第一章 境外园区建设的模式与战略

唐晓阳[1]

【摘要】在概述境外经贸合作区历史、获得成功的主要因素后，针对园区建设面临的挑战，作者提出了八项政策建议：1.减少政治任务、强调市场导向；2.输出整体规划管理合作、充分调动所在国政府的积极性；3.根据该国比较优势为其选择所要发展的产业；4.整合对外经贸各类资源、优化经贸措施使用效率；5.设立并输出海外开发区指标体系；6.中国政府提供外交支持并向所在国政府争取更多的优惠条件；7.加强前期调研、组织“走出去”前培训与咨询；8.做好金融等配套服务，带动全产业链“走出去”。

一 境外园区建设的背景与历史

中国正从中等收入国家向高收入国家迈进。在这一进程中，企业拓展海外市场，开发海外资源、在海外投资经营的需求不断增加。同时，随着国内劳动力成本的提高，相当一部分劳动密集型产业亟须转移至其他发展中国家，利用当地低廉的劳动力成本从事加工生产，延续中国企业在这些传统产业的优势地位。中国的发展方式正从注重 GDP 逐渐转变为注重GNP，从依靠国内市场转变为国内市场与国外市场两翼齐飞。

海外投资的需要大大推动了境外产业园区的建设。产业园区模式在中国自身成长进程中起过重要作用，园区的优惠政策、便利设施和专业服务吸引了大量外商投资，并帮助了大批企业成长。中国企业在环境不成熟的发展中国家投资时也欢迎产业园区形式，在实践中，有不少企业进行了海外园区的试点。企业自发设立这些海外园区时或是因为大型集团自身要在当地进行规模化生产，同时引入产业链上下游企业以作配套；或是看到了一些缺乏国际经验的中小企业海外投资时喜欢“抱团”，希望能得到安全、后勤、信息等方面得支持。并有利于语言文化交流、方便与政府联系。

不断升温的企业“走出去”浪潮推动了合作区政策出台。2006年3月，商务部发布《境外中国经济贸易合作区的基本要求和申办程序》，宣布招标遴选境外经贸合作区。通过2006年和2007年两度招标在总共约120个报名项目中选出了19个园区。2011年后，在高层互访过程中，中国政府又决定在朝鲜、马来西亚、白俄罗斯与老挝增加5个海外工业园。在2015年3月发布的“一带一路”的《愿景与行动》计划中，中国政府明确提出了要“以重点经贸产业园区为合作平台”,“鼓励合作建设境外经贸合作区、跨境经济合作区等各类产业园区”。此后，《国务院关于推进国际产能和装备制造合作的指导意见》（国发〔2015〕30号）也要求政府部门“积极参与境外产业集聚区、经贸合作区、工业园区、经济特区等合作园区建设，营造基础设施相对完善、法律政策配套的具有集聚和辐射效应的良好区域投资环境，引导国内企业抱团出海、集群式‘走出去’”。

此外，近年来不少中国企业顺应对外投资的大潮，根据市场需要自行建立了不少产业园区项目。据商务部统计，至2015年底中国企业在33个国家建设69个有境外经贸合作区性质的项目（包括商务部批准的园区）。入区企业1088家，其中中资控股企业688家，累计实际投资99.2亿美元。合作区累计总产值402.1亿美元，缴纳东道国税费12.9亿美元，解决当地就业14.9万人。截至2017年，共有20家境外经贸合作区通过商务部确认考核。

海外工业园项目经过十余年的历程，呈现了不同的进度与状态。至今为止的境外产业园区的实践也遇到了不少挑战。虽然有些园区建设迅速，已吸引上百家中外企业入驻生产。可也有相当数量的园区举步维艰，有的无法完成拆迁或基础建设缓慢；有的无法从东道国政府得到优惠措施，影响招商引资；有的因安全局势陷入停滞。

二 境外园区成功要素分析

海外工业园区要成功，关键在于能有效降低企业生产成本，使企业在国际市场中具备竞争力。工业园主要面向制造业生产企业，根据生产企业经营战略不同可以基本分为两类。一类以在当地市场销售为目标，另一类以当地为生产基地向全球出口产品。为第一类企业服务的工业园的成功取决于入园企业是否能具有所在国未入园企业所不具备的竞争力，以及其产品是否能比进口产品更具优势。为第二类企业服务的工业园则要求更高，需要保证生产企业能在全球范围内都能具有最低的综合成本，这才能使园区和园内企业都具有发展活力。

随着国内生产成本迅速上扬，人口红利逐渐消失，中国国内的生产要素成本已经相当昂贵。将部分生产能力转向国外、利用国际最佳资源配置生产是大势所趋。但是中国企业在海外设厂必然会带来交易成本上涨，这主要表现在基础设施、软环境和物流配套等方面。因为其他国家的交通设施和能源供应普遍没有中国国内便利，而政策法规、监管制度、语言文化、员工素质等软环境不同会导致企业付出额外运营成本，当地配套产业不完善也会增加企业在物流上所需的费用与时间成本。正是交易成本的高昂阻碍了缺乏海外运营经验的中国大陆企业投资在国外生产。

因此，海外工业园应该特别注重降低园内生产企业的交易成本，以起到促进中国企业“走出去”的作用。在基础建设方面，工业园可以集中有限资源，迅速提供交通、供电、厂房等设施，以突破工业生产的“瓶颈”。不过，基础设施往往需要大规模先期投入，有些设施还牵涉与当地现有设施协调配套问题，耗时耗资巨大。在软环境改善方面，“一站式”园区管理、中文服务、灵活的用工制度以及税收优惠都对企业经营者有很大的吸引力。但是在实践中，发展中国家当地政府往往难以真正实现承诺，中外双方想法差异显著，沟通磨合困难，优惠政策也经常得不到落实。在物流配套方面，工业园可以选址在距离原材料产地或销售市场较近的地区，降低物流成本，或是引进同一产业链上的企业，发挥产业集聚效应。

三 海外园区建设建议

调研中发现，一方面，有意愿“走出去”的中国企业对工业园形式普遍表示欢迎，认为这能为企业海外投资提供有力帮助；但另一方面，目前已建在建的海外工业园大部分进度缓慢、营收状况欠佳。针对这一矛盾的现象，笔者提出几点政策建议。

1.对在国外投资建设工业园区的企业，中国政府应减少指令式政治任务，而强调以市场为导向、以营利为目的。

园区开发需要在前期投入大量资金用于土地购买与基础建设，同时必须以优惠租金吸引投资者，所以风险大、回报期长，商业前景不确定。如果尚未找到一个明确的商业模式，而出于政治原因贸然投资，则会使企业背上沉重的财务包袱，或造成国家不断增加补贴。而且基于政治考虑、缺乏可持续商业模式的海外工业园往往难以吸引投资者，造成土地闲置、生产萧条的现象，不利于中国的国际形象。

2.输出“开发区模式”要强调整体规划和管理合作，充分调动所在国政府的积极性，而不应过于依赖中国的单方努力与投资。

所在国当地政府和社会不仅是园区综合效益的最大受惠者，而且对园区的成败至关重要。所以在移植“开发区模式”时要加强调动所在国当地政府与社会的积极性。根据以往的经验，建议采取的措施有以下几种。

（1）长期经常地组织发展中国家各部门的中高层官员，尤其是工贸、海关、税收、劳工、投资审批等相关部门的主管官员，参加开发区专题研修班与培训课程，提升这些官员对合作区开发建设，尤其是当地政府在其中应发挥作用的认识。

（2）派遣专家协助发展中国家政府规划开发区，争取将开发区整合融入所在国的产业规划、区域发展计划乃至国家发展计划中。为其他国家自建的工业区提供技术和管理咨询，分享中国园区开发经验，“四两拨千斤”，引导外国园区和产业发展方向，提供符合中资企业要求的软硬件设施，实现中外双赢。

（3）政府牵线搭桥，鼓励企业在所在国自建的工业园区中设立“园中园”，借巢养凤，减少经济和政治成本，避免造成“租界”“独立王国”的印象，又对园区自身和当地社会发展都有利。

3.协助其他国家规划工业开发区时，应根据该国比较优势为其选择所要发展的产业。而结合目前国际经济发展形势，可着重向外推广劳动密集型制造业与资源消耗型重工业。

鉴于中国当前劳动力成本上涨迅速，国内部分行业产能严重过剩，环境污染严重，所以需要促进国内产业升级换代，也帮助这些行业的中国企业在国际竞争中继续生存发展。而许多发展中国家也希望吸引这些初级产业，以启动其工业化。由中国专家参与规划，或有中方人员参与管理的海外工业园能将这两方面的需求有效结合，既帮助所在国了解中国企业的要求、更好地吸引中国投资者，又便利中国企业在当地落户安家。

4.运用“组合拳”，整合中国对外经贸往来的各类资源，为海外工业园的建设、融资与管理提供支持；同时通过工业园这一综合性平台优化各类对外经贸措施的使用效率。

对于由所在国当地政府或企业出资开发的园区，我国可以将其纳入“资源换项目”的贷款协议中，为园区开发提供利率优惠、还贷期长的商业信贷，并可提供相应的基础建设和技术管理队伍，以 BOT（建设—经营—移交）方式承包园区开发工程。对于中方企业投资的园区，我国可以将其融资需要与对外金融的深化改革相联系，盘活海外园区及“走出去”企业的境外资产，使其成为可担保抵押物，实现外保内贷，降低融资成本，又能利用国内闲置资金。鉴于工业园区需要基建、培训、医疗、物流、金融等众多方面的支持，中国政府可以将其为发展中国家提供的各类援助合作项目，如电厂、道路、孔子学院、医院、物流中心、优惠信贷等，有意识有计划地与开发区建设相联系，通过开发区的集聚效应更好地将这些单个暂时的项目融会成一个持续全面发展的整体。

5.设立海外开发区指标体系，输出标准。避免恶性竞争与一哄而上。

为了更好地推广中国“开发区模式”，应当系统整理中国国内开发区成功的经验以及过去十几年间在世界各地建设海外工业园的得失，按制造业、资源加工、边境贸易等不同功能分类设立海外工业园基础建设、财务政策、运营管理与招商引资的标准与考量指标。不仅在给其他国家规划开发区时能作为科学指引，也可以用来对中国企业在外投资建设的园区进行认证考核，以避免出现鱼龙混杂、一哄而上，只重宣传噱头、不讲服务质量的不健康竞争。

6.针对牵涉中方巨额权益的海外工业园，中国政府应积极提供外交支持并向所在国政府争取更多的优惠条件。

由于企业与政府地位不对等，所以政策层面的协调工作需要中国政府出面与所在国政府进行沟通商榷。建议政府相关部门官员增强为企业服务的意识，及时了解企业的需要，特别关注中资企业密集或有大量资金投入的海外园区。比如，可以与所在国政府专门签署合作区投资保护协定，保障园区企业的人身资产安全。或者可以积极游说对方政府在税收减免、土地划拨、劳工许可、海关清关等问题上向园区提供更大便利。

7.加强对发展中国家的经济信息研究与经济形势预测，为有意在海外建设工业园或入驻工业园发展的企业提供培训与咨询。

目前有关海外投资信息的收集与发布分散于商务部、外交部、各省市外经贸厅局、各行业协会等部门，企业无法获得全面详细的信息，找不到专业机构进行咨询，导致在开发海外工业园或选择园区投资时没能做出最佳判断，发生不必要的损失。另一个普遍的问题是缺乏既具有园区开发经验又熟悉海外市场的人才。既然“走出去”企业对工业园模式有浓厚兴趣和潜在需求，可以由相关部门集中各方信息建立海外工业园的专题数据库、专家库、人才库，帮助企业全面了解园区发展状况和可利用资源，并同时提供国际化经营管理人才的交流和培养服务。

8.地方政府与行业协会发挥作用，带动产业链上下游企业一起在海外园区投资，并做好法律金融的配套服务。

在中国国内，一个行业的生产厂家及其配套企业往往集中于一个地区，由地方政府或行业协会组织企业一起“走出去”，转移过剩产能，正好符合工业园形成“抱团”效应的特点。产业链上的企业在园区集聚投资不仅能增强抗风险能力与信息经验的交流。而且可以降低上下游企业间运输的费用与时间，更快速地对海外市场做出反应。地方政府与行业协会同时应鼓励法律、金融、物流等服务类企业伴随生产型企业共同入驻园区，提供完善的配套服务。