绪论 国际贸易中的补贴：经济效应与多边补贴规则演进史

全球化过程中，各国经济的相互依赖程度不断加深，对各国政府补贴加以多边约束变得十分必要，否则财力充裕的国家（主要是发达国家）可以通过授予补贴的方式使其产品在国际市场上获得人为的竞争优势（artificial competitive advantage），取代或阻碍其他国家的产品，损害他国产业和贸易利益；而财力匮乏的国家（主要是发展中国家，包括最不发达国家）无法开展对应的“补贴竞争”，因此，补贴不仅扭曲了全球资源配置，造成国际贸易的长期不稳定，而且进一步拉大了贫富国家国际竞争力的差距。但对于补贴的规范也不是绝对的，经济理论和实践表明，补贴可能具有矫正市场失灵，提升各国经济效率的重要作用，而且补贴作为政府行为传统上就与国家主权紧密相连，政府有权根据本国经济和社会发展的需要来授予补贴，因此，对他国补贴的指摘往往被视为是对该国政治自主（political autonomy）的挑战（challenge），而对补贴施加多边约束实质就是各国同意向国际组织让渡或者约束自身的部分经济主权。各国所处的经济社会发展阶段不同，所采取各种补贴措施的强度和形式各异，所信奉的约束补贴的原则和目标不同，要形成一套为世界大多数国家接受从而具有广泛合法性基础的多边补贴规则绝非易事。

以GATT/WTO为代表的多边贸易体制在“维护成员方为实现合法发展目标而授予补贴的政策空间与促进贸易自由化，遏制扭曲国际贸易的补贴”这两种诉求之间寻找平衡，经过长期探索逐步确立和发展出一套多边补贴规则，其中的重要法律范畴和规则是本书探讨的中心。值得指出的是，无论是补贴所具有的扭曲国际贸易的效应，还是具有矫正市场失灵而具有合法性，都离不开经济分析。进一步而言，经济学理论特别是国际贸易理论深刻地影响着各国对于多边补贴规则的认识，也是各国在此问题上政策立场的智力基础。因此，作为全书法律分析的铺垫，绪论包含两方面内容：一是在阐释国际贸易主要理论的基础上对于补贴的经济效应加以探讨；二是对多边补贴规则的历史演进加以概述。

一、补贴对国际贸易的效应

补贴对国际贸易的效应分析需在特定的国际贸易理论框架中进行。几百年来，国际贸易领域已经形成了自由贸易理论和贸易保护理论的分野，其中前者是理论的主流，揭示了国际贸易发生和发展的动力来源。本书选择古典自由贸易理论，作为补贴效应分析的基础。

（一）主要的国际自由贸易理论

1．比较优势理论（Theory of Comparative Advantage）

大卫·李嘉图（David Ricardo）在1871年提出的“比较优势理论”解释了国际贸易发生的原因，通过构建包含两个国家、两种商品和一种共同的生产要素（劳动）的模型，该理论指出，在相同投入下各国专门生产本国具有优势的一种商品并通过国际自由贸易进行交换较之各国分别生产两种商品的产量更大。李嘉图理论所涉及的优势是绝对优势，即一国产品的成本低于另一国同种产品的成本，专业化生产和国际贸易可以提升两个国家的经济效率和福利，因此称为绝对比较优势理论。

此后出现的相对比较优势理论指出，即使一个国家在两种商品上都不具有成本优势，但只要两个国家各自生产两种商品的成本比例不同，那么各国专门生产本国具有相对成本优势的商品并通过国际自由贸易进行交换，仍然可以实现经济效率的最大化，这也被称为相对比较优势理论。

2．生产要素比例理论（Theory of Proportion in Factors of Production）

比较优势理论只涉及一种生产要素，而现实中的生产要素不仅包括劳动，还包括土地、资本，并涉及技术、人力资源等，赫克歇尔和俄林（Heckscher & Ohlin）的生产要素比例理论（又称“要素禀赋论”）解释了多种生产要素情形下国际贸易发生的原因。该理论指出，在多种生产要素和多种商品的情形下，各种商品的要素构成不同，各国的要素禀赋不同，各国专门生产那些密集使用本国最为丰沛生产要素的商品并进行国际自由贸易，可以实现各国商品总体产量最大化。

成本优势来源于要素禀赋，比较优势理论和生产要素比例理论的实质是相同的，两者是国际自由贸易最主要的理论支撑，共同说明了各国根据各自“比较优势”或“要素禀赋”进行专业化生产，并通过国际自由贸易进行商品的交换，可以实现国际范围内的经济效率最大化。

（二）补贴对国际贸易的影响

从比较优势理论和生产要素比例理论不难推论出，如果政府不当干预扭曲了各国原本的“比较优势”或“要素禀赋”，则可能减损经济效率。但现实中，补贴对于国际贸易的影响是十分复杂的，一方面，只有对厂商生产产生实际影响的补贴才能影响国际贸易；另一方面，不同类型的补贴对于国际贸易的影响也是不同的。

1．补贴对于厂商生产活动的影响

补贴并不必然影响国际贸易。比如一个厂商拥有年产量为100个单位产品的两个生产车间，出于控制污染等原因，政府要求关闭其中一个车间，并授予一项旨在关闭车间的补贴，厂商利用该补贴对剩余的车间进行新的投资，使其生产成本等于原两个车间的生产成本，产量也刚好达到年均100个单位，在此，政府授予的补贴对于厂商生产没有影响，因为厂商仍然按照原成本曲线进行生产，按原来产量和价格进行销售，相应地，补贴对于国际贸易也没有影响。

又如，政府在年末授予厂商一项补贴，补偿后者因循环使用生产废物而增加的额外成本，除非该厂商事先知道政府会在年末授予该项补贴，否则其并不改变该年度内的生产和销售，在该年年底时，之前的产品已经生产和销售完毕。如果厂商没有把这笔补贴用于来年的生产经营，而是纯粹转为职工福利等消费，也不会对来年厂商的生产和销售产生影响。

当然也存在补贴对于厂商行为产生影响的情形。假设没有补贴的情况下一厂商生产100个单位的产品，每个单位产品的售价为10个货币单位，成本为5个货币单位，因此，厂商的利润为500个货币单位（100 × 10-100 × 5）。政府授予一项生产补贴，该厂商每生产1单位产品可以获得1个货币单位的补贴，厂商根据该补贴调整生产经营，将产量提升到120个单位，产品价格调整为9个货币单位，产品成本为550个货币单位，此时厂商的利润为650个货币单位（120 × 9+120 × 1-550），比没有补贴时增加了150个货币单位。在这种情形下，补贴激励了厂商增加产量和降低产品价格，从而可能影响进出口和国际贸易。

由此可见，补贴是否影响国际贸易以及影响程度多大，需要根据具体情况加以分析和认定，补贴只有影响了厂商的生产和销售（成本），才可能真正影响市场条件和国际贸易。

2．出口补贴与国内补贴对国际贸易的影响

理论上，最常见的是将补贴分为出口补贴与国内补贴（domestic subsidies）。出口补贴是指以出口产品或者出口业绩为条件而授予的补贴；国内补贴是不以产品出口为条件而仅以产品生产为条件即授予的补贴，也称生产补贴（production subsidies）。这两类补贴对于国际贸易的影响是不同的。

（1）出口补贴的效应

获得出口补贴的厂商会增加产量直至出口产品的国际市场价格加上单位补贴额与出口产品的国内价格相等。例如，单位出口产品在出口国的国内价格为6个货币单位，出口补贴额为每单位出口产品2个货币单位，此时国际市场价格为5个货币单位，由于厂商的出口收益是每单位产品7个货币单位（5+2），而国内销售收益为每单位产品6个货币单位，因此厂商的理性选择是出口。随着出口的增加，产品的国内供给减少，国内价格开始升高，当该价格超过出口收益（7个货币单位）时，厂商将减少出口而转为国内销售。由此可见，出口补贴对于厂商的生产经营与国际贸易有着直接的影响，而且该影响与关税的效应正好相反，关税提高了进口产品的价格，保护了进口国的国内产业，而出口补贴影响产品在出口国与进口国的供给，提高了产品在出口国的国内价格，降低了进口国的产品价格。

出口补贴对于出口国和进口国各个利益群体的影响不同。产品的国内价格上升，出口国的消费者福利下降；产品国内价格上升，且出口获得补贴，出口国厂商的福利上升；出口国政府为筹集出口补贴而增加对大众的税收，出口国大众的福利进一步下降，因此，出口补贴对于出口国的整体影响是负面的。进口国的消费者因低价的受补贴产品而受益，而与进口产品竞争的国内产业却受到损害，但前者所获得的利益要超过后者的损失，因此，出口补贴对于进口国利大于弊。经济学研究进一步表明，出口补贴对出口国的负面影响大于对进口国的正面影响，因此整体而言，出口补贴降低了资源的配置效率，减损全球福利。

（2）国内补贴的效应

国内补贴的效应较为复杂。一方面，国内补贴存在扭曲效应，具有产业保护的功能，虽然市场价格因进口产品进入增加供给而降低，但获得国内补贴的厂商可以借助补贴弥补成本劣势（维持原有利润水平）并在降低了的市场价格基础上与国外厂商展开竞争。国内补贴在国内市场上具有两种效果，一是补贴降低厂商成本，厂商在相同市场价格条件下将增加产品供给；二是补贴降低产品销售价格，因此有关产品的市场需求增加。这两种效果所导致的结果是相同的，即更多的资源被人为地引导进入受补贴的经济部门，受补贴的厂商扩大产量，增加市场份额，从而排挤其他未获补贴的但更具竞争力的厂商。因此，补贴授予国国内的资源配置效率降低，并可能进一步扩展至全球市场。

但另一方面，上述分析是以完全竞争市场为条件的，而现实的市场并非是完全竞争市场，往往存在不完全竞争、规模经济、信息不对称、外部性等各类市场失灵，如果实施得当，国内补贴可以成为政府矫正市场失灵，提升经济效率的重要政策工具，典型的是对研发等具有正外部性活动授予补贴，使该类活动达到社会最优水平。从这种意义上说，国内补贴的效应不可一概而论，需要结合具体情况加以分析认定。

二、多边补贴规则的历史演进

补贴作为一种政府行为与国际贸易“如影随形”。早在1776年，亚当·斯密就描述了当时各国采取的出口官方支持和激励措施，提出这些措施降低厂商成本，进而降低销售价格，厂商产品从而具有了国际竞争优势。20世纪以来，随着国际竞争的加剧，出口补贴日益普遍，美国学者雅各布·瓦伊纳（Jacob Viner）在1921年对因补贴引起的倾销进行了分析，开启了学界关于补贴系统研究的先河。在国际法层面上，系统地对补贴进行多边法律规范肇端于第二次世界大战后国际社会重建国际经济秩序的过程中，并体现为若干重要的法律文件（草案），对这些法律文件的概述有助于了解每个时期多边补贴规则在“如何规范补贴”这一核心法律问题上遇到的困难以及采取解决方法，也是理解WTO的SCM协议的基础。

（一）国际贸易组织（ITO）的哈瓦那宪章

补贴多边规范的首次重要尝试体现在建立ITO的哈瓦那宪章中。ITO的主旨之一是通过多边体制来削减阻碍自由贸易的关税和非关税壁垒，后者包含了影响贸易的补贴。尽管哈瓦那宪章最终因为ITO的夭折而未生效，但其中的补贴规则较为详细，成为日后GATT补贴规则演进的蓝本。宪章的补贴规则主要体现在第四章“贸易政策”C节第25至28条上，具体而言，第25条是补贴的一般规定，对于“授予或维持的任何直接或者间接增加出口或者限制进口的补贴，包括任何形式的收入或者价格支持”，缔约方都有通报的义务，对于造成严重侵害或者严重侵害威胁的补贴，缔约方负有提供磋商机会的义务。第26条是出口补贴的一般规定，导致产品的出口价格低于国内可比价格（双重价格）的出口补贴应当被禁止，无论享受该类补贴的是初级产品还是非初级产品。第27和28条是关于初级产品补贴的特别规定，第27条规定旨在维持初级产品价格稳定或者收入稳定的机制在符合规定条件下不构成出口补贴，而第28条禁止那些直接或者间接授予初级产品出口的，结果在于获得不公平世界份额的出口补贴。

即使从现在角度看，哈瓦那宪章关于补贴的规定也是较为全面和先进的，不仅具有详细的实体规则，还包含了通报、磋商、争议解决等机制和程序规定，这些规则成为日后GATT体制有关补贴规则发展的基础。

（二）GATT 1947（最初）规定

尽管哈瓦那宪章中补贴规则较为详细，但最终纳入GATT 1947的实体规则并不多，最为主要的是第16条，该条基本承袭了哈瓦那宪章第25条关于补贴的一般规定，规范的是：“任何补贴，包括收入或者价格支持，直接或者间接任何产品的出口，或者减少任何产品的进口… …”GATT 1947（最初）规定如此简略主要有两方面的原因，一是GATT作为法律文件的主要职能是确认联合国贸易和就业会议期间各国达成的关税减让成果，谈判各方都认为GATT只是ITO的组成部分，谈判结束后ITO将成立，哈瓦那宪章将生效，因此，没有必要重复规定哈瓦那宪章中上述详细的补贴规则。二是ITO的最终夭折表明，谈判各方对于哈瓦那宪章中详细的补贴规定存在较大的分歧，补贴涉及国家的经济主权，而且GATT的框架内关税将进一步削减，因此兼具实现国内政策目标和保护国内产业作用的补贴受到高度重视，各国政府不愿意轻易让渡授予补贴的权力。

GATT 1947（最初）的规定有三个特点。一是缺乏对应受多边规范的补贴的定义，该条规定只是从政府措施的效果来界定所需规范补贴的，因此所规范补贴的外延不局限于出口补贴，还包括具有扭曲贸易效应（增加出口或者限制进口）的国内补贴。二是这种外延过宽的规定反映了各方关于补贴的不同意见，该条规定的补贴救济措施力度比较弱：缔约方仅负有通报这些补贴的义务和在补贴造成严重侵害的情况下应要求进行磋商的义务，都不是严格的硬性义务。三是规则主要体现了部分主导缔约方的利益诉求，典型的是当时发达国家对于本国农民保护力度大，补贴形式多样（如美国的根据农产品产量向农民直接支付的收入支持措施，部分欧洲国家收购农产品的价格支持措施），因此，GATT 1947不仅没有在第16条中对此类补贴加以约束，反而在第3.8条（b）项和第6.7条做了明确的例外规定。

（三）1955年缔约方审议大会对GATT 1947第16条的修正

在1955年，GATT第9次缔约方审议大会（Review Session）对GATT1947第16条进行了修正（amendment），在把原有的规定作为A节的基础上，增加了4个条款作为第16条的B节，题为“出口补贴的附加规定”，这体现了各方对于日益突出的出口补贴问题的重视。该次修正所增加条款基本沿用哈瓦那宪章第26至28条，其中B节2款规定，缔约方全体确认出口补贴对于其他缔约方可能造成损害，不当地干扰缔约方的正常商业利益，并可能阻碍GATT目标的实现。B节3款要求各缔约方“应力求避免”导致“获得不公平世界出口贸易份额”的初级产品的出口补贴。第4款禁止存在双重价格效应的非初级产品的出口补贴。

（四）东京回合补贴守则的规定

GATT东京回合谈判是在国际政治经济格局动荡变化，国际贸易领域补贴与反补贴矛盾日益激化的背景下展开的，以美国为一方，其他缔约方为另一方就“如何规范补贴”这一议题展开激烈交锋。美国为维护其岌岌可危的国际优势地位强烈要求加强对其他缔约方授予补贴的多边约束，而其他缔约方认为当时的多边补贴规则能够满足各自国内政策的需要，但他们深受美国滥用反补贴措施之苦，要求美国修改本国反补贴法，特别是在其中加入“损害”标准。尽管存在这些分歧，但谈判最终缔结的复边协议——《关于对GATT 1947第6条、16条和23条的解释和适用的协议》（以下简称“补贴守则”）被认为是多边补贴规则领域的重大进步。具体表现为三个方面：一是强化补贴通报规定。GATT 1947第16条关于补贴通报的规定十分粗略，而补贴守则第7条规定，缔约方可以请求从另一缔约方获得关于后者所授予或维持的补贴的性质和数量的信息，被请求方有义务全面、尽快地提供这些信息，否则请求方可以提请补贴与反补贴委员会注意这一问题。

二是细化出口补贴规定。补贴守则第9条重申了对非初级产品出口补贴的禁止，并取消了GATT 1947第16条B节4款包含的双重价格的要求，加大了对该类出口补贴的约束力度。补贴守则第10条对于GATT 1947 B节3款初级产品出口补贴规定中的重要法律用语，包括“世界出口贸易公平份额”、“以前代表性时期”做出具体解释。另外，补贴守则还对1960年GATT工作组报告所包含的出口补贴清单加以改进，为出口补贴的认定提供了直接的法律指引。

三是首次提出国内补贴的规定。补贴守则第一次提出了国内补贴的问题，考虑到国内补贴具有的“双重效应”，第11条明确承认国内补贴是缔约方“为实现社会和经济政策目标而广泛使用的”政策工具，不限制缔约方“为实现这些和其他合理目标而使用补贴的权利”，并列举了这些合理政策目标的内容。但补贴守则同条也认为国内补贴可能对其他缔约方国内产业造成损害或者损害威胁，或者损害其他缔约方的贸易利益，基于此，补贴守则要求缔约方在授予补贴时应“寻求避免”这些不利影响。为此，补贴守则还明确列举了构成国内补贴的政府措施类型，并指出这些补贴是对特定企业、产业或者地区授予优势。

（五）多边补贴规则的演进规律与主要问题总结

由于补贴具有的“双重效应”，多边补贴规则需要处理好“维护缔约方为实现合理发展目标而授予补贴的适当政策空间与维护国际自由贸易，遏制扭曲国际贸易的补贴”两种诉求之间的平衡关系，具体分为两个法律步骤：一是确定应受多边规则规范的补贴定义，现实中政府措施面广量多，任何政府措施都可能在一定程度上影响国际贸易，如果将所有政府措施都作为应受多边规则规范的补贴，则有过度干预缔约方经济主权之嫌，并造成贸易救济泛滥，阻碍正常国际贸易的后果。二是对应受规范的补贴进行分类规范，将通常具有矫正市场失灵，提升经济效率，以及有助于实现国际社会公认的合理政策目标的补贴列为允许类补贴；将可能具有矫正市场失灵等正面效应，但也可能扭曲国际贸易的补贴列为限制类补贴，视其所具有的实际贸易后果进行规范；将通常具有直接和严重贸易扭曲性的补贴列为禁止类补贴。

从上述乌拉圭回合之前有关法律文件规定来看，多边贸易体制在第二个法律步骤——应受规范的补贴的分类规范上取得了一定的共识：出口补贴具有直接和严重的扭曲性，应当受到严格的禁止，而国内补贴可能具有双重效应，应当视其具体后果加以规范。但在第一个法律步骤——应受多边规则规范的补贴定义上却步履维艰，收效甚微，事实上，补贴定义的长期缺失成为多边补贴规则最大的法律缺陷，既无法为缔约方授予和调整补贴政策提供明确的法律指引，也无法有效约束反补贴调查当局的自由裁量权。

乌拉圭回合谈判缔结的SCM协议在这两个步骤上都取得了里程碑意义的法律突破，其整体的法律思路是将部分政府措施列为应受协议规范的补贴，并围绕这些补贴的贸易后果来确立成员方的权利和义务。具体而言，协议第Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ和Ⅳ部分是多边补贴规则的实体部分，其中第Ⅰ部分中第1条规定了协议意义上补贴的构成要件：“政府财政资助”和“授予利益”，结合该部分第2条的“专向性”规定，三者成为应受协议规范的补贴定义的构成要件。而协议第Ⅱ、Ⅲ和Ⅳ部分分别规定了禁止性补贴、可诉补贴和不可诉补贴的构成要件和相应的多边救济规则，这构成了协议对应受协议规范的补贴的分类救济规则。协议在这两个步骤上的重要法律突破是GATT体制下长期以来理论成果和实践经验的结晶，对当前和今后补贴实践具有重要的指导意义。鉴于此，本书上篇三章着重探讨应受协议规范的补贴定义的三个法律要件，下篇三章着重探讨补贴的分类规范规则。