第四节 工会的改革与变迁

作为代表和维护职工权益与协调劳动关系的组织，工会必然要随着政治经济体制的变革而变革，以便更好地在政治经济结构中确立自己的位置，发挥其代表和维护职能。在改革开放这40年里，我国的政治经济体制发生了重大变革，劳动关系也从行政主导型向市场主导型转变，这就对工会提出了变革要求。而这些年里也的确有大量研究者关注工会的改革问题，他们对工会改革的应然研究和对工会实际改革或变迁的实然研究，也往往是交织在一起，为我们共同呈现出中国工会改革与变迁的复杂图景。出于分析的需要，我们将这些研究归为两类，一类主要探索工会该如何改革，另一类则主要考察工会实际的制度变迁特点。

一 工会改革的政策研究

20世纪80年代中期，我国开启了以城市为重点的经济体制改革，同时，中央提出要进行政治体制改革，以保障和推进经济体制改革，在这种情况下，工会改革也正式提上议程，在这种背景下，一些研究者也开始积极参与探讨工会改革问题。

一个共识性的观点是，改革初期工会组织存在的一个主要弊端是组织体制的行政化或机关化，这表现为工会的活动内容和方式都带有一定的官办色彩，从而造成了工会在一定程度上脱离职工群众问题。出现这种情形的根本原因，是我国工会长期处于高度集中的政治经济体制模式下，逐渐淡化了其应有的群众化和民主化特性。因此，李德齐（1988）认为，^[46]工会改革的目标首先就是要理顺党政工三者的关系，即在工会与党的关系上，明确工会接受党的政治领导，但党不包办工会的具体事务，让工会在活动上是独立的；而在工会同政府和企业行政的关系上，则要建立起它们的平等关系。另一个重要的改革举措就是要改革工会干部的管理体制，因为此前工会干部管理体制是党委主管、工会协管，这基本变成了党委委派制，其结果就是工会干部的工作倾向偏重于对上负责而缺乏对职工群众的责任感，此外这种管理体制也容易造成工会干部队伍的不稳定性，进而造成工会工作容易脱节。

与李德齐强调顶层设计有所不同，安涛（1988）更强调基层的改革，^[47]他从历史的角度指出，工会改革应从工人运动的基本状况和发展规律出发，而历史上全总三次党组扩大会议的决议，恰恰背离了社会主义条件下工人运动的规律，否认了职工具体利益的存在，进而否认了工会代表职工群众利益的角色和地位，致使在计划经济时期，工会基本成为党政部门的“三类科室”。所以，工会改革的目标就是要恢复职工对工会的信任，不再脱离职工的实际需求来抽象谈论工会的地位和作用，这就要强化基层工会的活力，而首要问题就是民主化，即工会的工作内容和方式，都必须着眼于职工的合理意愿和需求，尽可能多的吸收积极分子参与工会活动。

禹雷（1989）也同样强调基层改革的重要意义，^[48]认为这是工会改革的逻辑起点和支点，由此来自下而上地推动工会改革。他首先指出当前基层工会存在的主要弊端，这包括职责不明确，呈现多、乱、杂的格局，特别是工作内容繁多而工会干部又往往身兼数职，致使其没精力为职工说话办事；基层工会组织也不合理，一方面工会成为党政的附属机构，另一方面上级工会也将基层工会当作执行机构。这些弊端致使基层工会没法独立处理各个企业千差万别的状况。为了克服这些弊端，禹雷认为应将民主选举工会干部作为基层工会改革突破口，以此增强工会带给职工群众的动力和约束力。甚至他还指出为基层工会主席争取党政副职级别的举措，并不能从根本上解决工会与职工之间的鸿沟，唯有直接依赖职工群众才能化解这种鸿沟。

李德齐的自上而下的改革思路与安涛和禹雷的自下而上的改革思路其实是互补的而非对立的，而且即便时至今日，中国工会仍然在很大程度上面临当年他们所面临的问题，因此他们的改革思路仍然具有很好的参考价值。不过我们需要注意的是，他们是在20世纪80年代提出这些改革思路的，当时还没有提出市场化改革方向，面临的主要还是公有体制，同时也正值中央提出政治体制改革的要求，所以也就有了他们的这些思路，尤其是李德齐的顶层设计思路。事实上，1988年10月全总十届六次执委会通过的《工会改革的基本设想》，即包含了这种顶层设计以及基层工会群众化和民主化的改革思路，遗憾的是这些改革很快就被中断了。

随着社会主义市场经济体制改革目标的提出，工会改革就更为迫切了，相关研究也得以突破原来的体制思维，在更开阔的视野下来分析工会改革问题。比如包志勤（1998）首先直指计划经济时期工会基本职责就是协助行政发展生产，几乎不涉及劳动关系，也很少担当职工的代表者和维护者角色，这是体制因素使然，其结果是工会成为行政化的组织，在这种情况下，工会的改革不可能是“修复”而只能是“更新”：首先，“生产建设”（主要工作内容是劳动竞赛、合理化建议、技术革新和比武等）职能应该予以调整，相应的机构应予以撤销或缩减，这是因为现代企业的生产发展应该主要依靠市场计划和科学经营，而不是这种粗放型的、超程序的群众性活动，即便需要这种活动，那么组织者也应该是企业经营者而不应是工会，工会应通过维权来协调好劳动关系进而促进生产；其次，最能体现工会维权职责的工作是社会保障工作，所以应加强不同层级工会在社会保障领域的参与和监督，包括建立专业化的社会保障咨询机构；此外，工会的“宣传”功能也得有所转变，不能继续成为党委“第二宣传部”，而应主要向职工宣传工会；至于职工教育的职责应该交由企业行政来统一安排，甚至文化宫和俱乐部等方面的工作，都应该转移出工会的管理范围而尽快实现产业化。^[49]

用现在的话来说，包志勤的思路实质就是要突出工会维权这一主责主业，通过减少甚至取消以往的一些职责来让工会能集中力量开展维权工作。在一定程度上，他的观点是比较超前的。当然，他主要是从职责范围的角度提出改革思路的。也有一些研究者从工作手段的角度提出改革思路，比如当时就有一种争论，工会是否要强化“官办”力度？有研究者认为，工会之所有不能有效维护职工权益，主要在于没有权力，所以改革的思路就是为工会争取权力，所谓“有位才有为”，为此，应该强化工会的“官办”力度，最重要的举措就是让工会领导进入各级党委、人大或政协的领导班子中参与决策。但也有研究者反驳这种思路，比如海志（1999）就认为，工会强化了这种“官办”后，也许会让工会办事较为顺畅，工会的地位也可能会提高，但并不等于是工会地位的真正提高，也不等于工会的“作为”会大大增强，因为党政干部兼任工会主席，反倒会对工会代表职工独立自主开展工作造成不利影响，容易出现工作重心偏移、主次颠倒、顾此失彼，最终结果是穷于应付。因此，工会改革的方向不是强化“官办”，而应是群众化、民主化和法制化：这首先是由工会性质决定的，工会的活动内容必须充分体现职工群众的愿望，由他们民主决定；其次这是克服当前工会弊病的需要，即工会不能根据自身特点独立开展工作，同时也缺乏自下而上的监督和约束，出现基层工会服务上级工会的不正常现象；最后这也是工会履行自己社会职能的需要，无论是代表和维护职工权益，还是引导职工参与经济改革和建设，或是代表职工参与国家和社会事务的管理以及企事业单位的民主管理，都需要群众化和民主化。^[50]

从以往研究来看，多数研究者还是强调工会的群众化和民主化改革。不过究竟从何处入手，怎么实现这个改革目标，研究者的切入点就有所不同，比如前面对工会的组织与运行的研究综述中，其实就介绍了一种思路，即基层工会的民主选举。不过也有研究者，比如吴亚平（2010）认为还应在基层工会体制上进行一些改革：首先就是基层工会的设置上，应建立独立于企业的基层工会，如建立行业工会或区域性的工会联合会；其次是改革工会干部管理体制，实行垂直管理，她特别解释说，工会系统进行干部垂直管理并不会削弱党的领导，因为公检法系统也一直是垂直管理，而且通过工会内部的党组织也能实现党对工会的领导；再次，在进行工会主席公推直选的基础上，还可以考虑在企业逐步推行工会主席职业化和社会化，就像2002年湖北省黄石市总工会进行的试点改革一样；最后，她还提出应该在工作职责上进行划分，维权任务应由行业和产业工会或上级工会来承担，企业工会则主要承担职工生活福利和文体活动以及劳动竞赛等方面日常工作。通过以上举措，来真正解决企业工会对企业的依附性问题。^[51]

相比而言，李臻（2015）等人基于山东省的经验，对工会改革提出了更为系统和完整的思考。^[52]首先他们分析了工会当前存在的主要问题：其一是县市级和乡镇街道级工会力量薄弱，这一方面是编制不断被压缩，县级工会平均约6名编制，至于乡镇街道级，就没有把工会人员纳入编制范围内，另一方面则是县级工会干部年龄结构和知识结构不合理，甚至有些地方将工会当作干部退休前的过渡岗位，至于乡镇街道级工会，则基本全是兼职，人员变动频繁，业务不熟；其二是企业工会普遍活力不足，且不说非公企业的专职工会工作人员基本不能按要求配备，其工会主席的产生也不规范，甚至违反全总相关规定，让企业主近亲属或合伙人担任，而且工会干部多是企业行政人员兼任；其三是工会脱离职工群众问题较为严重，这是因为工会工作在不同程度上行政化了，没有按照职工的“生物钟”来安排工作；其四是工作方法还沿袭计划经济下的方法，习惯于用行政手段来推动工作，如发文件、开会、检查评比等，而且还习惯于组织大一统的活动；最后是工会干部素质整体上不高，维权能力薄弱，此外好些地方也没有把工会干部纳入党的干部交流制度中，这也间接影响到了工会干部的发展和积极性。针对这些问题，李臻等人提出了一整套的改革设想，其中有的与别的研究者基本一致，比如发挥产业工会的作用；工会干部职业化、专业化和社会化；扭转原来的行政化工作方式，按照职工的“生物钟”来安排工作；让职工积极参与，并以职工的满意度为标尺来评价工会工作，实现群众化和民主化等。此外，他们也提出了一些很有意义的新见解，比如在注重基层工会民主化和群众化的同时，又强调了要善于运用工会领导机关的政治优势，即在行政体制内有着正式的机构地位、人事编制和资源划拨能力，这意味着工会既接近政府机构，也接近市场，所以能够有常规的组织渠道来反映职工诉求，同时也有机会调动行政和社会资源来解决职工问题而不至于走向暴力冲突。另外，他们还特别指出，需要区分工会的层级，不同层级的工会应有不同的职责定位，市级以上的工会应是“社会活动家”，充分运用工会的政治优势，加强源头参与，为下级工会营造良好的工作环境并为其争取更多的手段和资源；县级以下工会则把精力集中在为职工提供服务、协调劳动关系和组织必要的活动上。最后，他们特别强调上级工会应“让利于”基层工会，即将资源（包括政策、资金和人才等）向基层倾斜。

二 工会制度变迁研究

客观来说，上述研究者提出的各种改革建议，在很大程度上都具有针对性和合理性，而且后面我们会看到，有些建议也的确成了工会实际改革举措，不过，也有好些建议因为现实的体制因素而无法实施。所以，我们也需要回到中国工会实际的改革或制度变迁进程中去更好地理解背后的逻辑，以便思考中国工会未来改革的可能性。

游正林（2010）通过文献分析的方法，认真审视了中国工会自中华人民共和国成立后以来曾进行过的三次大改革（分别发生在中华人民共和国成立初期、20世纪80年代后期和21世纪以后）的前因后果。^[53]其中最值得注意的是他特别指出，与前两次改革相比，第三次改革有明显的三个特征：首先是不触及工会的组织体制和干部人事制度，其次是不触及工会与党政的关系问题，最后是强调工会的维权工作应该是党政领导下的社会化维权模式，而不能是工会一家独揽。对于这种时至今日仍普遍应用的社会化维权模式，游正林也阐述了一些担忧，因为这种工作格局并不容易形成或者即便形成也可能会解体，而且当这种工作格局形成时，地方党政首要考虑的很可能不是“职工需要办的”的事情，而是“党委想的、政府抓的和工会组织能做到的事情”。此外，这种工作格局基本发生在企业外部，所以难以触动企业内部的工会干部人事制度、工会组织制度和活动方式，因此/也就并不怎么影响企业内部劳动关系的治理现状。不过，这三次改革也有一个重要的共性，就是它们的直接动力都是来自党对工会的要求，所以在这里，他也回应了以往一些研究者的观点，认为他们夸大了工会与党的利益的不一致性，过分强调了工会独立的欲求或与党的冲突，事实上，无论何时工会都服从党的领导，发挥党所希望的基本作用，最终把广大职工团结在党的周围。当然也正是因为这种体制原因，使得中国工会在联系职工群众上存在一些结构性限制，这包括不太容易感受到来自职工的压力；工会干部因为多是委派，因而密切联系职工的意愿也不强；企业工会主席往往是所在企业的领导干部，所以工作立场难以站在职工这边；此外，工会经费的行政划拨，也在一定程度上削弱了工会与职工联系的动力。

与游正林的观点基本一致，吴建平（2011）也强调不能孤立地看待中国工会问题，而是必须将之置于国家治理结构中才能客观理性地认识中国工会的角色与职能，他也通过文献研究的方法考察了中国工会在改革开放后的一般性的制度变迁特点。他认为，国家治理模式的转变直接决定了工会制度变迁的总体路径：在改革初期，城市治理模式为单位制，随着改革的不断深化，单位制让位于地方政府对经济和社会生活的新的综合性技术治理模式，在这个过程中，由于中国工会必须服从于国家治理的需要，所以在改革初期，中国工会在运作方式上主要是以企业治理参与为主，而到改革中后期则转向以地方治理参与为主，也正是在这种制度变迁过程中，中国工会的活跃主体也从企业工会转变为地方工会。^[54]

后来，吴建平（2018）又进一步从工会内在的改革逻辑出发，将改革开放至今近40年里中国工会的改革区分出四个阶段。第一次改革发生在20世纪80年代后期，当时正值中央提出要进行政治体制改革，所以工会借此机会进行了一次具有顶层设计特点的系统性的改革“设想”。虽然此次改革很快被中断，但仍具有重要意义，它不仅明确了工会的代表角色，确立了工会的四项基本职责，同时还尝试理顺工会与党和政府以及与职工的关系，并提出了要改革工会的人事管理制度，不过由于当时还是公有制为主体，劳动关系没有市场化，所以此次改革没有强调工会的维护及协调劳动关系的职责。第二次改革开始于20世纪90年代中期，因为当时劳动关系在向市场化转型过程中，职工权益受侵害严重，所以工会开始强调要突出维护职责并探索建立起与市场化劳动关系相适应的制度和机制。此次改革还有个突出特点，就是借鉴国际上成熟的劳动关系协调经验，但由于遇上了国企改制，加上地方政府优先考虑的是经济增长，所以这一阶段工会的实际运行也是困难重重，但毕竟也进行了很多制度和机制上的创新。第三次改革开始于21世纪，由于我国经济卷入了全球化浪潮中，这使得劳资矛盾变得更为复杂，特别是各种思潮带来了很大的冲击，在这种情况下，中国工会开始强调要注重自身独特性而不能简单移植国外经验。在此次改革过程中，一方面是对以往制度和机制进行系统化和规范化，另一方面是将这些制度与机制纳入党政主导的维护群众权益机制中，并形成党政主导下的工会社会化维权模式。第四次改革是进入新时代之后，此次改革的重点是解决基层工会活力问题，吴建平结合上海市宝山区顾村镇总工会的改革经验，指出这一得到全总高度肯定并加以推广的经验，是以上一次改革为基础，在不突破现有人事管理体制和组织体制的前提下，一方面对基层工会的工作任务“瘦身减负”，让基层工会主要从事各种服务，另一方面则是上级工会“以上代下”，通过整合各种资源来履行基层工会不能履行的维护和服务职责。最后吴建平认为，中国工会经过这四次改革，走出了一条将传统与现代、国际与本土以及体制内与体制外等因素融合在一起的独特道路，当然这个过程是而且只能是渐进性的，未来也将随着新问题的出现而继续改革。^[55]

与上述偏于总体性的制度变革分析不同，也有研究者专注于具体的或局部的工会改革问题，比如李力东（2015）就集中考察了中国工会维护职能的演进特点，他区分出了三个不同的阶段：在改革初期，工会维护职能主要是以保障职工的生产安全和基本生活为主要特点，比如帮扶困难职工、组织职工互助、做好劳动保险工作等；而自《劳动法》颁布后，工会的维护职能就开始走向多样化，特别是利用法律手段来维护职工权益，比如参与劳动争议调解和仲裁、开展劳动法律监督和职工法律服务等，此外，也积极推行集体协商和集体合同制度、加强职工社会保障工作等；进入21世纪后，工会维护职能日益朝制度化方向发展，一方面是工会传统活动（如送温暖和职工互助）不断完善，另一方面是创新各种制度和机制，特别是工资集体协商制度、劳动关系预警机制和三方协调机制等方面的制度化水平大幅提高。^[56]不过，李力东也指出，尽管目前工会维权制度与机制都已建立起来，但真正能发挥作用的却很少。另外，维权是工会基本职责这一说法虽然已普遍认可，但该职责与其他职责之间的矛盾始终没能消除或协调好，这自然会对工人对工会的认同度产生负面影响。

也有研究者关注地方工会的改革问题，比如黄岩和祝子涵（2017）即采用文献研究法，通过对2013年和2014年间广东省总工会机关报《南方工报》“工会周刊”中刊登的1571篇新闻报道进行内容分析，发现广东省工会的工会职能呈现出多样化发展，不仅扩展了工会的服务对象和服务内容，而且也采取了更为丰富的工作模式，特别是突出了维权主业等。透过这些变化，他们认为，工会要突破“官民二重性”问题，就必须打破行政化和官本位的束缚，让工会干部将服务职工作为首要使命，而在发生劳资纠纷时，能够站在工人立场，而不是迎合政府和资方的需要，当然工会干部也要认识到这种为职工维权的立场并不是要给政府添乱，而是让工会成为制度化的渠道来帮助政府和企业化解劳动关系矛盾。^[57]

与广东省的工会改革相比，近两年来上海市的工会改革似乎更引人注目，乔健（2017）即专门对此次上海市的工会改革经验进行了系统分析。他首先介绍了上海工会改革的一些重要举措，比如对各级工会职能进行重新定位，让市区级总工会定位于统筹型，街道（乡镇）和开发区工会定位于枢纽型和平台型，区域、行业和综合工会联合会定位于端口型，企业工会定位于服务型；推动工会干部队伍多元化，将遴选制与专挂兼相结合，以此扩大工会领导干部的代表性，同时加大工会机关干部与党政机关和企事业单位干部的交流力度；探索企业外职工入会的方式，以提高工会覆盖面和入会率；建立网上工会工作平台，形成线上线下相结合的服务体系；培育工会社会服务组织，加强对劳动领域中的社会组织的联系引导；推动经费向基层倾斜；等等。通过对上述种种改革举措的考察，乔健指出，此次上海工会改革的重心是增强“群众性”，而这也正是以往中国工会的薄弱环节。而这一系列的组织体制、运行机制、管理模式和活动方式的群众化改革，至少让工会工作在三个方面取得了重要进展：其一，通过体制外入会以及基层服务站和工会社会服务组织的建立，工会覆盖面取得了新进展；其二，通过“减上补下”、向基层配备社会化工会工作者以及建立基层联系制度等方式，加强了上级工会与基层工会的融合；其三，工会工作扩展到了对劳动关系领域中社会组织的联系和引导上，这有助于维护政治和社会稳定。总之，乔健认为，经过这些改革举措，“一个党和国家支持的、上下联动的、更全能型和天网式的工会组织展现在职工面前。”它一方面实现对职工更高水平的服务和维权，另一方面也缩小了职工自发活动或民间社会组织的发展空间。总之他认为此次改革是中国特色社会主义工会发展道路上的一次“提质增效”。不过，乔健最后也表达了对工会改革的期待，即仍应从工会运动规律出发，从职工当中寻求“资源”和“手段”，并在各级工会实施直接选举制和问责制，从而培育职工的权利意识和团结意识，以推动自身朝民主化和群众化方向发展。^[58]

对上述有关工会改革和制度变迁的研究我们可以简要地分为两个阶段，在前一个阶段，研究者多是从应然的角度对中国工会改革进行政策研究，后一个阶段则有越来越多的研究者从实然的角度关注中国工会的改革或制度变迁。当然，二者应该是互补的，没有对中国工会制度变迁的深入分析，就无法提出切实可行的中国工会改革政策。此外，透过这些应然与实然研究，我们也看到，一些研究的政策建议也的确成了工会的实际政策，这对于未来的工会研究来说也是一种重要激励。