第一章 历代内辅体制综论
本章主要是探讨内辅体制的缘起、基本特征，及其历代形态和重要的统筹色彩。
第一节 内辅机构综述
西汉昭帝即位，霍光以大司马、大将军领尚书事，这是整个内辅体制发展过程中具有里程碑意义的事件。
1．汉武帝托孤与霍光辅政
西汉征和二年（公元前91），汉武帝的太子刘据因巫蛊之祸被逼自杀，武帝遂属意于幼子弗陵，“欲以大臣辅之，察群臣，唯奉车都尉、光禄大夫霍光，忠厚可任大事，上乃使黄门画周公负成王朝诸侯以赐光”。遂将弗陵母亲钩弋夫人处死，以绝母后专权之患。后元二年（公元前87），武帝走到生命的尽头，临终前，霍光涕泣问：“如有不讳，谁当嗣者？”武帝说：
君未谕前画意邪？立少子，君行周公之事。
遂立时年八岁的弗陵为皇太子，以奉车都尉、光禄大夫霍光为大司马、大将军，侍中、驸马都尉、光禄大夫金日磾为车骑将军，太仆上官桀为左将军，又以搜粟都尉桑弘羊为御史大夫，与丞相田千秋皆拜卧内床下，受遗诏辅少主。弗陵即位，是为汉昭帝，大司马、大将军霍光加领尚书事之衔，车骑将军金日磾副之，与左将军上官桀，御史大夫桑弘羊四人共同组成内辅机构。
霍光辅政之时，汉朝本有一套成熟的中央行政管理制度，即以丞相为首的三公九卿制度。汉初丞相是百官之首，威势很盛，总百官，平庶政，事无不统。而霍光任领尚书事后，朝廷的重大决策中心由外朝的领袖丞相那里转移到中朝或曰内朝，“帝年八岁，政事一决于光”。丞相田千秋谨厚有重德，每公卿朝会，霍光对田千秋说：
始与君侯俱受先帝遗诏，今光治内，君侯治外，宜有以教督，使光毋负天下。
田千秋推辞说：“唯将军留意，即天下幸甚。”终不肯有所言。
霍光辅政，中国历史上一个新型的政治制度正式出现了，这就是内辅制度；清代学者钱大昕认为，“此西京朝局之变”。其实，这个“西京朝局之变”，影响的不仅仅是西汉，还有后世；西汉以后历代中央政治制度的一个基本特征，就是内辅机构的存在。台湾著名学者许倬云《西周史》指出：
中国历史上内朝与外朝的区分，列朝都有之。整个中国政府制度演变的趋势，常由内朝逐渐夺取了外朝的权力。
内辅的主要职责即是统筹，协助皇帝决策，具体为处枢机、掌机要、备咨询、初决策、代王言等，有的则还对全国行政事务统筹管理。与之并存的，则总有一个形态不尽相同的外朝，主要担负常规性的管理职能，或者职能被内辅侵夺而近乎虚设。
值得一提的，史上有“中朝”“内朝”的许多提法，含义并不统一，有时指相对于地方而言的中央；有时指能影响皇帝决策的外戚、宦官势力等；晋室南渡后建立东晋，称西晋为中朝；又有依皇帝议政地点而来的称谓。但这些都不妨碍我们从大政所在的角度界定内朝以及上述关于内朝、外朝的论点。
2．内辅机构综述
从大政所在来看，西汉前期是三公制，内朝出现后是内朝—三公制，内朝主要是协助皇帝决策，内朝官、中朝官就是内辅。秦朝和汉朝初期，作为百官之长的丞相位高权重，总百官，平庶政，事无不统。汉武帝开始设立内辅机构来制衡以丞相为首的官僚体制。形态完备的内朝出现于霍光以大司马大将军领尚书事的昭帝时代。具体而言，凡大将军、骠骑将军、车骑将军、卫将军、前后左右将军都具备内朝官资格；凡加官大司马或官居大司马者，都具内朝官资格，且为内朝首领。凡加给事中或诸吏者都具备内朝官资格。而加侍中或散骑、（中）常侍、左右曹者，有些具备，有些则不然。而光禄勋、诸大夫、博士等常通过加官而具内朝官资格。
西汉尚书关通内外信息，居国家政务核心，萧望之说：“尚书，百官之本，国家枢机。”孙宝称尚书是“禁门内枢机近臣”。加领（或平、视）尚书事者，则是内朝官首领，而大司马常兼领尚书事。
东汉是尚书台制，尚书台既是内辅又秉钧执政，而公卿职责削弱。东汉尚书台作为中央枢机的地位更加重要。西汉的领尚书事和东汉的录尚书事者都被称为“辅政”“内辅”“宰辅”“冢宰”。西汉领尚书事者常居尚书办公；东汉的录尚书事虽然名誉较之西汉更为崇高，录者基本是“五府”，即太傅（上公）、太尉、司徒、司空（合称三公）和大将军，品秩最高，但由于录者不是常居尚书台办公，不常居中央枢机，故其内辅作用不如西汉。许多东汉名臣是以尚书台官员如尚书令、尚书仆射、尚书的身份发挥内辅作用并名垂青史的。
三国两晋南北朝、隋朝是三省制，中书省、门下省是内辅，主要负责决策，尚书省既是内辅又秉钧执政，而公卿几近徒具形式；此间又常有三省官职互兼的情况。魏晋以后，皇帝常对中书系统的官员委以机要，经常授以草诏、顾问等重大职责，东晋多以诸公兼领，属官有中书侍郎、中书舍人等。晋把汉代的侍中改为门下省，长官为侍中。到南北朝时，凡属重要政令多征求侍中意见，经常赋予审诏、顾问等重大职责。侍中的属官有给事黄门侍郎、给事中等。这样，很多门下省、中书省的官员以及近侍皇帝的将军等成为内辅。而尚书系统虽仍有内辅职能，但已有所削弱，主要承担着日常管理和决策执行的职能。如西晋荀勖由守中书监迁守尚书令，《晋书·荀勖传》记载：
勖久在中书，专管机事，及失之，甚罔罔怅怅。或有贺之者，勖曰：夺我凤凰池，诸君贺我邪！
这说明当时中书的内辅作用、在朝政中的核心作用比尚书大。南朝周舍为侍中，“常留内，罕得休下。国史诏诰，仪体法律，军旅谋谟，皆兼掌之。日夜侍上，预机密二十余年，未尝离左右”。
也有一些官员通过加领（录）尚书事衔成为内辅。三省机构的日益繁密和权力扩大，使得传统的中央九卿职权多被侵夺。如，“魏初，三公无事，又希与朝政”。这一时期也有很多特定安排的“辅政”体制。
唐是政事堂/中书门下体制，前期的政事堂主要发挥辅助决策的内辅作用，中后期的中书门下则既是内辅又秉钧执政，而三省六部、寺监职责因之削弱。
唐代的内辅制度即宰相制度。唐朝中书省、门下省在宫中，尚书省在宫外。唐初，中书、门下长官中书令、侍中为宰相团队主要成员，在开元十四年（726）张说单任仆射罢政事之前，尚书省的实际长官仆射基本上都不用加衔，或通过加衔，或通过兼任中书令、侍中而加入宰相团队。开元十四年（726）以后，有的仆射通过加衔成为宰相，有的不加则不是宰相；侍中、中书令则罕授，授亦多给节将，多不在朝，仅具备宰相资格。唐代宰相“品位既崇，不欲轻以授人，故常以他官居宰相职，而假以他名”。这样的“他名”即是宰相加衔，前期主要有“知政事”“参预朝政”“参与机务”“同中书门下三品”等，中后期则基本统一为“同中书门下平章事”。皇帝可以从五品以上职事官中对其加衔任命为宰相。唐中后期充任宰相者多为中书、门下侍郎，其次多为尚书左右仆射、尚书左右丞、六部尚书和侍郎等。
开始，宰相团队在政事堂综理政务，唐初设在门下省，唐永淳二年（683）后迁到中书省。唐开元十一年（723），中书令张说改政事堂为“中书门下”，列吏房、机务房、兵房、户房、刑礼房五房于后，“分曹以主众务”，后也仍称为中书政事堂或中书都堂。此后“宰臣数少，始崇其任，不归本司”“不复视本司事矣”，宰相成为专任，中书政事堂遂成为协助皇帝的决策机关、内辅机关，同时也是对政府百司有领导权的最高行政管理机关。唐太宗多次称政事堂为“机要之司”，中书门下官员被视为内臣，如萧瑀曾向唐太宗说：“玄龄以下同中书门下内臣，悉皆朋党比周。”
唐代翰林学士也是内辅。翰林院设于内廷，翰林学士号为“内相”“天子私人”，剥离了中书门下一些决策大权。
宋为二府制，中书与枢密院对柄大政，而三省六部、寺监等仅例行公事。宋代的内辅制度即其“宰执制度”，以同中书门下平章事为宰相，另外增加副宰相之职—参知政事；还有枢密院，“枢密本兵，与中书对掌机务”。神宗改制前，宫中设“中书门下”为宰相治事之所，又称“政事堂”，题榜曰“中书”。宫外则另设有尚书、中书、门下三省。中书门下与枢密院并称“二府”，同平章事是宰相，也称“宰臣”，参知政事和枢密院正副长官通称为“执政”，宰相与“执政”合称“宰执”“宰辅”等。宰相、副宰相名称多有变化。元丰改制后，神宗在宫中建尚书新省，作为宰相办公处所，但扭转不了长期以来中书独重的倾向。另外，宋代翰林学士、侍从两制官员，也具备较浓厚的内辅色彩。
明为阁部制，内阁为内辅，六部九卿、寺监为外朝，阁部相持。朱元璋置华盖殿、武英殿、文渊阁、东阁“大学士”作为顾问。明成祖正式设置内阁，参与机务。仁宗继位后，内阁职权渐重，以翰林院官员、六部尚书或侍郎等入阁，兼任殿阁大学士。按规定，内阁职责是“掌献替可否，奉陈规诲，点检题奏，票拟批答，以平允庶政”，内阁与六部没有隶属关系，所以阁部相持、阁部钳制成为明政治的一个基本特色。虽然没有明确内阁的统筹与秉钧执政职责，但行政运作的惯性驱使它在“文墨议论”与“隐然相职”的职能之间变化，并以后者为主，与以吏部为首的外朝相争不止。一部明史简直就是关于阁权的争论史。
清朝为皇帝—军机处制，军机处为全国“行政总汇”“隐然政府”，具备统筹、内辅职责，辅佐皇帝施行个人独裁，而内阁仅辅佐决策次要政务，部院、寺监则为例行公事。军机大臣主要由皇帝从大学士、尚书、侍郎等官员内特选，军机处主要职掌是：撰写谕旨，廷寄上谕，参赞军国机务等。上报皇帝的文书，凡重大事情以折奏“请旨”者归军机处，一般事务的常规管理则归内阁。军机处号称“丝纶出纳，职居密勿”，有一定的内辅色彩，并剥分了内阁之权。但清朝皇帝多独裁、猜忌大臣，军机处内辅色彩不如明之内阁，更不如唐宋之中书门下。
综上所述，内辅机构的主要职责是辅佐皇帝统筹大政并行使最高的决策权，具体内容包括：汇集和处理全国要政信息，为皇帝决策提出初步意见，备皇帝决策咨询顾问，制订重要政令等；有的内辅机构还统筹全国行政管理，可谓权兼内外，如唐之宰相、宋之宰执。另外，有的内辅甚至代行天子之权，如一些特定安排的辅政、摄政制度，汉代大司马大将军领尚书事霍光等，魏晋南北朝时期的一些领（录）尚书事，清初摄政王多尔衮、鳌拜等四辅政大臣即是如此。