第二节 汉武帝与内辅体制

在武帝托孤之前，就有一些内辅体制的痕迹。武帝猜忌丞相是促成内辅体制成熟的主要原因。

1．汉武帝猜忌丞相

西汉丞相是百官之首，协助皇帝决策并处理政务。凡国事均先上丞相府，由丞相召集官员会议，议定之后再以丞相的名义上奏皇帝裁可；皇帝的诏命，都必须下达给丞相，由丞相负责实施。丞相对皇帝旨意有封驳与谏诤之权。又有选用官吏之权，有权任命四百石以下的中都官和郡国官；对六百石至二千石的高级官员的任用有荐举权。丞相有劾案百官甚至自行诛罚之权。丞相有主管郡国上计与考课之权，时常派遣掾史直接到地方考察。汉初率以列侯出任。汉武帝任命公孙弘为丞相，因其无爵，封为平津侯，此后凡平民拜相者必封侯。

汉初到武帝统治前期的丞相（相国）如萧何、曹参、周勃、灌婴、张苍、申屠嘉、周亚夫、窦婴、田蚡等，大多数是开国功臣，其余则是贵戚，无不展现出权重势尊的姿态。如外戚田蚡为丞相，“入奏事，语移日，所言皆听。荐人或起家至二千石，权移主上。上乃曰：‘君除吏尽未？吾亦欲除吏’”。

但是，在皇帝专制主义时代，这样的丞相常引起皇帝的猜忌。秦“始皇帝幸梁山宫，从山上见丞相车骑众，弗善也”。秦二世时，宦官赵高排挤丞相李斯，向二世进谗说：“且丞相居外，权重于陛下。”于是，“二世以为然，欲案丞相”。多所自抑、“素恭谨”、自污求容的相国萧何也未逃脱被猜忌的命运，曾被刘邦“下廷尉，械系之”。刘邦说：

吾闻李斯相秦皇帝，有善归主，有恶自予。今相国多受贾竖金，为请吾苑，以自媚于民，故系治之。

汉武帝中后期，大权独揽，视丞相如无物，九卿可以不经过丞相直接向皇帝奏事。终武帝之世，共任用了丞相13位：卫绾、窦婴、许昌、田蚡、薛泽、公孙弘、李蔡、庄青翟、赵周、石庆、公孙贺、刘屈牦、田千秋，其中6人是自杀。公孙贺被任命为丞相时，惶恐不安，跪不肯起，任后终遭族灭。其余的如石庆无大过，仅“文深审谨”而已；公孙弘更是以面谀著名。武帝临终时的丞相田千秋本为高寝郎，戾太子冤案后，他上急变讼太子冤，得到武帝喜欢，拜为大鸿胪，数月遂为丞相。

2.“决事禁中”与内辅体制成熟

钱大昕论西汉中朝制度的演变说：

然中外朝之分，汉初盖未之有，武帝始以严助、主父偃辈入直承明，与参谋议，而其秩尚卑。卫青、霍去病虽贵幸，亦未干丞相、御史职事。至昭、宣之世，大将军权兼中外，又置前后左右将军，在内朝预闻政事。而由庶僚加侍中、给事中者，皆自托为腹心之臣矣。此西京朝局之变，史家未明言之，读者可推验而得也。

在武帝托孤之前，就有一些内辅体制的痕迹。如上文所述，西周中央最高官职是太师、太傅、太保，是为三公，而内朝首领则是太宰或曰大冢宰、大宰。另据许倬云《西周史》，毛公鼎铭有“卿事寮”与“太史寮”同时出现。一些史官由于常在王左右而渐变为王的私僚属，称为“内史”，内史成为最有权力的机构。而卿事察当为汉代所谓“府中”的工作人员，太史寮（实即内史）则是“宫中”的系统；宫中与府中的分野，及宫中的得势，其实在西周中期已经肇始。

汉武帝时，由于猜忌丞相，使得内朝制度迅速成熟起来。明于慎行《读史漫录》说：

汉至武帝以后，柄归中朝，政去两府。所谓中朝者，大司马、大将军、侍中、常侍、散骑、诸吏也。所谓外朝者，丞相、御史、二千石、九卿等也。盖武帝决事禁中，希见卿相。

在武帝时期，内辅主要是以下五类官员。

其一是卫青、霍去病这样的大司马、将军。据《文献通考》卷五十九，西汉“大将军内秉国政，外则仗钺专征，其权远出丞相之右”。武帝时，大将军卫青开始掌章疏转递等，在皇帝身边参预政事。

其二是加左右曹、诸吏等衔者。据《晋书·职官志》：

案汉武时，左右曹、诸吏分平尚书奏事，知枢要者始领尚书事。

其三是尚书系统。汉承秦制，置六尚，即尚书、尚冠、尚衣、尚沐、尚席、尚食，六尚文属少府。在秦代，“天之事皆决丞相府，置尚书于禁中，有令、丞，掌通章奏而已。汉初因之”。

其四是加侍中、给事中等衔的文学内侍之士。《资治通鉴》卷十七说：

（武帝初）招选天下文学材智之士，待以不次之位。四方士多上书言得失，自眩鬻者以千数。上简拔其俊异者宠用之。庄助最先进，后又得吴人朱买臣、赵人吾丘寿王、蜀人司马相如、平原东方朔、吴要枚皋、济南终军等，并在左右，每令与大臣辩论，中外相应以义理之文，大臣数屈焉。

这些文学侍从之士常侍左右，以备顾问，参议要政，制衡正式官僚体系，带有一定的内辅性质，也开启了后世内辅多以文学之士充任的先河。

这些人的情况大致如下。

朱买臣：说《春秋》，言《楚词》，帝甚说之，拜为中大夫，与严助俱侍中。“武帝筑朔方，丞相公孙弘谏，以为罢敝中国，武帝使买臣难诎弘。”吾丘寿王：从中大夫董仲舒受《春秋》，迁侍中、中郎，后为光禄大夫、侍中。丞相公孙弘奏言，以为禁民毋得挟弓弩便。上下其议，寿王驳议，上以难公孙弘，公孙弘屈服。主父偃、徐乐、严安：俱上书言世务，拜为郎中。主父偃数上疏言事，迁谒事、中郎、中大夫，岁中四迁。终军：少好学，年十八为选为博士弟子，拜为谒者、给事中。王褒：谏大夫。严助：中大夫。颜师古注《汉书·严助传》时论及“中朝”、“外朝”，他说：“中，谓天子之宾客，若严助之辈也。外，谓公卿大夫也。”

其五是御史大夫。

御史之职最早见于商代甲骨卜辞。先秦时期既是国君家臣中的“侍御史之率”，又是国臣中的“副丞相”。如秦灭楚后，秦王“以其冠赐近臣御史服之”。秦始皇为东郡陨石之事，“遣御史逐问”，丞相及大臣的意见，常由御史大夫上奏皇帝。

西汉御史大夫“掌副丞相”，本有制衡丞相之意。著名学者林剑鸣认为，御史大夫是为牵制、监督、分割相权而设，“‘副’在古代有剖开、分割之意”。如《诗经·大雅·生民》说：“不坼不副。”《礼记·曲礼上》说：“为天子削瓜者副之。”

西汉御史大夫是丞相副职、助手而非丞相同列的职责定位是十分清楚的。西汉末年行三公之制，大司马、大司空增秩如丞相。朱博为大司空，上奏说：

高皇帝以圣德受命，建立鸿业，置御史大夫，位次丞相，典正法度，以职相参，总领百官，上下相监临，历载二百年，天下安宁。今更为大司空，与丞相同位，未获嘉佑。故事，选郡国守相高第为中二千石，选中二千石为御史大夫，任职者为丞相，位次有序，所以尊圣德，重国相也。今中二千石未更御史大夫而为丞相，权轻，非所以重国政也。

秦及汉初御史大夫有起草、审核、颁行制诏权。

御史是“草制之官”。秦和西汉初期，“是时未有尚书，则凡诏令，御史起草，付外施行”。御史起草诏书，交御史大夫审阅，由御史府下发“丞相承书从事下当用者，如诏书”。如《汉书·高帝纪》十一年二月（公元前196）诏：

御史大夫昌下相国，相国酇侯下诸侯王，御史中执法下郡守。

严可均《全汉文》卷一至卷九中，皇帝共下“制诏× ×”27条，其中“制诏丞相、太尉、御史大夫”有2条，“制诏丞相、御史（大司空）”5条，而“制诏御史”的为20条。

御史大夫对诏令进行最后审核，有时可以拒绝。口吃的周昌任御史大夫，刘邦欲废太子立赵王如意，“昌庭争之强，盛怒曰：‘陛下欲废太子，臣期期不奉诏。'”

与武帝时期丞相普遍受压制形成鲜明对比的，是御史大夫颇受信赖。如张汤任御史大夫后，“每朝奏事，语国家用，日旰，天子忘食。丞相取充位，天下事皆决汤”。元封四年（公元前107），就关东流民问题，武帝认为丞相石庆“老谨，不能与其议，乃赐丞相告归，而案御史大夫以下议为请者”。儿宽位至御史大夫，颇受武帝信任，“御史大夫未有及宽者也”。

西汉后元二年（公元前87），武帝诏立时年八岁的弗陵为皇太子，召霍光等五位大臣顾命托孤；弗陵即位后，是为汉昭帝，大司马、大将军霍光加领尚书事之衔，车骑将军金日磾副之，与左将军上官桀、御史大夫桑弘羊4人共同组成内辅机构，于是，中国历史上一个新型的政治制度正式出现，这就是内辅制度。

这不仅是“西京朝局之变”，也开启了其后历代常有的内辅体制的先河。