第二章 中资企业对沿线国家制度建设的影响

徐晏卓[2]

【摘要】基于在非洲的调查，作者发现政府间的良好关系是中国企业、园区在非洲落地、发展的根本条件，也有助于中国与东道国之间治国理政经验的交流。但企业的主动性与创造性则事关企业与园区能否盈利、壮大。园区经营者可以通过推动当地立法、吸引大企业入住园区等方式为入园企业提供比较好的营商环境。这方面国企与私营企业各有优点。今后中国在非洲推动“一带一路”建设的过程中，既要重视宏观经验展示，更要重视从细节上诠释中国经验。

2015年中非合作论坛第五届部长级会议北京宣言中，中国首次提出与非洲国家“加强治国理政经验交流”。这不仅是中国对国与国之间治国理政经验交流持开放积极态度的体现，也是中国经验在非洲等发展中国家影响力和认可度提升后应运而生的发展产物。近年来，随着“一带一路”倡议在非洲地区进展步伐的加快，中非合作从以往以政府援助为主的成套项目向以企业合作为主的投资融资项目转型升级。在新的合作模式下，如何以企业为主体，对外直接投资为主要方式继续践行与非洲国家治国理政经验交流，自下而上地促进“中国经验”为非洲国家所用，用“中国经验”解决非洲的发展问题，是从根本上打通“一带一路”与非洲国家互联互通的制度障碍，与中非未来进一步深化合作不可避免的问题。

众所周知，非洲国家吸引外商投资的能力和水平较为落后。根据OECD公布的数据统计，非洲地区2016年吸引外商投资金额仅为663.2亿美元，而同期其他发展中国家，比如拉美国家同年吸引外商投资金额为1971亿美元。此外，非洲地区近年来吸引外资金额增幅有限，从2009年到2016年外商投资金额增幅仅在20%。而如果与其他发展中国家或地区发展起步阶段FDI增幅对比，如20世纪90年代拉美地区的560% 和东亚地区的990%则更是相去甚远。

究其原因，在政策层面衡量一个国家吸引外商投资的能力基本可以从三个方面分析：基础设施的发展、对贸易和投资的开放度以及社会公共机构的服务质量。传统上，对“一带一路”与中非合作发展的分析文章或研究报告往往侧重于中国对东道国在基础社会建设方面的贡献和成果，以及中资企业通过基础设施建设践行“一带一路”的案例。尽管这些研究充分肯定了中国对外基础设施建设的融资和工程能力，以及中资企业对非洲器物层面的贡献。却鲜有提及中国对东道国制度层面的影响能力和影响方式，把东道国投资制度和投资环境（即贸易和投资的开放度以及社会公共机构的服务质量）的发展单向地当作东道国内部问题，忽视了中资企业对外投资过程中与东道国投资政策，环境的双向影响作用，以及良性互动的可能性。甚至有很多西方学者的评论文章认为，中资企业的管理、经营模式对非洲制度体系的发展造成了负面的影响，间接纵容了当地的腐败现象和独裁。

在赴非洲实地调研过程中，发现在非经营的中资企业并没有像一些媒体报道中描述的“利用非洲制度不健全，大肆掠夺当地的资源”，反而面临着同西方跨国公司类似的运营问题，包括海关，税收政策问题等。中资企业普遍反映在非洲国家投资不仅需要应对供电短缺，交通运输能力差等基础设施建设发展的问题，更大的难题是当地投资政策和制度对中资企业进一步扩展的制约，比如坦桑尼亚新政府税收政策紧缩和工作签证紧缩对中国在坦桑尼亚的中小企业的致命打击；又如埃塞俄比亚和埃及市场外汇短缺问题等。这些常年在海外市场打拼的企业，并非对新的市场环境缺乏足够的认知和评估。他们对当地环境的抱怨，也并不是优惠政策的力度等，而是在实际经营过程中不合理的规定，甚至是无法可循，无据可依，很多案例不仅损害了中资企业的利益，也对东道国造成一定负面影响。

这些问题可以理解归纳为企业对东道国制度的“水土不服”，也就是企业海外投资所面对的母国与东道国之间的制度距离。通常，制度距离可以细化为三个层面：规制制度距离、规范制度距离和认知制度距离。规制制度距离是由政府颁布的各个组织必须遵守的法律、法规和秩序；规范制度距离反映了被整个社会所普遍接受的价值观体系和行为准则；认知制度距离则是人们赖以理解和诠释世界的认知结构。套用制度距离说来分析中国投资非洲国家的实际情况。显然非洲东道国制度不是一个优势，对于所有企业来说，无论是中资公司还是西方跨国公司，在规制制度上，不分距离，都倾向于优先投资于经济自由度高、外资准入门槛低、各项法律法规健全完善的市场。而在规范制度和认知制度距离上，则倾向于选择与母国距离接近的市场，比如劳工制度，工会制度相似的环境等。如此看来，对于中资企业本身来说，非洲一方面市场自由度不高，相关法律法规不完善，执法过程中人为因素过大；另一方面，规则认知也与中方距离较远，比如劳工的工作强度、宗教因素等。企业面临这样的投资环境，国家和政府层面的协商往往比较滞后，难以及时有效地解决企业所面临的实际问题。在一线经营的中资企业，从实际情况出发，站在与东道国双赢的立场考虑问题，从企业层面推动东道国制度的完善亦不可或缺。

诚然，企业与政府并不处于对等的位置，脱离政府间的沟通和制约，仅凭借企业单枪匹马的力量解决东道国投资政策和环境无异于天方夜谭。但在良好政府关系的情况下，企业从实际情况出发，与当地政府沟通，推动当地完善投资政策和相关法规的案例也并非不存在。近年来，境外园区的发展就从一个侧面反映了中资企业努力缩短母国与东道国之间的制度距离，减少制度屏障的一种尝试。从硬件上，境外园区直接解决了当地基础设施建设落后的问题，比如园区内部提供独立的水电系统，小范围内改善了当地的配套建设。在政策层面，以园区为单位与当地政府协商优惠政策，当地政府相关部门到园区内部开办业务窗口，在园区内部实现一站式办理等。这些海外园区的存在不仅是母国资金，企业群与东道国土地，港口交通枢纽，劳动力的结合，而且是母国投资环境和管理模式的延伸。

以中非泰达在埃及投资的苏伊士经贸合作区为例。与中非泰达负责人座谈过程中，对方坦言尽管泰达集团在国内园区建设方面处于全国领先的地位，但在“走出去”政策支持下，投身埃及市场，建设工业园区从无到有，遇到了各种国内园区建设经验无法预见的问题。1994年埃及时任总统访华，希望中国帮助埃及建一个开发区。1996年，中国国家领导人访问埃及双方达成在苏伊士地区建立自贸区的意向。1997年，双国政府签署谅解备忘录，该备忘录中特别提及，希望中方提供其发展自贸区的经验，鼓励中资企业参与到自贸区的建设中。至此，以天津泰达园区建设经验为范本，在建设苏伊士经贸区的过程中，中非泰达推动埃及通过了“Law No.8”投资保障与促进法案。这也是埃及专门针对海外投资园区的首份法案。1998年，国务院决定由泰达代表中国建设苏伊士经济特区。1999年，埃方考察天津泰达开发区了解自贸区的模式。2002年，时任国家主席江泽民访问埃及后，埃方通过“Law No.83”，专门针对经济特区的法案。目前埃及泰达走在整个苏伊士经贸区的前列。

与中非泰达的负责人访谈过程中，对方透露，在企业“走出去”初期可以依靠国内的大力支持，然而在东道国经营过程中，自身国企的身份并没有什么用处，在关键问题上还是要依靠企业自身。中非泰达就恰恰是妥善应对埃及政变这一外界普遍认为的不利因素，准确判断局势，迅速与过渡政府谈判，达成协议，解决了园区建设初起步阶段的政策难题。到目前，苏伊士经贸合作区利用中埃（及）两国政府领导人达成经济合作协议的契机，以及伊士运河经济带和因苏哈那港口附近地理优势，成功吸引投资10亿美元，年产值达2亿美元，提供就业岗位2000多个，吸引了包括巨石、牧羊、西电、IMD、中国大运集团和埃及最大的汽车物流公司等中外知名企业入驻。

泰达集团的国企背景使其拥有充足的资源和资金，在非洲的调研过程中也有中资海外园区的相关负责人，介绍了中资企业在当地投资建设园区过程中倒逼东道国完善投资制度和投资环境的实践案例。埃塞俄比亚东方工业园是民营企业江苏其元集团于2007年落实中非合作论坛后续行动的项目，也是我国第一个在埃塞俄比亚着力建设的国家级经贸合作区。如今，东方工业园已经成为中埃（塞）经贸交往的重要议题，在非洲具有更特殊的示范效应，园内企业68家，在工业园内部即可以实现外资企业在埃塞经营各类审批许可的一站式服务。但在早期，其元集团刚刚进入埃塞的时候，面临着各种政策难题。园区建立之初招商困难，企业负责人费尽心力引入力帆汽车如园，但该企业不愿选择园区内租赁厂房的方式，而是希望直接购买园区土地并缴纳相关管理费。这一经营园区的常见诉求在埃塞俄比亚缺遇到瓶颈，该国并未有园区土地二次出售的相关法规。埃（塞）方政府仅对园区5平方公里土地提供了一份土地所有权证，土地再次转让只能以企业间签署合同的方式私下解决。这样显然无法满足如园企业的实际需求。为此，东方工业园相关负责人多次来到埃（塞）政府部门沟通，向当地工作人员解释需要土地分割政策的原因，中国改革开放初期需此问题的处理经验和中国类似法律条款以及完善这一投资政策对埃（塞）方带来的实际利益。最终在园区负责人的努力下，埃（塞）政府对不仅给入驻的力帆汽车提供了其所占土地的土地所有权证，更是完善了埃塞俄比亚工业园区。

中非泰达苏伊士经贸合作区与埃塞俄比亚东方工业园是国有企业与民营企业走出去的成功案例，并在自身经营过程中推动了企业与当地国经营环境在制度层面的接轨。在企业层面，推动了中国经验为非洲国家所用。不仅拓展了“一带一路”在制度层面政策相通的内涵，而且丰富了中国对外投资影响力效果评估的指标。

但在以往总结中国对非贡献的新闻报道和文章中，这类中国对非洲国家制度层面积极影响的案例却鲜有提及。在总结中国对外经济往来成果的时候，往往单纯强调中国在基础设施建设领域中直观可见的硬件成果和贡献，却对软件方面的贡献缺乏总结和归纳。个别中资企业通过“给钱办事”打通制度障碍，破坏规则的个案变成了中国对外投资的整体印象。再加上环境记录恶劣、劳工标准低、信息不透明等负面信息，中资企业被贴上了不负责任的标签。而实际上，中资企业对东道国投资政策和环境的影响也应充分地梳理和规范，在此基础上更多宣传和鼓励中资企业促进当地投资政策发展的正面成功事迹，总结其中的成功经验为后来的企业所用。

而值得指出的是，海外园区建设虽然有效缩短了东道国与母国的制度距离，但园区建设并不等于海外殖民地，不可能全部照搬中国的制度和经验。规范制度距离的缩短可以有效减少中资企业在东道国经营的困境，但如果在规范制度和认知制度方面，企图彻底改变非洲员工造成的负面影响远远大于正面效果。在实际调研中，不少中资企业照搬国内的管理模式，用施压的方式进行管理。这样生硬的方式很容易引发当地员工的不满，也严重妨碍了中资企业自身国际化的发展道路。

与非洲国家治国理政经验交流的分享不能仅仅停留在大而化之的中国发展经验上。非洲国家的国际治理水平和能力有限，难以实现自上而下的调动模式。而从企业层面推动非洲国家制度建设则为中国在海外投资提供了一个切入点。西方跨国公司也正是凭借完善的制度和理念赢得了非洲国家的尊重和信任。中国国家层面成功的发展经验固然令非洲国家折服。但从细节上诠释中国经验，丰富中国经验的理论内涵和实践意义对非洲国家更具有参考价值，也更加有利于保护我国海外利益。

中资企业促进东道国投资政策完善和投资改善，不是企业的单打独斗的行为。首先，成功的案例都是在中国与东道国双边关系良好的条件下，否则在两国关系发生摩擦时，仅凭企业一己之力显然无法完成促进东道国制度层面发展的重任。其次，这些成功案例不是政府出面施压的结果，而是当地政府切实感到完善这一政策将使本国受益而推出的举措。这就需要分析中资企业问题与当地国政府的利益契合点。比如在调研过程中，有坦桑尼亚中资企业的负责人抱怨坦对外劳工签证紧缩，不仅这一签证政策不是单纯针对中国劳工，而且坦方政府人员明确表示就是要通过劳工签证紧缩的方式淘汰掉贸易商（trader）而留下真正的投资人（investor）。这种双方缺乏利益交集的问题显然很难沟通和说服。

中资企业倒逼东道国投资政策的完善具有国别性和差异性。上文列举的成功案例仅在特定的条件和情况下难以复制。而更为易行的方式是整合政府资源与企业所面临的问题。与国有企业相比，民营企业在推动当地投资环境改善中更具灵活性。在非洲的调研过程中，已经有一些中资企业国际化程度发展水平较高，融入了当地的市场环境，得到了当地员工认可的案例。听取这些企业的经验合问题，并总结成功民营企业在当地运营的规律，以此为基础探讨政府和企业配合推动东道国投资政策的完善，更具操作性和可行性。