五、破题服务业市场开放中的政策与体制性矛盾

长期以来我国服务业发展滞后，这在很大程度上是由于我国服务业在发展过程中面临着政策与体制的结构性矛盾，与此同时，现行的财税和金融体制也对服务业的发展形成了抑制作用。

（一）服务业市场开放面临政策与体制的结构性矛盾

我国服务业发展过程中面临着各类不合理的政策，严重影响着服务业的健康发展。“十三五”要形成以服务业为主导的产业结构，必须着力破题服务业市场开放中面临的各类政策性与体制性矛盾。

1．服务业发展面临着政策与体制的结构性矛盾

当前，服务业市场供给不足反映出供给侧的结构性矛盾比较突出。以土地政策为例，2015年第四季度，全国主要监测城市商服、工业地价分别为6729元每平方米和760元每平方米，前者比后者高7.85倍。究其原因，主要在于现行的宏观政策与宏观体制结构带有鼓励工业发展、抑制服务业发展的某些特征。一是投资体制改革滞后，导致民间资本投资服务业领域困难重重，供需失衡的局面难以扭转；二是由于服务业发展的“营改增”尚未完成，消费税改革进展缓慢，导致地方政府“重投资、轻消费”的行为模式难以改变；三是金融结构不合理，普惠性金融发展相对滞后，导致中小企业融资难的问题难以得到有效缓解；四是教育结构不合理，导致经济转型亟须的实用型、技术技能型人才严重短缺。因此，服务业发展面临着一系列的政策性、体制性的结构性矛盾，这些矛盾不解决，难以形成服务业市场开放的大环境。

2．以服务业市场开放促进投资结构转型

从当前的情况看，稳增长需要投资，问题的关键是投资要有市场、要有效益。这就需要突出消费的导向作用推进投资转型，扩大有真实需求的服务业投资比重，实现投资与消费的互动和融合。为此，建议：（1）与服务型消费需求快速增长趋势相适应，重点加大教育培训、家政服务、健康服务、养老服务、旅游服务、体育服务等生活性服务领域的投资。（2）从工业转型升级的现实需求出发，重点加大信息、研发、设计、物流等生产性服务领域的投资。（3）适应我国公共产品需求全面快速增长的基本趋势，把投资的重点转向教育、医疗、社会保障等基本公共服务领域。（4）尽快在电信、教育、医疗、金融等领域再推出一批向社会资本开放的重大项目。

3．调整服务业与工业用地政策

（1）土地供给向现代服务业倾斜，提高现代服务业用地比例。在土地利用总体规划和城乡规划中统筹安排服务业发展用地规模、布局和时序，调整城市用地结构，将更多的土地应用到现代服务业领域。

（2）新增建设用地向新兴服务业倾斜。优先安排国家鼓励发展的高技术、高附加值、低消耗、低排放的新兴服务业项目用地。鼓励工业企业利用自有工业用地兴办促进企业转型升级的自营生产性服务业，经依法批准，对提高自有工业用地容积率用于自营生产性服务业的工业企业，可按新用途办理相关手续。

（3）缩小服务业与工业用地价格差距。鼓励地方试点，加大政策调整力度，对服务业用地给予各种优惠政策，大幅降低服务业用地价格，争取到2020年全国基本实现服务业用地与工业用地“同地同价”。

4．实现服务业与工业平等竞争使用水、电、气等资源要素

（1）实现服务业与工业用水同价。“十三五”前期，各地结合实际情况可以采取不同模式尽快实现服务业与工业用水同价：一是通过财政补贴或财政与供水企业共同承担的方式，将现行服务业用水价格直接降到工业用水价格水平；二是通过提高工业用水价格和降低服务业用水价格，将现行服务业用水与工业用水价格拉齐；三是简化城市供水价格分类，即除居民生活用水、特种行业（洗浴、洗车等高耗水行业）供水价格外，将原来的工业、行政事业、基建行业、商业、饮食业、服务业用水统一归类为其他行业供水价格。

（2）实现服务业与工业用电同价。分步推进电价合并，实现商业电价与普通工业电价同网同价。先将商业电价与普通工业电价合并，两者归并为一般工商业用电电价；再将非工业和一般工商业用电合并为一般工商业及其他用电，包括党政机关、事业单位都执行该类别电价。

（3）实现服务业与工业用气同价。一是简化气价分类，实行工商业用天然气同价。将用气价格分类由现行的“居民生活、工业生产、商业服务、其他（公用事业）”四类调整为“居民生活用气、非居民生活用气和其他用气”三类。二是实行工商服务并轨政策。将“商业服务”和“工业生产”用气归并为“非居民生活用气”；根据各地实际情况，通过有升有降的价格调整方式，确定新的价格标准。

（二）形成有利于服务业发展的财税结构

合理的税制结构有利于增强经济转型与产业结构调整的有效激励，是理顺政府与市场、政府与企业、政府与社会关系的基本条件。“十三五”要形成服务业主导的产业结构，必须要加快税制结构的改革，形成服务业发展的公平税负环境，切实减轻企业负担，形成有利于服务业发展的财税结构。

1．基本形成服务业发展的公平税负环境

（1）全面完成“营改增”改革。“营改增”是形成制造业和服务业公平税负环境的关键举措。自2012年试点以来，“营改增”改革不断加快，至2015年还剩建筑业、房地产业、金融业和生活服务业等四大行业未改革。这四个行业涉及近1000万户纳税人，是已纳入“营改增”纳税人规模的两倍。2016年政府工作报告中已明确提出从2016年5月1日起，将“营改增”试点范围扩大到建筑业、房地产业、金融业、生活服务业，确保所有行业税负只减不增，但这些行业户数众多，业务形态丰富，利益调整复杂，需要合理设计税率、计税方法、抵扣方式等税制要素，妥善安排过渡政策。

（2）推进增值税改革。一是降低税率。21个亚太经合组织成员中有18个国家和地区开征增值税及与其同性质的货劳税（文莱、中国香港和美国除外）。除我国外的17个成员的增值税平均标准税率为11.15%，而我国增值税两档税率均高于这一平均税率，显著高于日本（8%）、泰国（10%）、越南（10%）、新加坡（7%）、韩国（10%）和澳大利亚（10%）。可以考虑对现行的税率进行简化，在合并税率基础上降低税率。例如，交通运输业、粮食等民生产品的税率可以考虑统一降到10%以下；实行1档基本税率加2档优惠税率，即1档基本税率降低至13%,2档优惠税率分别为6%和零税率；对特定的区域，甚至可以考虑试行单一增值税率（8%左右）。

二是降低小规模纳税人征收率。从当前的3%降至1%，以实质性减轻小微企业的税负。对全行业亏损的企业，参照小规模纳税人的征收率，实施增值税优惠税率，减轻企业负担，以此避免大面积企业倒闭潮。

三是扩大增值税抵扣范围。考虑到鼓励创新型企业发展，除了技术创新所涉及的设备等固定资产抵扣范围外，把技术创新涉及的全部研发支出列入抵扣范围。

（3）形成制造业和服务业公平发展的税收制度环境。一是加大对生产性服务业的税收支持力度。2014年8月，国务院出台的《关于加快发展生产性服务业促进产业结构调整升级的指导意见》明确提出：“研发设计、检验检测认证、节能环保等科技型、创新型生产性服务业企业，可申请认定为高新技术企业，享受15%的企业所得税优惠税率。”在此基础上，充分借鉴一些发达国家对生产性服务业的税收支持，制定进一步的优惠政策。

二是适时清理税收优惠政策。以往区域优惠政策往往只针对工业、大企业，不利于服务业的发展。国务院已经提出加快清理区域税收优惠政策，但由于经济下行压力加大的原因，2015年5月暂停了税收优惠政策的清理工作。从转型升级的趋势看，应着眼于形成统一市场和促进公平竞争，短期内先做好相关的摸底工作，对暂停后可能带来的影响做出客观评估；一旦经济形势好转，及时重启税收优惠清理，为形成统一市场、促进服务业发展奠定坚实基础。

2．优化税收结构

（1）直接税比重偏低制约经济转型升级。一般来说，直接税比重高更有利于服务业发展，有利于消费释放，有利于收入差距调节。我国目前有18个税种，其中增值税、消费税、营业税、关税、资源税、城市维护建设税和土地增值税等7个税种为间接税，其他11个税种为直接税。在税收收入上，直接税和间接税“四六开”，即直接税约占40%，间接税约占60%（见表1-6）。根据党的十八届三中全会关于财税体制改革的总体部署，税制改革的基本方向是推动间接税为主向直接税为主转化，即由主要在生产经营环节征税转向主要在收入、财产、消费等环节征税，以此适应经济转型升级的需要。从国际上看，高收入国家直接税占比平均达到63.56%。到2020年，我国进入高收入国家行列的可能性相当大，目前不到40%的直接税比重明显偏低。为适应我国经济转型升级的趋势，需要改变直接税比重偏低的格局。

（2）实现个人所得税改革的突破。改革个人所得税，可以考虑确立“宽税基、低税率、减税负”的新思路，把减轻纳税人的税负水平作为基本出发点。

一是扩大税基主体。个人所得税应是“有收入即纳税”。应尽快实行综合与分类相结合的个人所得税，考虑家庭赡养等负担，对减去合理免税额后的居民全部收入进行征税。

二是降低免征额，甚至取消免征额。这对低收入者是有利的，过去每提高一次定征额，高收入者获得的边际收益要远超过低收入者，反而扩大了收入差距。

三是降低税率。现在的工资、薪金所得税率是3%～45%，共分七档税率，可以考虑进一步简化税率并降低边际税率。如果采取普遍征收的思路，税率可以考虑设计为1%～30%。

四是实施负所得税制度。对于低保、贫困家庭，在缴纳所得税后，根据当地生活水平予以所得税返还，形成负所得税制度。这样可以加大对低收入者的保障力度。

（3）完善财产税体系。一是改变财产税收入比重过低的格局。我国当前的财产税都属于地方税，主要包括房产税、城镇土地使用税、土地增值税、契税和车船税等小税种。2014年，五个税种收入之和仅为总税收的3.72%，其中房产税占比仅为1.56%，财产税在调节收入分配中的作用远没有发挥出来。这就要求加快完善财产税体系，优化财产税结构。

二是适时推出新房产税。目前，我国城镇家庭户均拥有住房已接近1.1套。根据2013年中国家庭金融调查的数据，我国城镇家庭自有住房拥有率为87%。根据2015年抽样调查，城镇居民家庭住房自有率为91.2%。近两成城乡居民家庭拥有两套以上住房。我国居民房产持有情况与财产税的征收情况不相适应。过去几年，我国在重庆、上海进行了房产税试点，但一直未能落地和实际运行。“十三五”，应尽快推出新房产税，具体包括：在全国普遍征收；扣除人均基本住房面积；作为地方主体税种之一；整合现有税种，合并城镇土地使用税、耕地占用税等。

三是合并重复的财产税税种。有研究指出，契税与印花税存在重复课税问题。在当前去库存压力加大的情况下，把契税与印花税合并征收，能够起到一定的作用。以2014年为例，全年契税约为4000亿元，印花税为1540亿元，全国商品房销售面积为12.1亿平方米。初步测算表明，如果把印花税合并到契税中征收，商品房成本每平方米可以减少127元；如果把契税合并到印花税中，则每平方米可以减少330元成本。

3．加大企业减负力度

（1）加大结构性减税力度。我国目前宏观税负偏高，尚有减税的空间。例如，以政府总收入占GDP的比重来衡量的企业宏观税负，2015年政府总收入为19.71万亿元，宏观税负水平为29.1%。根据世界银行的研究，我国最优宏观税负为25%左右，这表明我国至少还有4个百分点的减税空间。另据调查显示，微型企业、工商业企业中的小微企业税负，总体上高于其他类型企业的税负。微型企业和小型企业税收负担分别是大型企业的2.5～3.6倍、2.3倍。可以考虑适度提高小规模纳税人标准，形成小微企业的自动减税机制，如显著提高小微企业增值税、营业税起征点等。

（2）全面清理不合理收费。尽管“十二五”期间国家取消了企业年检、绿化费等一批行政性事业收费，但根据财政部公开目录，目前仍有200多项行政事业性收费和政府性基金。为此，需要深化简政放权，进一步削减行政收费。“十三五”前期，对全国性的行政审批前置服务等行政收费项目进行全面清理、整合、削减和取消；到2020年，力争减少1/2以上的行政事业性收费，实质性减少企业承担的行政费用。

（3）实质性降低企业社保负担。绝大多数小微企业属于劳动密集型企业，社会保险缴费额在企业成本中所占比重较大。适应小微企业和服务业特点，可以考虑如下调整：一是缴费所参考的社会平均工资要反映全体就业人员收入的实际情况，使其更接近真实的缴费能力；二是增加缴费政策的灵活性。考虑到劳动密集型小微企业的实际，可制定多档次缴费标准，适当下调缴费率。

（三）形成金融支持实体经济的基本格局

“十三五”是我国推进供给侧结构性改革的关键时期。客观地看，当前我国金融结构与经济转型升级的趋势不相适应，金融“脱实就虚”的特点比较突出。“十三五”，金融改革要以服务实体经济为基本定位，加大金融与实体经济的融合，切实降低实体经济融资成本，为实现供给侧结构性改革的重大突破创造条件。

1．推进金融与实体经济融合

（1）现行金融结构下中小企业仍然融资难、融资贵。尽管各方高度重视实体经济融资难、融资贵，出台了包括“盘活存量”和“用好增量”等在内的一系列政策措施，但实体经济“资金饥渴”一直没有得到实质性破解，尤其是中小微企业融资难问题依然十分突出。调查显示，小微企业要获得银行贷款，感到困难的占41.8%，比较难的占31.03%，非常困难的占27.79%。在融资成本上，金融机构对小微企业贷款的利率会在基准上再上浮20%～30%，加上担保费、资产评估费、财务顾问费等隐性成本，小微企业实际融资成本超过10%。

（2）加大金融资源向实体经济配置。加大金融资源向实体经济配置，提高金融服务实体经济的效率，需要降低实体经济的融资成本，更需要加快金融市场产品创新，大力发展债券等融资工具。从国际经验看，高收益债券可以化解中小企业融资难的困境。通过高风险、高收益债券，吸引风险承受能力强的投资者进入，分担中小企业在企业转型、技术进步和创新过程中的风险。这就要求推进高收益债券及股债相结合的融资方式。此外，大力发展现代融资租赁，直接引用外资、项目融资、商业票据、出口信贷等其他融资方式，建设多层次金融市场，有效解决中小企业融资困难的问题。

（3）提高直接融资比重，降低企业融资成本。2015年中央经济工作会议在提出降成本任务时明确要求“降低企业财务成本，金融部门要创造利率正常化的政策环境，为实体经济让利”。当前，我国金融结构中直接融资比重过低，间接融资比重过高，成为抬高企业融资成本的重要原因。以增量法测算，2014年我国直接融资比重仅为17.4%（见表1-7）。尽管世界银行等国际机构主要按存量法测算，但我国直接融资比重与发达国家相比仍有明显差距。降低企业融资成本，需要大力发展直接融资体系，提高直接融资比重，发挥其在风险共担、利益共享、定价市场化和服务多层次方面的优势，更好地服务中小企业和创新型企业。到2020年，争取使非金融企业直接融资占社会融资规模比重提高到25%，债券市场余额占GDP比例提高到100%。

“十三五”，提高直接融资比重要积极培育公开透明的资本市场，促进多层次资本市场的健康发展，推进股票和债券发行交易制度改革，重点加快债券市场发展。大力发展企业债券融资，强化债券市场的市场化约束机制，促进债券市场互联互通，积极发展私募债券市场，统一规则和监管；实施积极财政政策，扩大国债发行规模，探索市政债发展，以替代地方政府融资平台贷款。

2．发挥金融创新对产业转型升级的引领作用

（1）加大金融创新对“三农”的支持力度。“小康不小康，关键看老乡”，从解决农村金融短缺的突出矛盾出发，迫切要求加大金融资源对农村、农业和农民的倾斜。依靠传统金融体系实现农村地区金融服务全覆盖，成本巨大，金融机构动力不足。这就需要大力发展农村互联网金融以有效破解这一难题。

一要加快发展“互联网+农业”。利用互联网改造传统农业，加快传统农业的“上网触电”，鼓励电商进村入户；鼓励农民积极参与电商；加快发展农村物流。

二要完善农村金融服务。加快发展以农村小额贷款为重点的金融服务，积极发展农民理财业务，提高农民财产性收入；依托互联网真实交易数据，对农民、农户进行有效增信；加快农村消费金融发展。

三要发展农业众筹等新模式。吸引城镇资金直接流入“三农”发展所急需的领域，有效扭转资金流出农村的局面。

（2）加大金融创新对研发的支持力度。适应大数据、云计算、移动互联网快速发展的趋势，主动应对“工业4.0”的挑战，关键在于加大创新力度，改变我国创新相对滞后的局面。这就要求加快形成有效的金融支持系统，尤其是大力发展风险投资等。

一要鼓励创新服务平台与金融机构加强合作。发挥创新创业服务平台的桥梁作用，支持众创空间、创新工场等新型孵化器与天使投资、创业投资、互联网金融机构等开展合作，创新投融资服务。建立科技创新企业数据库，支持金融机构开展科技金融服务和产品创新。加强科技创新企业信用体系建设，着力解决科技创新企业和金融机构之间的信息不对称，促进金融机构与科技创新企业有效对接。

二要充分利用资本市场支持企业创新。支持创业企业上市或发行票据融资，鼓励创业企业通过债券市场筹集资金。积极研究尚未盈利的互联网和高新技术企业到创业板发行上市制度，在上海证券交易所建立战略新兴产业板。加快推进全国中小企业股份转让系统向创业板转板试点。研究解决特殊股权结构类创业企业在境内上市的制度性障碍，完善资本市场规则。规范发展服务于中小微企业的区域性股权市场，支持股权质押融资。

（3）加大金融创新对创业的支持力度。

一要鼓励金融机构发展支持创业的产品及服务。对于农民创业，抓住目前农村土地承包经营权流转制度改革、集体林权制度改革等有利时机，扩大农村有效担保物范围，探索开发土地承包经营权流转抵押贷款、林权抵押贷款、水域滩涂使用权抵押贷款等新产品；大力发展大学生村干部创业互保、联保贷款，灵活采取到期一次偿还、分期偿还等还款方式，扩大贷款覆盖面，提高贷款满足率。

二要调动金融机构扶持创业的积极性。充分发挥公共财政的引导作用，采取贴息、补贴担保费用等方式，为金融机构提供信贷风险补偿，调动其开展创业贷款扶持业务的积极性。同时，利用财政资金成立公益性担保基金，为青年创业提供担保；积极探索建立政府、银行、青年共同承担的风险防范机制。

三要加大金融新业态对创业的支持。支持互联网金融发展，引导和鼓励众筹融资平台规范发展，开展公开、小额股权众筹融资试点，加强风险控制和规范管理。丰富完善创业担保贷款政策。支持保险资金参与创业创新，发展相互保险等新业务。完善知识产权估值、质押和流转体系，推动知识产权质押融资、专利许可费收益权证券化等服务常态化、规模化发展，支持知识产权金融发展。

3．加大金融对社会资本开放力度

（1）社会资本参与金融有很大空间。近年来，我国不断加大社会资本进入金融领域的政策支持力度并取得比较明显的效果。从对上市公司股权结构的分析结果看，近10年我国国有资本对金融类上市公司的持股水平明显下降，社会资本逐步成为金融类上市企业的重要股东。尽管社会资本大量进入金融领域，但社会资本参与金融的潜力仍相当大。中国家庭金融调查与研究中心的数据显示，2013年我国仍有22.3%的家庭有民间金融负债，我国家庭民间金融市场规模为5.28万亿元，相比2011年的4.47万亿元，规模上升18%。发展民间金融仍有很大潜力。

（2）合理界定准入门槛。党的十八届三中全会提出，要保证各种所有制经济依法平等使用生产要素，坚持非公经济和公有经济权利平等、机会平等、规则平等。允许民营资本发起设立银行，在准入标准上也要一视同仁。从具体准入要求看，大多数国家主要集中在最低资本数额、高管人员经验、内控制度、IT系统等方面，并且这些要求对所有申请人都一视同仁。从我国的情况看，民间金融在发展定位与经营业务上与一般国有大型金融机构有着很大的不同。为此，应当根据实际情况，为各类民间金融机构建立合适的准入门槛。在加强监管的前提下，适当降低民间资本进入金融领域门槛，加快引导民间金融组织从“地下”走向“地上”，推动其向规范化、合法化、机构化转变。同时，尽快完善对各类民间金融机构的准入规则。

（3）保障各类金融机构公平竞争。对各类金融机构一视同仁，在监管、审批等方面，不对民营金融机构设置过多障碍，造成“玻璃门”现象。针对民营金融机构在市场竞争方面的弱势地位，政府给予一定的扶持和政策倾斜，以实现各类金融机构的公平竞争。

4．推进普惠金融制度创新

（1）保障普惠金融的资金供给。普惠金融要实现商业可持续性，除了普惠金融机构自身努力外，还需要得到政府的政策支持。进一步加大央行对普惠金融机构的定向降准力度，并采取低息杠杆工具，保障普惠金融贷款的充足性。

（2）加大对特殊群体的财政贴息力度。通过财政贴息减轻小微企业、农民等特殊群体负担。建立制度化的贴息政策，保障普惠金融贷款的实际利息不高于一般商业贷款利息。财力允许的地方，探索普惠金融贷款全贴息制度，使小微企业、农民等特殊群体可以享受到低息、无息贷款。此外，鼓励财政资金对农村专业合作社的普惠金融贷款予以部分贴息。

（3）对发展普惠金融业务的金融机构予以财政奖补。对特定额度以下的小额贷款，给予金融机构一定的奖励和风险补偿金。以此降低金融机构风险，调动其发展普惠金融业务的积极性。

（四）推进国有企业转型升级

当前我国工业领域产能过剩与服务供给不足问题并存，推进国企转型升级，既是去产能的要求，也是发挥国有资本在推动国家产业结构变革和增加服务供给方面的重要作用。

1．去产能是当前国企改革的重要任务

（1）去产能的重点和难点在国有企业。多年来积累下来的过剩产能，与国企改革滞后所导致的市场供求关系扭曲、市场难以出清直接相关。“十三五”，以供给侧改革缓解经济下行压力，首要任务是通过国企改革去产能。

当前，去产能的主要挑战在于国有企业。一般来说，民营企业如果处于产能过剩状态，在资不抵债的条件下，会自动被市场淘汰。但国有企业有所不同，由于预算上的软约束，加上政府和银行等方面的扶持，还要考虑职工安置问题，即使亏损多年，也很难退出市场。近年来，钢铁、煤炭、水泥、玻璃、石油、石化、铁矿石、有色金属等国企比较集中的八大行业是产能过剩的“重灾区”，亏损面已经达到80%左右。目前，这八大行业对整个工业PPI下降的贡献占了70%～80%。中国钢铁工业协会最新统计数据显示，2015年，全国大中型钢铁企业的主营业务全年累计亏损超过1000亿元，同比增亏24倍，同时市场并没有显示出扭亏的迹象，2016年1—2月全行业亏损114亿元。

（2）国企改革应当在去产能中扮演重要角色。

首先，新形势下，深化国企改革的焦点问题是去产能。产能过剩凸显了国有资本配置不合理的矛盾，突出表现在国有资本在传统产业、产能过剩行业、重化工行业配置的比例过重。优化国有资本配置，需要把去产能摆在突出位置。

其次，发挥国有资本在产业转型中的重大作用，需要国企改革在去产能上有所作为。实现去产能，国有资本才有条件实现优化配置，才有条件增强活力、控制力、影响力。

再次，破题国企改革去产能，才能形成市场决定资源配置的新格局。让市场供求关系决定国有资本进退，是尊重市场规律、解决国企预算“软约束”的有效途径，是使国企更好融入现代市场经济的重大举措，是实现市场决定资源配置新格局的客观要求。

最后，以去产能为重点调整优化国有资本配置。适应去产能的要求，为推动国有资本优化重组创造有利条件，并为实现发展混合所有制的新突破创造重要契机。

2．分类推进国企改革

（1）推动传统国有大企业向创新型企业转型。工业转型升级的关键是大企业向创新型企业转型。一方面，大企业在实体经济中的地位举足轻重。有统计显示，2015年中国500强企业的营业收入达到59.5万亿元，相当于2014年GDP（63.6万亿元）的93.6%;500强企业纳税总额达到3.98万亿元，占当年全国税收总额的33.4%。应当看到，没有大企业的转型升级，我国制造业版图很难真正改变。另一方面，规模以上工业企业利润下降，大型国有企业经营形势严峻。据统计，2015年全国规模以上工业企业实现利润总额6.36万亿元，同比下降2.3%。规模以上工业企业中，国有控股企业实现利润总额1.09万亿元，同比下降21.9%，创历史新低。

（2）把做强生产性服务业作为发展混合所有制的重要任务。

一要做强国有企业生产性服务业。在新技术革命的浪潮下，像IBM、苹果这样的国际制造业巨头纷纷加快剥离制造环节，专注于产品的研发设计，成为世界级创新型大企业。我国高铁之所以能够形成国际竞争优势，关键是做强了研发、设计为龙头的生产性服务业。

二要以做强生产性服务业为重点推动社会资本参与国企改革。推动部分国有大型工业企业剥离生产性业务，将生产性业务转让给社会资本运营，将主要业务集中在生产性服务业领域；推动部分国有大型工业企业围绕生产性服务业延伸产业链，部分生产性服务业转让给社会资本运营，将主要业务集中在高端生产性服务业环节。

三要培育一批高端生产性服务业企业集团。通过发展混合所有制在国有企业中培育总部经济，充分利用现代信息网络技术及平台，发展一批具备国际竞争力、在国内国际具有强大资源配置能力的专业化研发服务机构。

（3）在部分产能领域重组整合一批国有企业。

一要以提升产业集中度为重点推动国企并购重组。提升产业集中度是传统行业可持续发展的重要条件。以钢铁行业为例，美国、日本、韩国钢铁产业代表了世界的最高水平，这三个国家钢铁产业的集中度都很高。2007年美国前四家钢铁企业的市场占有率为68.7%，日本前四家钢铁企业的市场占有率为73.9%，韩国前四家钢铁企业的市场占有率为88.87%。也就是说，成熟的、形成有效竞争和规模经济的钢铁产业市场结构，前四家企业的市场集中度一般不应低于60%，而我国前四家钢铁企业市场占有率只有35%。再如煤炭行业，目前我国前四大企业的市场集中度仅为20%，前八家市场集中度也仅为28%，比较合理的比例应分别达到40%和60%。美国、澳大利亚、南非、印度、德国前十大企业市场集中度分别为46%、50%、60%、90%、100%。煤炭行业产业集中度低，带来了严重的资源浪费、环境污染以及职业健康安全等社会问题。这就需要把提高产业集中度作为国企改革去产能的重要手段，推动钢铁、煤炭、有色金属等领域国有企业跨地区重组、兼并，形成效率更高的市场结构。

二要推动“国企+国企”式的并购重组。在产能过剩领域，同一行业往往有多家国企上市公司，这些上市公司有强有弱，有效益好的也有效益差的。这些国企可以采取跨地区兼并重组，实现优势互补，提升规模经济，增强盈利能力，形成跨国经营、全球领先的大型综合性产业集团，制定统一的海外市场拓展战略，通过强强联合在国际竞争中获得更加有利的地位。

三要鼓励“民企+国企”式的并购重组。以去产能为契机，鼓励“民企+国企”式的并购重组，不仅有利于化解国企的困境，也有利于为社会资本参与国企改革创造条件，有利于实现发展混合所有制的新突破。2015年8月出台的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》明确指出，“主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，原则上都要实行公司制股份制改革，积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化，国有资本可以绝对控股、相对控股，也可以参股，并着力推进整体上市”。建议出台具体政策，鼓励民企通过资本市场并购等方式取得部分商业类国有企业的控股权，对国有企业进行兼并重组，实现国企、民企的双赢。

（4）清理退出一批“三高产业”“夕阳产业”

首先，国有资本原则上退出“三高产业”。国有资本作为国家资本，需要在推动“绿色发展”中扮演骨干角色。为此，应对“三高产业”的国有企业进行全面评估，对不符合国家能耗、环保、质量、安全等标准和长期亏损的产能过剩国有企业实行关停并转或剥离重组。要抓紧形成综合性的改革方案，争取到2018年，实现国有资本从“三高产业”全面退出。

其次，降低国有资本在“夕阳产业”中的比例。“夕阳产业”并非社会不需要的产业，任何一个国家都需要“夕阳产业”。问题在于，国有资本过多配置在“夕阳产业”，既不利于发挥国有资本在产业转型中的引领作用，又不利于国有资本保值增值。建议在将国企划分为商业类和公益类的基础上，出台相关规定，限制商业类国企在“夕阳产业”的比例，使大部分商业类国企从“夕阳产业”退出，推动国有资本向公共服务和民生领域集中，向战略性新兴产业集中，争取到2020年，形成国有资本合理配置的新格局。

再次，淘汰部分“僵尸企业”。所谓“僵尸企业”，主要指那些恢复生机无望，但由于获得放贷者或政府的支持而免于倒闭的负债企业。“僵尸企业”的存在阻碍了市场出清，并占用大量本来应当用于创新的经济资源，导致资源的长期错配和低效率配置，并成为拖累政府和金融机构的包袱。“僵尸企业”的存在是长期积累下来的问题，解决起来难度相当大。既要积极，又要稳妥。需要妥善处理各方利益关系，既要注重解决职工后顾之忧，又要充分利用破产、重组、收购等市场工具，实现国有资本优化配置和保值增值。

3．解决人的问题

人的问题不解决，推动国企改革会很难。当前，有的企业以不出事故为前提，这种状态下很多事情是做不成的，改革是难以落地的。解决人的问题，关键是以2016年政府工作报告提出来的“市场化选聘经营者”“职业经理人制度”为突破口，把相关的选聘机制、治理结构、工资待遇、反腐机制等制度建立起来。在这些方面要有具体措施，才能使改革措施尽快落地，才能尽快扭转现在的被动局面。当前对国有企业而言，人的使用管理是阻碍国企改革落地最关键、最紧迫的问题。2016年政府工作报告提出了“激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲”，建议在国企中率先推行。