，同时也是对他们所付出的脑力劳动的尊重和回报，这些都带有对监狱民警进行职业保障的含义。

第120条规定：“监狱和工业劳改队，要积极创造条件，建立副食品基地，农业劳改队要划出适量土地，作为副食品基地，种植蔬菜，饲养家畜家禽，大部分供应犯人食堂。也应当划出一部分，供应干部职工食堂。”这一规定是从监狱、劳改队自身的特点和优势出发，因地制宜，开动脑筋，对罪犯和干部职工所谋取的带有福利性质的物质性保障措施，这在当时是值得肯定的，对今天的监狱也有一定的借鉴意义。

3．中共中央办公厅国务院办公厅转发《第八次全国劳改工作会议纪要》

党中央、国务院认为：“劳动改造罪犯的工作，是我们党和国家改造人、改造社会的伟大、光荣事业的一部分。”“广大劳改工作干警为劳改事业做出了很大贡献，应当受到全党、全社会的尊重。”该纪要高度肯定了劳改（监狱）工作的职业地位，并给予了广大劳改工作干警很高的职业荣誉，是党和国家高度关心爱护劳改工作干警的重要体现。

4．第八次全国劳改工作会议纪要

“劳改单位按照中发〔1980〕67号文件规定补充一批干部以后，仍然缺额较大，不适应工作的需要。会议认为，劳改单位的干部编制，工业按犯人人数的百分之二十，农业按百分之十六配备。”

“凡在劳改农场和大中城市以外的劳改工业单位工作，参加工作十五年以上，或年龄三十八岁以上，或科、大队级以上的干部，居住在农村的配偶和已丧失劳动能力或未成年的直系亲属，可迁到干部所在劳改单位落户。劳改单位的干部子弟学校，应纳入国民教育计划，由当地教育部门统一领导和管理。劳改工作干警在调配、退职、离休、退休、死亡、抚恤等方面应享受公安干警的同等待遇。五十年代带领犯人到边疆地区办劳改场现仍从事劳改工作的干部，在年老离休、退休时，原籍家乡政府应欢迎他们回去，妥善安置。”

《第八次全国劳改工作会议纪要》解决了劳改工作干警职业地位和职业待遇偏低以及现实工作中存在的若干问题，体现了党与国家对劳改工作干警的真诚关心和爱护，也是对劳改（监狱）民警职业保障的重要体现。

5.《中华人民共和国监狱法》

《监狱法》共7章78条，包括总则、监狱、刑罚的执行、狱政管理、对罪犯的教育改造、对未成年犯的教育改造和附则等内容。

《监狱法》涉及监狱民警职业保障的内容有以下几个方面：（1）《监狱法》第5条规定：“监狱的人民警察依法管理监狱、执行刑罚、对罪犯进行教育改造等活动，受法律保护。”（2）《监狱法》第8条规定：“国家保障监狱改造罪犯所需经费。监狱的人民警察经费、罪犯改造经费、罪犯生活费、狱政设施经费及其他专项经费，列入国家预算。”（3）《监狱法》第12条规定：“监狱设监狱长一人、副监狱长若干人，并根据实际需要设置必要的工作机构和配备其他监狱管理人员。”（4）“监狱的管理人员是人民警察。”

尽管《监狱法》对监狱人民警察的职业性质、执法地位、经费保障、机构设置、执法权益等内容进行了法律规定，但由于多为笼统性规定，在执行中又由于缺乏实施细则的配套规定，使得监狱人民警察的职业保障难以真正得以实现和深化。

（四）国外一些国家监狱警察职业保障制度现状考察

1．韩国

韩国全国共有38所矫正所、11所拘置所、3所直属矫正所。矫正所关押已决犯和未决犯，拘置所关押未决犯。目前，全国共有在押罪犯45690名。监狱工作人员16023名，占罪犯的比例为30%左右。矫正官员为公务员，分类比较细，分专职官员和非专职官员。专职官员实行技术职务制度。非专职官员主要是专业人员和专家。矫正机构的安全警戒是由现役人员负责，称为警备教导，服役两年后退役，全国共有4500人左右，这些人员由矫正机构统一领导、管理和指挥，他们主要负责矫正机构的围墙和狱内的安全警戒工作。

2．日本

日本法务省与监狱管理有关的机构设置是矫正局、保护局。矫正局主管全国的行刑设施（包括监狱、少年监狱及拘留所）。已决犯和未决犯都归矫正局管理。全国监狱下设8个地方支局的矫正管区，作为法务省的派出机构管理所属的监狱。日本的监狱全部为中央管理的监狱。保护局统管全国的监狱保护工作。

日本的监狱管理人员是按照全国统一的公务员标准招收的国家公务员，但不属于警察，共有2万多人，与押犯的比例近30%。因监狱工作是一种危险职业，监狱工作人员的工资比普通公务员高出10%左右。

3．西班牙

西班牙全国共有监狱78所，其中，加泰罗尼亚大区自治管理的监狱11所。平均每个监狱关押653名罪犯。

目前，共有50994人关押在监狱，其中11543人为未决犯，占22.64%；男犯46845人，占押犯总数的91.86%，女犯4149人，占押犯总数的8.14%。押犯中52.4%为侵犯财产型犯罪，28.31%为涉毒犯罪；31～40岁最多，占总数的37.3%;3～8年刑期的占42.69%左右；24.7%为外籍犯。

西班牙监狱2002年的经费预算为7亿欧元，平均每个罪犯为1.38万欧元（约为英国的1/4）。

监狱工作人员共有21865人，其中，20039名属公务员（但不属于警察），另一部分为工勤人员（政府雇员）1826人，占全部工作人员的8.4%。监狱工作人员只负责监狱内部的管理，监狱外围的警戒巡逻由国家警察（负责位于城市辖区内的监狱）或国民警卫队（负责位于城市辖区外的监狱）承担，与监狱没有隶属关系。工作人员占罪犯的比例为42.8%。

西班牙监狱公务员和雇员的年人均经费（包括工资和公用经费）约为2.8万欧元（约折合1.78万英镑），而英国克丁雷监狱公务员和雇员的年人均工资就达到2.45万英镑，最低为1.2万英镑，最高的是医生，为6万英镑。

4．英国

目前，英国共有7.2万人关押在监狱，其中，1.3万人为未决犯，占押犯总数的18%。在押犯中，有成年男犯56000人，成年女犯4000人（这一数字在过去10年里增长了一倍）,18岁以下的罪犯12000人。罪犯刑释后2年内重新犯罪率为57%，青年犯刑释后重新犯罪率为75%。

英国监狱2002年的经费预算为20亿英镑，平均每个罪犯为2.77万英镑。监狱管理人员是按照统一的公务员标准招收的国家公务员，穿统一的制服，分不同的等级，但不属于警察；共有监狱工作人员4.4万人，工作人员占罪犯的比例为61%。

5．国外监狱警察职业保障制度及对我国的启示

（1）国外通过法律规范对监狱管理人员的保障较为全面

主要体现在两个方面：

一是对罪犯的违纪和实施犯罪行为的规定较为全面，并通过此来保障监狱

管理人员的执法权益。如英国《监狱规则》对罪犯违纪或犯罪行为的规定，包括：侵袭他人、绑架他人；妨害监狱管理人员进入监狱或监狱某个地方，殴打任何人；意图阻碍执行职务的监狱管理人员执行职务或者在监狱内工作的人完成工作；不尊重监狱管理人员或者其他在监狱工作的人员；使用恐吓、威胁言语或行为；等等。英国的《监狱法规汇编》第1117条明确规定：“监狱官员享有警官享有的一切权利、权威、保护及特权，对监狱官员的侵袭即是对正在执行任务的警官进行侵袭。”

在美国，作为惩戒事由的罪犯违纪行为也包括：不遵守监狱管理人员发出的任何直接的合法的命令；拒绝劳动、不接受监狱的安排；拒绝或干扰监狱管理人员执行公务；以任何方式表现、展示或传达对任何人的粗野行为、傲慢无理、威胁或不尊重；等等。

加拿大《矫正与释放法》规定罪犯的违纪行为包括：不服从监狱管理人员的合法命令，以一种能够损坏监狱管理人员权利的方式不尊重或辱骂任何人；没有合理的理由拒绝或脱离工作；故意不履行劳动义务；粗暴对待监狱管理人员；等等。

二是狱内的惩戒措施较为全面，包括：警告、禁闭、停止娱乐、剥夺劳动奖励、剥夺放风权、剥夺看电视权、限制或剥夺阅读报纸杂志权、扣发劳动报酬、停止奖励处遇等，特别严重的要给予刑事处罚。

这些规定不仅使监狱管理人员受到了法律的明确保护，而且也能使罪犯在实施违法犯罪行为时产生某种顾虑，进而中止或阻止其行为，起到预防监内犯罪的作用。而在我国，只对罪犯严重侵害监狱人民警察人身安全的行为做出了处罚规定，对一般的辱骂、侮辱、推搡、撕扯等行为因无明确规定而无法追究。

（2）待遇福利保障全面，有利于更好履行工作职责

在国外，监狱管理人员按照国家公务员享受晋级、社会保险、职务津贴、退休金等，有的还享受社会优待。如法国，监狱管理人员可以免费进行体检，有权享受医疗费、药费及住院费的全部补偿待遇；拥有监狱免费提供的住房；领取勇敢或忠诚行为特别奖励；在规定假的基础上，每年还可以享有45天的带薪休假。

又如日本，矫正的经费由国家财政全额保障。每年的矫正预算大约为2000亿日元。其中80%为监狱管理人员的工资，其工资比一般国家公务员大约高10%。对连续工作30年且受表彰的监狱管理人员，每年选出60名优秀者，携配偶到东京参加表彰大会，并拜见天皇陛下。韩国则规定，每年的10月28日为“国家矫正日”，在这一天要举行庆祝活动，每年监狱管理官员开会时，总统都要宴请。澳大利亚《监狱条例》第8条第1款规定：“监狱管理人员接受除监狱医生之外的其他医生为其本人、配偶及归其抚养的子女进行的一般医疗费用，可向监狱局局长申请报销。”