第二节 内辅机构基本特征
团队型、扁平化和统筹性是内辅机构三个现代管理学意义上的重要特征，也是其具有古今中外普适性的主要原因。而波纹式则是其流变的主要特征。
1．加官、差遣与团队型组织特征
加官，即在朝廷开始设置的正常官僚体制中所没有的官职，属于临时头衔，通常没有定额，没有品秩，多数属于差遣性质。
加官、差遣官制度是中国古代政治、行政制度的一个基本特征，许多朝代都存在。它是内辅制度的重要一环，多数加官都与内辅制度有着密切关系，许多朝代都是对正常官僚体制中的一些官员加官、加特定的临时头衔，使之成为差遣官，成为内辅。在西汉，如侍中、左右曹、诸吏、散骑、给事中以及大司马、领尚书事等；在东汉如录尚书事；在隋朝如“参预朝政”“参掌机密”等；在唐朝主要是同中书门下平章事、同中书门下三品等；在宋朝主要是同中书门下平章事、参知政事等，在明代主要是内阁大学士，在清朝主要是军机大臣等。唐朝和宋朝元丰改制前的翰林学士，也属于加官、差遣官。
加官、差遣制与内辅组织的团队型特征密不可分。历代内辅机构多为差遣型，无定额编制，无机构品级，多由皇帝从正常官僚体系中抽调一些人员组成临时性团队，体现出现代管理学意义上团队型组织的进出开放、动态等许多重要特征。
内辅通常号称天子近臣，处帷幄、密勿之地。与正常官僚体系中的官员相比，内辅的工作地点更接近皇帝，多在宫中甚至禁中，与皇帝共处的时间更多，接触的方式更灵活。内辅又有别于皇帝周围那些主要从事事务性工作的官员即近臣，如西汉初期的尚书、谒者、侍御史和一些郎吏等；还有清朝的御前大臣、领侍卫大臣等。内辅比近臣这一概念的外延要小得多；因为许多近臣并不具备与议国政的资格，而这正是内辅的最主要职责；如内辅经常被称为“知政事”“预机密”“与闻国政”“参预朝政”等。
内辅机构多无品秩；而充任内辅者的品秩多以本官，多数并非最高级别的。谈及内辅的官秩，有必要分清四种情况。一是被选中做内辅时的官秩，即本官即入；二是被选中后，为加入内辅团队的方便，提升品秩而后入；三是选入内辅团队后即提升品秩；四是做内辅的过程中提升品秩。具体而言，两汉的领尚书事、唐宋的同中书门下平章事、清军机大臣都没有品秩，充任品秩多以本官，也常非最高品秩。西汉内辅团队中的诸大夫，秩多仅为千石、六百石，而外朝九卿秩为中二千石，丞相秩为万石。东汉的内辅尚书令秩仅千石，而非录尚书事、非内辅的三公、九卿，秩则各为万石、中二千石。魏晋南北朝的门下、中书、尚书系统官员有品秩，也均非最高，而品秩最高的八公、从公、三公等常不任内辅。唐朝前期品秩最高的有三公（太尉、司徒、司空），正一品，但多作为加衔之用，不单设，任者亦未必是宰相。唐中后期，五品以上职事官即可提拔为正三品的中书、门下侍郎，再加同中书门下平章事之衔，即为宰相、内辅；宋宰相（同平章事）、副宰相（参知政事）的情况大致如唐。明朝殿阁大学士仅为正五品，由一些尚书、侍郎和翰林官兼任，但外朝还有一些不兼任殿阁大学士的尚书存在。清军机大臣也是由内阁大学士、协办大学士和部院尚书、侍郎等中选任。
由于职责原因，内辅成员多具有文学、文化和管理方面的优势。但另一方面，皇帝又常以所亲近者充任内辅，使其带有较强的私人性质。如西汉充任大司马、诸将军、领尚书事者多为外戚；清朝军机大臣中有许多亲贵，亲王又长期充任领班军机大臣。这使得内辅的成员性质具有一定的矛盾色彩；但纵观历史，仍以前者为主流。
2．统筹性职能特征与波纹式流变特征
内辅机构的统筹性职能特征。
在帝王专制体制下，帝王是最高的决策者，通常在其周围存在总揽全局、统筹要政的辅佐机构，即内辅机构。正如上文所述，无论是西汉尚书的“百官之本，国家枢机”，东汉尚书的“文昌天府，众务渊薮”，魏晋的“政归中书”，北魏的“政归门下”，明内阁的“隐然相职”，清军机处的“行政总汇”“隐然政府”，还是唐宋政事堂、中书门下的宰相、宰执职能，都体现出这些内辅机构所共同具备的统筹性特征，即高于各职责部门之上的综合协调、统筹乃至管理职能。相对于职能部门在决策、运行中发挥显著作用的“（职能）部门制”而言，这是一种统筹体制。
具体而言，内辅通常发挥皇帝秘书机构的职能，可以掌机要、处枢机、初决策、备咨询；又可以代王言、草圣旨，等等。
多数的内辅还可以佐天子决大政。据《唐六典》，
唐中书令职责定位是“掌佐天子执大政”；侍中是“所谓佐天子而统大政者也。凡军国之务，与中书令参而总焉”。唐开国不久，“其国政枢密皆委中书，八座之官但受其成事而已”；左右仆射则“掌总领六官，纪纲百揆”，这是中书令、侍中等内辅系统与尚书系统职官最主要的区别之一。有的内辅甚至可以代天子行大政，此为摄政或深度辅政。如汉代大司马大将军领尚书事的霍光、王凤，清代顺治年间的摄政王多尔衮和康熙初年的辅政四大臣。
内辅有时还可以是全国最高行政管理机关，负责日常重大行政管理，如东汉的尚书台、魏晋南北朝隋朝的尚书台（省），唐宋的中书门下等。
以上几种职能，都是内辅机构具有统筹性的具体表现。
内辅机构的波纹式流变特征。
近代学者章太炎较早从官名变迁的角度，对古今相制的演化进行研究。他说：
相者，宾赞之官，在人主左右。舜举十六相宾于四门，明其所任传导威仪之事。—七国以下定箸相国、丞相诸名，于是故名始替。仆射者，周时侍御之臣也。—名位尚微也。—尚书、中书者，汉时赞作诏版之官。尚书犹主书；中书乃以宦者为之。侍中者，汉时所以奉唾壶、执虎子，出则从法驾，入则应对，与中常侍齐体耳。自后汉以降，尚书渐重；魏世中书监令始参大政；讫晋之东，侍中始优矣。下逮宋、齐，三者皆为辅臣，而唐以三省分治，仆射既为尚书专官，其下亦不敢轶上犯名。本有三微，至是乃极贵。翰林者，唐时冗从杂技之官也。其后稍置翰林学士承旨，与人主周亲而掌内制。宋世或私名内相，其重乃与中书等夷。明太祖嬖胡、汪，不欲以大臣光辅；成祖入，始简翰林官直文渊阁。其后阁职渐崇，所加或至保、傅、尚书，而其文移关白犹曰翰林院也。以翰林名公辅又自此始也。略此数者皆以走使圉隶之臣、倡优之伍，渐积其资而为执政，大名通于四海。然自威权既亢，又迁其名以奉黄发祝哽，而新名代之。是故太保、太宰诸名，承闲置于魏晋；丞相、江左不以处异姓，独有王导，而三贵实秉国钧。唐、宋三省至尊，渐更屏置；置同中书门下平章事以摄焉。比明，更省中书不用，始以翰林直阁。清世内阁至第一品，即复与寄禄同流，令军机处而居上。亦见人主之狎近幸，而憎尊望者之逼己也。
“走使圉隶之臣、倡优之伍，渐积其资而为执政”，这一妙论得到后来研究中国政治制度学者的普遍认同。
台湾学者李俊引章太炎此文以解释“中国宰相制度变迁之法则”。他概括了古代中国官制演变的规律：皇帝通常信任亲近，设立专门机构，作为辅助决策、执政的依靠力量；但这些机构通常逐渐边缘化、外朝化、正规官僚机构化，为新的“心腹”机构取代；而这个新的又会被另一个更新的取代，如此呈现出不断更新的流变过程。他说：
中国宰相制度，代不相同，然相因而变，有其趋势，亦有其法则。趋势维何？时代愈前，相权愈重；时代愈后，相权愈轻。法则维何？君主近臣，代起执政，品位既高，退居闲曹是也。
1942年，日本学者和田清主编《中国官制发展史》，在《序说》中综论中国官制特色，第一个叫作“波纹式的循环发生”，即天子个人左右的微臣逐渐获得权力，压倒了政府的大臣，终于取而代之。但取代之后，其中又别有私臣变成实权者，再来取代现有的政府大臣。如此后浪推前浪式的往复不已。
台湾学者萨孟武则归纳为“君主近臣的国家大臣化”：君主近臣在完成国家大臣化、外朝化后，常常难免被边缘化的趋势。因此，这一特征又可表述为内辅的国家大臣化、外朝化、边缘化。
萨孟武的观点很有道理。如两汉的领尚书事、尚书官员是最主要的内辅，到了魏晋南北朝，尚书官员被边缘化、外朝化，内辅色彩减弱，而更加接近皇帝的中书省、门下省和掌握近侍军的官员等，许多具备了内辅性质。再如唐初，三省长官尚书令、尚书仆射、中书令、侍中都是宰相、内辅。后来，通过加“同中书门下三品”或“同中书门下平章事”之衔方为宰相的制度设计，使得不加衔的左右仆射不能跻身宰相团队。在明朝本为内辅机构的内阁，到了清朝则边缘化，军机处变成了内辅机构。
3．丞相、宰相、辅政、宰辅、内辅等称谓辨析
把具备上述特征的官员称为什么，是丞相或宰相、辅政、宰辅还是内辅，对此问题认真加以辨析，有助于准确把握内辅制度的基本特征。
北宋真宗时编修成的《册府元龟·宰辅部·总序》说：
夫辅相之职，所以左右天子，总领庶尹，弥纶机务，宣翼统纪，燮调元化，甄叙流品，亲附百姓，镇抚四夷，裁决庶政，班布王度，乃其任也。是故公台之任，无所不总。与元首而同体，乃谓之股肱；秉邦国之会要，乃譬之钧轴。百官承式，治本之是系；万邦为宪，民瞻之所在。
而类似宰辅、辅相这样的称谓，《总序》叙述中还有“宰弼”“宰相”“辅政”“枢宰”“辅弼”等。其中说：
自黄帝得六相而治，舜臣于尧举八元八凯谓之十六相。又《逸书》所记虞夏商周，世皆有四辅、三公之职，非其人而不处。而六籍之载成汤居亳，初置二相以伊尹仲虺为之，有阿衡、佐相之号。洎武丁之得傅说，爰立作相，置诸左右。成王作《周官》，着之典训，立太师、太傅、太保以为三公，又立三孤之位，皆所以论道经邦、寅亮天地，共司宰弼之事。春秋之世，寰内诸侯，入为卿士，皆掌国政。秦氏之霸，始置左右丞相，御史大夫副之。后复有丞相、相国、中丞相之名。汉室之兴，置一丞相，亦有左右丞相之名；而御史大夫实亚其任。兼置太尉，仍用秦制，后以萧何为相国。孝惠高后复置左右丞相，亦置太傅之官，未几而罢太尉之职，盖不尝置一丞相。武帝兼置太尉，数年而废，元狩中置大司马以代太尉之职。征和二年置左丞相，分长史以备两府。成帝绥和元年，改御史大夫为大司空，并大司马、丞相为三公。哀帝复以大司空为御史大夫，复置太傅在三公之上；俄改丞相为大司徒，御史大夫复为大司空，并大司马以备三公之位。平帝增置太师，王莽居摄，又置四辅之官。世祖中兴，但存三公之号，有太傅而不尝置。建武末，改大司马为太尉，二府并去太字，是为宰相，总治众务。中平之后，事归台阁，选举诛赏，一繇尚书，机衡所总，不在公府，盖有其名而无其实矣。建安之世，始罢三公官，复置丞相，以曹公居之，又有相国之号；黄初受禅，改为司徒，而中书监、令专掌机密，虽有太傅、太尉、司徒、司空之官，不预朝政。厥后定制，大丞相第一品；又置相国，以司马二王相继为之。末年增置太保。吴蜀鼎国，皆有丞相，而吴氏复有左右之名。二邦政事，率以尚书总统。而吴有大司马、左右大司马、太尉、司徒、司空及帝太傅。蜀亦有司徒、大司马之号。其平尚书事、录尚书事、领中外诸军事，总国事，皆为宰相之任。晋武之初有太宰、太傅、太保，是为上公，以太尉、司徒、司空为三公，复有大司马、大将军，凡八公，同时并置，而无丞相之名。惠帝复置丞相，俄顷而罢，后置司徒。元帝渡江，罢司徒为丞相，以王导居之。导卒，又罢丞相为司徒府，三公之职虽无所改，而司徒、丞相两不并置，中书之署，实总机要，是为宰相，以毗大政。宋孝武复置丞相，而司徒之府如故。又有相国之官。齐氏以丞相、相国着为赠典，梁罢相国，置丞相兼置司徒。又有太保、大司马、大将军、太尉、司空开府仪同三司，是为诸公。陈以相国列于丞相之上，并太宰、太保、大司马、大将军凡六号，亦有赠秩。然而相国是为尊崇之位，非寻常之秩；丞相之任，亦废置靡定。魏晋以来，多以他官参掌机密，或委知政事，毗赞朝政。录尚书事、居门下、领中书，或总朝权，或管朝政；或单侍中，皆为宰相。唯侍中，机密所出，不必他名，尝为宰相之职。元魏以太师、太傅、太保为三师，大司马、大将军为二大，又有三公之名，然尤重门下之官，多以侍中辅政，枢宰之任归于省闼。北齐初置丞相，复分左右，而居侍中之职者，皆秉国政。宇文建国，远遵周治，改三师为三公，置三孤以为之二，分司徒、司马、司空以备六官之职，而无复太尉、三师之号。宣帝复置四辅之官，又置左右丞相，既而罢为大丞相。隋置三师、三公，参议国之大事，朝之众务，总于台阁，内史令、纳言是为宰辅。或以他官参掌机事及专掌朝政者，并为辅弼。其后，纳言为侍内。唐室受命，悉仍隋制，武德初，改内史令为中书令，侍内为侍中，并左右仆射是为四辅。至贞观末，除仆射者必加同中书门下三品方为宰相。而中书令、侍中之名，自龙朔至天宝凡经四易而尝为宰相；其单任仆射，不复预于机政。先天以前，宰相多至十余人，开元之后，尝二人至三人。天宝之末，勋贤并建，备位者众，然秉钧当国，亦不过一、二人。繇武德贞观以来，但加同中书门下三品及平章事、知政事、参掌机务、参与政事、平章军国重事者皆为宰相。其后唯侍中、中书令及平章事是为正宰相之任。五代相承，未之或改。今之论次，繇二帝三代以讫于显德，凡居辅弼之任、美恶之迹，悉区别而类例之。唐氏中叶有枢密之任，宣傅制命，掌以内侍，宋梁而降，大建官署，崇署使号，并分史局，兵戎之政，邦国之务，多所参掌，均于宰府迹其行事，咸用编述。
唐杜佑的《通典》，则把三公、三师（包括太师、太傅、太保；司徒、司空，大司马、太尉等）与“宰相”分开叙述。
下面对丞相、宰相、辅政、宰辅、内辅等概念作一简要辨析。
“丞相”是一个固定的职位名称，有定额，多为一员或两员（左、右），如西汉、魏晋南北朝、南宋、元朝、明初。身任丞相之职者多为官僚体系中品秩最高的官员，是百官之首。除魏晋南北朝时期一些丞相兼领（录）尚书事外，历史上的丞相多不具备上述的内辅特征。而南宋、元及明洪武十三年（1380）前，都有丞相，既是统筹决策的内辅，又秉钧执政。
“宰相”一词，除在宋朝、明朝外，通常与“宰辅”含义相同。“宰相”一词，仅在辽代一度如同丞相一词，成为一个固定的官职名称，有定额。辽国官职分南北院，有北宰相府、南宰相府，各有左右宰相。在其他朝代则是一个笼统的、比喻性的称谓，通常既指具有最高辅助决策职责者，又指具有最高行政管理职责者，即所谓“秉钧执政”者，又指两个职责兼备者；甚至还指决策、行政大权已被剥夺的外朝百官首领。如西汉的丞相、御史大夫也称为宰相；西汉后期施行三公制时的三公和东汉的三公，魏晋南北朝的领尚书事、尚书令、尚书仆射、中书令、侍中等，都称为宰相。唐朝以中书令、侍中为宰相，又有包括仆射在内的加宰相专用衔者为宰相，中后期最主要的宰相专用加衔是同中书门下平章事、同中书门下三品。《新唐书》有《宰相表》。
而宋朝的宰相一词，则专指同中书门下平章事等，而以参知政事（副宰相）、枢密院正副长官为“执政”，合称为“宰执”，也称“宰辅”。《宋史》没有《宰相表》，而有《宰辅表》。《元史》有《宰相年表》。由于朱元璋对宰相一词的猜忌和严禁，明朝对内阁大学士基本不称为宰相，而称为辅臣或宰辅，对首席辅臣则称首辅、元辅。《明史》没有《宰相表》，而有《宰辅年表》。清朝尤甚，官方不承认宰相的存在；有时把并不担负内辅职能的内阁大学士俗称为宰相，但很少把具备内辅职能的军机大臣称为宰相，仅称其为“枢臣”。《清史稿》则只有《大学士年表》《军机大臣年表》，没有《宰相年表》或《宰辅年表》。
“辅政”一词，也是一个笼统的称谓，与“宰相”“宰辅”类似，既指具有最高辅助决策职责者，又指具有最高行政管理职责者。还有，辅政制度有时又专指临时性的、多为新帝尤其是幼帝登基后的辅佐制度，通常有“归政”，即归还大政于皇帝；因此，“辅政”又常与“顾命”相关联。
顾命制度起源于西周成王。《尚书·顾命》说：
成王将崩，命召公、毕公率诸侯相康王，作《顾命》。
孔颖达传曰：“临终之命曰顾命。”后把帝王临终前召见臣下嘱托后事尤其是新皇帝登基大事称为“顾命”，这样的臣下称为顾命大臣。皇帝新旧更替既是国家大事，又是皇族内部大事，所以，顾命大臣成分复杂，有时包括内辅，有时又从权威角度选择外朝官僚尤其是丞相一类等，有时又从血亲角度选择皇族贵胄。这样，有的顾命大臣职责仅是辅佐皇帝登基，并没有在新皇帝登基后辅政的职能。而多数情况下的顾命大臣，则还有辅政的职能，又可以称为辅政大臣，这时的辅政与宰辅常常是同义的；但辅政大体可以明确为临时性的、多数为新帝登基后的暂时体制，通常有“归政”，即过一段时间把大政归还皇帝；相对而言，内辅大体可谓一个朝代带有稳定性、制度化的体制，辅政大臣不一定是内辅。
这样，顾命、辅政、内辅大臣两者之间、三者之间有时是统一的，有时是不统一的。
如西汉后元二年（公元前87），丞相田千秋，奉车都尉霍光，侍中、驸马都尉、光禄大夫金日磾，太仆上官桀，搜粟都尉桑弘羊并受顾命，由霍光为大司马大将军领尚书事，金日磾为车骑将军副之，上官桀任左将军，桑弘羊任御史大夫，四人受顾命辅佐昭帝。其中的丞相虽受顾命，但没有成为辅政、内辅。
明泰昌元年（1620），继位才一个月的明光宗病危，“召对英国公张惟贤、大学士方从哲、刘一燝、韩爌等十有三人于乾清宫，命皇长子出见”，不久，“大渐，复召从哲等受顾命”。吏部尚书周嘉谟、左都御史张问达、给事中杨涟亦在顾命之列，但他们可以说是辅政，但不是内辅。后来，“涟与一燝、嘉谟定宫府危疑，言官惟光斗助之，余悉听涟指。涟须发尽白，帝亦数称忠臣”。为辅佐熹宗顺利即位，杨连等顾命之臣发挥了不可或缺的作用。
再如，清雍正临终，召庄亲王允禄，果亲王允礼，大学士鄂尔泰、张廷玉，领侍卫内大臣丰盛额、讷亲，内大臣户部侍郎海望入受顾命。庄亲王允禄等开启雍正立皇太子密封，宣诏由弘历即位，寻谕奉大行皇帝遗命，庄亲王允禄、果亲王允礼、鄂尔泰、张廷玉辅政。这里顾命、辅政、内辅大臣的区别是很明显的，其中只有鄂尔泰、张廷玉是内辅。
清道光去世前，召宗人府宗令载铨，御前大臣载垣、端华、僧格林沁，军机大臣穆彰阿、赛尚阿、何汝霖、陈孚恩、季芝昌，总管内务府大臣文庆公启鐍匣，宣示御书“皇四子立为皇太子”，咸丰帝遂即位。其中的宗人府宗令、总管内务府大臣、御前大臣不算内辅。
相比而言，“内辅”一词更能概括文章开头所述的这种机构的特征。这种机构出现之始，即西汉中朝出现时，即被明确为“内辅”。西汉中朝的首领为领尚书事、大司马。西汉即称大司马为“内辅之臣”。哀帝时大司马王莽罢职，众庶归望于外戚傅喜，大司空伺武、尚书令唐林上书说傅喜是“内辅之臣也”，而傅太后“不欲令喜辅政”，竟不拜。后来王莽加九锡时，策曰：“登大司马，职在内辅。”
领尚书事制度将中朝官的参谋、顾问职能和尚书的“枢机”职能相结合，地位重要，号称“冢宰”。谷永上书赞誉曾仅仅以光禄大夫身份领尚书事的郑宽中“参冢宰之重职，功列施乎政事”。西周中央最高官职是太师、太傅、太保，是为三公，其下分设六卿等，而通常执掌中央权力的是王室家庭事务总管—太宰。因亲近统治者，太宰地位不断上升，西周时称大冢宰、大宰，是内朝首领。《周礼》称为天官，在天、地、春、夏、秋、冬六卿之中为首。周武王死时，成王年少，周公曾以冢宰摄政。
典籍言及冢宰，都强调其统筹地位。如《尚书》曰：“冢宰掌邦治，统百官，均四海。”唐孔颖达“传”曰：
天官卿称太宰，主国政治，统理百官，均平四海之内。
《论语·宪问》曰：“君薨，百官总己，以听于冢宰三年。”东汉郑玄“注”曰：
百官总焉，则谓之冢；列职于王，则称大。冢，大之上也。山顶曰冢。
《周礼注疏·天官冢宰第一》郑玄“注”曰：
天者统理万物，天子立冢宰使掌邦治，亦所以总御众官，使不失职。不言司者，大宰总御众官，不主一官之事也。
唐贾公彦“疏”曰：
宰者，调和膳羞之名，此冢宰亦能调和众官，故号大宰之官。—此官不言司，对司徒、司马、司寇、司空皆云司。以其各主一官，不兼群职，故言司。此天官则兼摄群职，故不言司也。若然，则春官亦不言司者，以其祭祀鬼神，鬼神非人所主，故亦不言司也。
在多数朝代，冢宰一词都具有很强的内朝领袖色彩。北周行六官之制，称天官为冢宰，皇帝明确“百官总己以听于冢宰”后，“五府总于天官”，冢宰总摄五府，既是内辅首领，又总领外朝。当然，明朝例外，虽仿北周六官设立六部，吏部尚书为外朝百官之首，号称冢宰，但并没有明确它对其他五部的统筹职能，内阁大学士也很少由吏部尚书兼任或兼管吏部事务，吏部尚书一般不能成为内阁大学士，不是内辅首领。
而对于东汉尚书台，魏晋南北朝隋朝的三省，唐朝政事堂、中书门下、翰林院，宋朝中书门下、枢密院、翰林学士院，明内阁，清军机处这样一些机构，也是用“内辅”一词最能精确概括其所共有的基本特征。