三、如何控制组织臃肿

组织之常弊，为层次繁多、机构臃肿，官僚而低效。往往一个组织起始阶段并不繁复，随着日月推进，就温水煮青蛙式地臃肿起来，这几乎是个颠扑不破的道理。

西汉承秦制，实行的是郡县两级地方政府制。全国一共100多个郡，平均一个郡管辖10～20个县。后世史家多推崇汉制，认为从汉到清，以西汉两级地方政府制是最好的。西汉后期，为加强对地方政府的监管，把全国划分为13个州，每州包括数郡，然后每个州派遣一个刺史，刺史属监督官员，代表政府去巡察地方治理。到了东汉，刺史成了常驻地方的最高行政军事长官，被称为州牧。这样地方政府就成为州、郡、县三级架构。

经过六朝演变，到了唐代，州取代了郡，郡这个编制消失了。这个时候的州比东汉的州小了很多，唐代有358个州，不过唐代的县和州又都各自分大中小三级。武则天以后，唐开始设观察使，全国分为10个道，每个道设一名观察使，观察使最初也是属于御史类官员，行监察地方治理之职。边防重地的观察使有更大的授权，可以对地方事务随宜应付，临时得以全权支配，这种观察使就是节度使。同汉代发展轨迹一样，后来观察使和节度使常驻地方，就成了地方最高长官。于是，唐代地方政府也由县、州二级变成了县、州、道三级。后来的事大家都知道了，节度使权力太大，尾大不掉，遂成藩镇割据形态。唐最后亡于此。

到了宋代，还是三级地方政府制，但取消了道，建立了路，全国分为15～20个路，每个路有4个平行的长官，分别管兵工民事、财务、司法、救恤水利，这样宋代的府（州）、县两级就要奉承四个上司。宋代与唐代的另外一大区别是进一步压缩了地方权力，地方军权、财权全部集中到中央。

到了元代，在沿袭宋代路、府（州）、县的基础上，创立了一个沿用至今的新概念——省，省的本义是行中书省，中书省就是宰相府，元朝的意思就是中央宰相府派遣一个分支机构到地方上掌权，其长官相当于外驻的一个宰相。这同汉之刺史、唐之观察使有很大不同，汉、唐初衷是监督监察，渐而发展为地方最高机构，元朝的省则是中央直接派出分支管理机构，这是因元属少数民族掌权，不放心地方，所以由中央直派。

到了明代，省建制成为正式的最高地方政府编制，长官改称为承宣布政使，省这一名字也改为布政使司，全国分为13个布政使司。明朝时的巡抚与总督不是常设官职，临时有事才设立，事完撤销，所以最高地方长官是布政使。明代在布政使司和府州这一级之间又产生了一个新层级，这个层级是布政使司派出的分司，专管行政、司法、军事其中的一块，这个层级被称为道。

到了清代，总督与巡抚成为正式的地方行政首长，布政使成为其下属，这种安排主要还是从军事统制角度出发的。清代的地方官员就成为五级制，由县令到知府，到道员，到布政使，再到巡抚或总督。

中华人民共和国建立之初县这一级上面就是省，后来省开始向外派出分支机构，负责协调十几个县的工作，叫作行政公署，负责人叫行署专员。1970年的时候，行政公署正式改为地区，1983年地区又改为地级市，成了目前的样子。

综观历史上地方政府层级演变史，会发现政府层级由少变多，主要是因为中央政府的私欲，不放心地方政府，就用人事方法（相对于制度方法）解决问题。从中央派机构下去监察或督管，属于权术的范畴，这在元清两代体现尤为明显。本是临时措施，但时间一长，这个派出架构转而固化为地方机构，成为制度。如此反复，使得地方层级总是减不下来。中央政府的心思可以用电视剧《康熙王朝》里面的一幕做个注解：

康熙准备除鳌拜，派魏东亭去暗中执行。康熙送走魏东亭以后，自言自语：“鳌拜背叛我了，我用魏东亭对付他，如果魏东亭也背叛我了怎么办？”当时苏麻喇姑正在他身后倒茶，吓得打翻茶盏，惊恐之余忙说：“奴婢罪过！”

明末清初的大学者王夫之在《黄书》里说：山东省有六个府，但有十六个分司（即道，道比府层次高，但道是按行政、司法、军事分别设的）；山西省五府，有十三个分司；陕西省八府，有二十四个分司；四川省九府，有十七个分司。这样管官的官多，管民的官少。管民的官要投入更多的精力到奉承上级官，也就没有太多心思管民了。与王夫之同时的另一大学者顾炎武在《日知录》中做过如下评述：天下太平，则小官多大官少；天下大乱，则必然是大官多小官少。

读史可以明智。应该说，历史上地方政府机构之所以层级繁多，是中央和地方不良博弈的结果。中央总是企图通过人事（权术）的方式去强化统制，开始往往只是临时之计，后来有了依赖性，也有了无可奈何，最终就成为得过且过的制度。而地方政府内部，因潜规则的规律，也必会不断增加冗员（吴思《潜规则》有论述）。于是地方政府机构整体上就越来越臃肿，效率就越来越低。用现代的语言说，就是纳税人要养越来越多的官员。

企业管理能否从历代王朝机构层级演变史中有所借鉴呢？我看能。关键在于对私欲的掌控，凡事有个度，过则伤己。解决一个问题总有多种途径，不应该专务于权术一个方面。另外，前面我也讲过，安全与效率的矛盾是任何一个组织都面临的问题，当不顾一切去保证组织“安全”时，必然会不适当地牺牲组织效率，这就是过度私欲的表现。如果把问题的核心看通透了，组织层级臃肿问题也就有了解决思路。

治国之要在于治吏，治企业之要也在于对管理者的管理，管理层级是其中重要的一项内容。管理层级多了，一般意味着更重控制、更重安全；管理层级少了，一般意味着更重发挥、更重效率。管理层级少意味着给下面的授权是大的，比如西汉郡县二级建制时代郡守、县令的自主权绝非明清时的知府、县令可比，而西汉的行政效率是极高的。相反，管理层级多了，上下管理岗位的工作内容一定是有重叠的，一般是上级夺了下级该做的事，比如清朝有了巡抚，就干了明朝时该属于布政使的很多工作。很多企业的经理、总监、主管副总职能常常是重叠的，特别是总监和主管副总之间（非常多的企业喜欢设置一大堆副总）。导致管理层级存在着很大的重叠臃肿。比起古代帝王，现代企业层级中存在的“私欲”还多了一项，帝王们主要还是从统治安全角度考虑，企业老板们除了安全，还会从“排场”角度考虑，因为设立一堆高管职位，让自己感觉企业很强大似的。

物理学上有个概念叫作传输损耗，套用在管理中同样有效。管理层级多了，信息链、决策链就会变长，传输损耗就会变大。导致损耗变大的不仅仅是路径与节点本身（这点并不太可怕，随着现在信息技术手段的发展很大程度上可以缓解纯路径损耗），最可怕的是每个节点上活生生的人，因为他的私利与立场，导致多余的博弈行为。人之私欲很难完全消除，也不是靠层级就能改变的，但相对而言，层级越少，就越能减少这种干扰。

在企业组织架构设计中，控制层级、责权利配称是两个基本原则。在这两个原则基础上，应依循如下几个要点来确定具体层级：

第一，适当的专业分类。专业分类过细，会导致层级太多；专业分类太泛，容易出现管理者在专业上能力经验不足，影响其管理职能的发挥。这个“适当”取决于企业规模、专业化程度要求等条件。比如，手机研发里面的软件研发，粗略可以作为一个软件部，但如果继续细分下去，又可以分为协议开发、驱动开发、系统开发、应用软件等。一个大品牌的手机企业或许会分得更细，但一个小型手机企业不需要这么细分。

第二，管理者对管理幅度的精力匹配。一个人的精力和时间总是有限的，当管理幅度过宽时，管理者的精力可能不足以应对，容易出现管理失效。我一直不太相信那些言之凿凿地给出管理幅度是8人或者9人的论断，因为影响实际管理幅度的因素很多，比如管理者的具体管理风格、企业管理流程完善度、企业数字化程度等，不同环境下差异会很大。不过，“管理幅度是有限的”这一条是有道理的。在具体解决管理幅度问题上是有可缓解的办法的，即建立专业助理团队。助理团队把常规性工作处理好，让主要负责人有更多精力关注关键与总体事项。比如研发项目管理，如果用的管理方式不当，四五个研发项目就可能耗尽一个研发总监的精力；但如果管理方式得当，有助理团队帮助处理好项目管理中的各种日常信息与状态，项目管理幅度可以扩展到几十个。在中国政治制度史上，最为史家称道的西汉有100多个郡，宰相府十三曹（相当于宰相的专业助理团队）管理得井井有条，这其中既有广泛向下授权的因素，也有宰相府管理有道的因素。

第三，授权程度。如果授权程度大，就不需要设置那么多层次，而对被授权人多有狐疑，就必然需要比较多的层次加以防范。我认为，在现实风气下，多数人对授权的认识有偏颇，他们认为授权就是给个“土皇帝”做，“我的地盘我做主”。这种认知导致了管理上下级之间的很多困惑。所谓“海阔凭鱼跃，天高任鸟飞”，鱼与鸟之自由本就是有边界而不是无边界的，鱼始终不能跳出海的边界，鸟也不能冲出天的边界，但因人们不正确的认知，把这个问题搅得很浑。所谓“疑人不用，用人不疑”，并不是给你做“土皇帝”，而是有规程约束的。规程其实是保障上下彼此信任的好东西。说到底，我认为还是“私欲”问题，上级有不当的私欲，才会不断剥夺下级的权限；下级有不当的私欲，才会老想当“土皇帝”。私欲的不当发挥，结果必然是双输的。这个里面还有非常关键的一点，就是制度规程本身的合理性。如果制度规程不切实际，要么会束缚下级的发挥，要么会是一张废纸，不能对下级有实质性的约束。所以，仅仅停留在“用人不疑，疑人不用”认知层次的人，是不足以与其讨论这些问题的。

第三，流程完善程度与管理手段的强弱。我们可以把企业的流程完善程度与管理手段比喻为企业的“内功”，“内功”的强弱是组织分工的重要基础因素。“内功”强了，就不必过多依靠“人盯人”的传统手段，层次就可以减少，管理幅度也就可以扩大。像“7-11”这样的商业组织，全球有数以万计的分店，若依照一个管理者直接管理7个或8个下属的理论，不知道要有多少层级，但事实上“7-11”层级没有那么多。又比如，农业在生产手段现代化后，几百亩甚至几千亩农用地就可以作为一个农场由几个人搞定；而在生产手段落后时，则需要庞大的人群、多级的组织才能搞定。黄仁宇先生论中国大历史，认为工业革命之前交通通信技术落后，中国又是疆域如此广阔，要保证中央集权，所以制度势必是一刀切的，要低标准（即以经济低度发展地区的情形作为基础）、一致化。而当代交通、通信技术手段已经极度发达，不管是政府还是跨地域的大型企业，实可以制定差异化的制度以适应不同的地域情况或分类业务情况。这点如果能做好，就不必以繁杂的多级层次以保证上层政策的落实，能在不影响安全内控度的情况下，减少层次、加强授权。我们可以归纳出一点：制度流程越不健全的组织，势必采取“人盯人”的管理方式，组织层级势必越来越繁。而当制度流程完善后，则不必过分依赖“人盯人”的业务驱动方式，而是靠流程驱动，组织层级也就不必需要那么多。

第四，组织职责宽度应能保证目标聚焦。当某一级组织承担的目标过于宽泛时，是不利于聚焦的。所以，这个时候应该分开组织。很多大牌科技型企业的产品研发与技术研发为什么是分开的，因为当二者并在一处不做区分时，团队的注意力一定都会跑到产品研发上去了，技术研发会被冷落。我有一个做摄像头的客户，其产品是多元跨行业的，有手机用的摄像头，有医用、工业用的摄像头，但是在组织上它们并没有区分。2011年的时候我就讲，要想把非手机摄像头业务做起来，组织就要分开，否则发展不起来，因为手机摄像头业务太强势了，行业趋势太好了，会把资源和注意力都抢过去。但是他们一直没有区分，这几年过去了，非手机类摄像头业务发展如预料那样，没有实质性的进步。从原理上分析这件事，每个组织都会对其业务自我排序，确定目标的轻重缓急，当有些业务或目标不占主要地位时，它永远获得不了足够的重视。

第五，“协调作战”与内控是增加组织层次的“唯二”合理的理由。比如，清朝时设立陕甘总督一职，最初实是为了西北打仗。打仗打的是粮草，陕西总督的核心职能就是协调筹措粮草。在康熙至乾隆年间的战争时期，设立陕甘总督一职是有其道理的。但当战争结束后，还保留这么一个多出来的层级就实在是没有道理可言了。就企业来说，市场与采购两个领域的层次多，是为了“协调作战”。很多情况下，市场竞争需要跨地域统一作战，采购设立大层级统一组织是为了利用量的杠杆和统一供应商质量标准。而至于“内控”，多数情况下为强化内控而设计出更多的组织层级，则是一种懒政。因为办法本来不是只有增加监控层级这一种，只是这一种最省事而已，如元朝设置行中书省，就是用朝廷放心的蒙古人来控制汉族。清朝情况也类似，纵其一朝行使内控职责的总督、巡抚二职，在曾国藩、左宗棠、李鸿章他们剿灭太平天国而使汉臣崛起以前，基本全是旗人担任的。

第六，不必追求形式美。组织设计讲究的是实用，不必追求几何学或美学意义上的对称、一致，或者是级别意义上的“公平”。但现实中很多组织在进行组织设计时，总不能跳出这个怪圈子。举个例子，现代军队的“师”这一级的编制，不必强求下一级单位都是团，可以有团、可以有旅、可以有营，比如步兵师就可以配一个炮兵营。级别本身不是第一位的，企业的组织设计也是一个道理。比如，企业划分事业部，太弱小的业务不必设定为一个事业部级别的编制，可以是级别更低的部门编制；又如企业组织编制层级有中心、部、处三级，不必把中心下属单位都建制为部，规模小的部门就可以保留处级编制。

第七，地理位置限制。随着信息技术的进步，远距离沟通已经不成问题。但事实上，从组织设置角度看，信息沟通的方便性并不足以让企业忽略掉地域限制，因为广义的沟通还有现场管理方面的限制，不是远距离通讯模式可以全部支撑的。所以，地域是组织分工中要考虑的一个重要方面。我见过有的企业组织设计无视地域差别，很多中低层次部门都是跨地域的，结果其组织机关不常驻的地域，管理基本都是一团糟。

总而言之，多层次的组织架构其实是容易驾驭的，扁平化组织架构倒是有“技术”难度的。多层次架构只要各级组织建立起来，各级管理者上岗，一个低度要求的组织就成型了；而扁平化组织架构要真正驾驭运作，需要的“软件”（各种制度、流程、标准与规范、管理者素质等）支持是更多的，必须要下真功夫构建齐全。