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导论

一选题背景与研究价值

（一）选题背景

自然资源是人类生存和发展所必需的一种资源，自然资源的占有、使用和保护是资源配置的核心内容。但是，随着社会的发展，如何在自然资源配置之中实现资源使用和资源保护的平衡，事关私益与公益的平衡，事关人类生存与发展等重大问题。在我国，国人当下的社会政治心态是，不仅期冀环境美丽的“自然生态”，也渴望营造社会美好的“政治生态”。[1]由此可见，自然资源的使用问题不仅是一个经济问题、生态问题，也是一个重要的社会问题与政治问题，经济发展、生态和谐、社会安定，政治清明这一系列目标也正是自然资源使用权法律机制所应欲求的目标或功用。

1.宏观背景：自然资源及其使用的经济、社会、政治意义

（1）经济意义

自然资源具有极强的经济价值。我国自然资源蕴含丰富，可用自然资源物种繁多。但是，由于历史原因，真正利用自然资源开展国家经济建设的时间比较晚。确切地讲，20世纪70年代之后，随着改革开放战略的提出和实施，我国的经济建设才开始走上正轨。在此之前，对自然资源的利用规模和程度均较低，而在此之后，我国自然资源利用逐年攀升。1949年至今的60余年来，自然资源开发利用的范围、强度和规模整体上升较大，能源生产和消耗总量提升了百余倍，水资源开发利用的总量翻了两番多，水电、核电总量至2007年已达5500亿度；土地种植面积在1980年前净增了5.4亿公顷，而在1980年以来则减少了2亿多公顷，草地面积也在1996年左右达到顶峰，如今中国已成为世界最大的能源生产和消费国家。[2]由此可见，自然资源的开发利用对经济发展的推动功不可没。要建设经济强国离不开自然资源的使用，更离不开合理使用。那么自然资源的使用问题就浮出水面，在我国自然资源国家所有的前提下，探讨国有自然资源使用权及其法律机制问题也就有了意义。

（2）社会意义

自然资源的开发利用也具有两面性，它一方面支持着经济发展，另一方面却也容易引发巨大社会问题。自然资源具有自然性、稀缺性、公共性、社会性。如果说自然资源开发利用可以产生经济效益体现了自然资源的自然属性或资产属性，那么自然资源权利的配置则是因为它也是一种稀缺资源，稀缺资源利用上经常具有一定的竞争性，故而需要明晰产权以建立完善的自然资源利用秩序。所以说，自然资源也具有一定的社会性，对自然资源的开发利用秩序的建设本身就已说明这种利用关系是一种社会关系，本质上表现为人与人之间的关系，但它又不仅仅是以人为中心的，因为自然资源也具有生态性，它是人类生存的基本屏障，所以对自然资源的开发利用也需要关注自然资源环境保护问题，以维护社会公共利益价值。由此可见，国有自然资源使用需要同时关注使用和生态环境保护，需要同时兼顾私人利益与社会公共利益的平衡。然而，如今环境污染、资源破坏、社会不公等一系列社会问题无不与自然资源开发利用密切相关。生态文明正是在这样的一种情境下应运而生，它的核心理念在于强调人与自然的和谐相处，资源利用和资源保护同步共进，它精深体现了当代人类社会生活基本方式、价值取向与运作模式的社会生活逻辑，它的目的是建设环境优美、人民安居的和谐社会。“十二五”规划纲要明确强调，为应对日趋严重的资源环境压力，必须倡导绿色发展、建设资源节约型与环境友好型社会。而这一目标的实现，自然离不开自然资源使用权法律机制的合理建构。

（3）政治意义

虽说整体而论我国自然资源丰富，是自然资源大国。但是以人均而论，我国却又是一个资源小国。在我国，淡水资源人均量为2200立方米，只是世界人均量的1/4；耕地人均量为1.41亩，是世界人均水平的40%；森林人均量为1.9亩，只是世界人均量的1/5；煤炭资源人均可采储量为88吨，是世界人均量的62%；石油可采储量为1.8吨，只是世界人均量的7%。[3]而且由于资源利用方式比较粗放、产业结构不合理、技术水平不高、资源环境保护观念差等原因，“我国自然资源利用强度高、利用效率低”[4]。为了解决自然资源利用、自然资源破坏、环境污染等一系列问题，以合理利用自然资源、保护自然资源环境、提高自然资源利用效率，实现自然资源环境与人类社会、经济的和谐、可持续发展，我国近年来一直将自然资源环境问题作为一项政治战略问题来抓。党的十七大报告进一步阐发了科学发展观，厘清了生态文明及其与经济发展方式变革的关系，为循环经济建设提供了纲领指导；十八大报告中也明确指出，要深化行政审批改革，要进一步加强生态文明建设，切实建立能够反映市场供求与资源稀缺程度的、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度以及生态补偿制度。十八届五中全会报告则进一步提出要创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展。在这些报告中，自然资源利用与经济发展、社会发展以及它们之间的关系定位等问题成为国家政治生活中的三大核心议题，并且这种政治关怀一直在持续强化，从最初的宏大引领到逐渐具体细微的展开，无不体现了自然资源及其使用的政治意义。

2.微观背景：自然资源权利法律机制的实践与理论困境

（1）自然资源国家所有权行使的实践与理论研究步履艰难

由于自然资源在国家经济、社会与政治生活中具有非常重要的作用，所以近年来，自然资源国家所有权问题成为学界的一个研究热点。但对于自然资源国家所有权的性质、结构和行使机制等诸多问题，共识尚未形成。而且对自然资源国家所有权法律机制研究的现存主流模式仍然是民法物权模式，这不仅直接引致了自然资源国家所有权行使的实践困难，也使相关理论研究步履艰难。

首先，在民法物权化模式影响下，实践中，不少政府部门将国家所有的自然资源理解为国家私有财产，在趋利本能下，自然资源权利配置与经济利益竞相勾结，以致权力寻租、贪腐丛生。实践中，确有不少政府部门惯以自然资源所有人和资源保护者自居。如有媒体报道，某地方政府“披露自然资产家底和负债”，这显然体现出政府以自然资源所有人自居，也似可理解为政府独担自然资源与环境保护大任之意。但实际上，政府只不过是自然资源法律上的所有者，而且如今自然资源与环境危机需要多元主体积极参与资源和环境保护，国家独木难支。但民法物权思维仍然“统治”力强劲，以致有地方政府将风也纳入政府所有范畴并寻求资源配置的强制干预。不仅如此，对公民在田间、地头或者河道内发现的乌木、陨石等自然资源也有不少人积极主张应归国家所有，一时间政府与民争利被炒得沸沸扬扬。可以说，这一切都与自然资源国家所有的民法物权思维紧密关联。

其次，在民法物权化思维或者模式下，对政府干预自然资源权利配置的正当性和必要性认识不足，以致有忽视，甚至诋毁政府干预之嫌。因此，立足于民法物权化思维或者模式寻求纯粹市场机制在自然资源权利配置中的功能之观念也就受到追捧。虽然我们无法否定市场机制对自然资源权利法律机制的影响，但将市场机制视为与私法普遍合一的事物，并以此寻求建立私法独统的观念与方法，在自然资源权利法律机制的建设或完善上存在先天不足。自然资源的价值多元性和对人的多用性，已经表明存在其上的公共利益甚至应被优先考虑，但企图通过贯彻私人自治精神、致力于维护私人利益的私法去同时维护公共利益无异于对私法上的“人”进行道德“绑架”。实践中，那些大量的自然资源浪费、破坏事实已说明，通过私法自治要求自然资源使用权人自觉约束自己更像是空想。所以，必须从外部直接为这种自然资源使用权附加一系列公法限制，而对这种公法限制实在难以从私法、民法物权上获得完满解释，也就无法以民法物权模式指导自然资源权利法律机制的建构。

最后，我国物权法深受大陆法系法律传统影响。而大陆法系的物权立法奉行个体主义，虽在近来随着两大法系法律观念的渐趋融合，这种观念已有改变，但个体主义仍然是其统治精神。这样的传统所影响和塑造的立法通常无法将团体主义精神合理引入其中。然而，在自然资源权利上，其特殊性格却多与团体主义精神血脉相通。如自然资源系统复杂，功能多元，它不仅是人类经济社会发展的物质基础，更是人类生存的基本屏障。为了维护资源安全与资源系统的健康稳定，必须以团体主义精神指导每位社会成员参与其中，从而在许可使用的决策、执行全过程中体现一种特殊的公共精神，以维护和实现自然资源上的公共利益、公共价值。显然，这并非私法的专长。那么，从私法的视角，以民法物权化模式去指导实践和理论研究，以及自然资源权利法律机制的建构或完善就会产生“错位”。

（2）国有自然资源特许使用权之立法与主流研究模式亦存在不少问题

由于自身逻辑使然，自然资源国家所有权的实践和理论研究所遭遇的大多数问题也都被国有自然资源特许使用权所“继承”下来。

宪法确立自然资源国家所有权后，我国民法和各自然资源特别法随之确立了国有自然资源特许使用权。“目前已基本形成了以《民法通则》与《物权法》为‘主干’，以《水法》、《草原法》、《矿产资源法》、《渔业法》、《森林法》和《野生动物保护法》等为‘分枝’，以《农村土地承包法》和有关司法解释为补充的自然资源使用权立法体系；并在制度层面形成以自然资源使用权为核心，以取水权、草原使用权、矿业权、森林资源使用权和野生动物使用权等为具体类型的‘总—分’式自然资源使用权制度体系”[5]；但是这种建构基于民法和环境法的国有自然资源特许使用权制度存在“建构逻辑矛盾、权利性质背离、制度理念虚无、名称内涵模糊、民事救济缺失、立法体系错位等理论局限和实践困境”[6]。因此，需要对现行国有自然资源特许使用权法律机制进行认真反省，并促使它更加合理、科学。然而，我国目前的绝大多数学术力量仍然致力于民法研究模式，并试图通过解释或修正相关民法理论而继续对此种国有自然资源特许使用权进行民法物权化。[7]但是其间的理论冲突与实践困难之大，经常使相关研究如同抽象的理论“冥想”。尤其是，这种民法物权化模式对自然资源上所应寄托的私人利益和公共利益的平衡显得“束手无策”。虽说如今财产负有社会义务的观念已广为接受，但通过对这种社会义务的强调而同时实现财产上的公共利益价值依旧缺乏可操作性。更何况，经由行政特许而取得的自然资源特许使用权与传统财产权之间存在较大差异，其取得的公法性、属性上的物权性与公法性的杂糅、客体上的特殊性，以及行使上的公法限制性等特征，都使我们无法从传统财产权的社会义务视角对它进行物权与公法权利、资源使用与资源保护、私益与公益等诸多方面特殊性与价值目标的平衡兼顾。现实中，为了达成此种目标的努力，方案大致有两种：其一是，直接从外部对这种自然资源使用权进行干预，从权利的取得、行使、保护等一系列方面强化公法管理，以使使用权主体能够以合乎公共利益的方式“合理”使用自然资源；其二是，希望立足于民法物权范畴，或者试图从民法规范内部解释并发现限制这种使用权以合乎公共利益的“合理”使用，或者试图通过对物权权能的扩展而增加一个所谓之“管理权”，并以之作为约束使用权主体的方法，以达到“合理”使用自然资源。但关键问题是，民法物权化模式必然要遵循民法思维和核心方法，而民法奉行意志自治、意志自由，崇尚私益的性格意味着对为了公共利益目的之限制的抵触，而且即便可以从民法物权视角扩增出一个“管理权”，但这种管理权在民法物权理论范畴中的使命也并非为了公共利益，通常强调对作为物权客体之物的妥善“管理”不过是服务于权利人的个人收益，它并不产生直接为公益的目的与效果。所以，为了生态环境安全，对自然资源的使用总是有限制的，而这种限制最好理解为直接从外部对这种自然资源使用权所施加的公法上的限制、管理和监督。由此，从公法的视角，秉承行政法学习、借鉴民法来进行自身发展的进路，观照自然资源的特殊性，寻找自然资源权利法律机制的合理建构之路就成为一种新的、可行的指引。公法学视角和公法学方法介入该议题的研究也就有了价值与需要。

（二）研究价值

一项研究之所以有价值主要是因为它对相关理论的发展和实际问题的解决具有程度不等的贡献。所以，理论价值和实践价值就成为衡量课题研究有无价值，以及价值程度如何的标准。国有自然资源特许使用权研究的价值也突出地表现在这两个方面。当然，由于价值具有一定的主观性，所以价值及其判断通常也具有相对意义。

1.理论价值

国有自然资源特许使用权由两大关键词构成，其一是国有自然资源，其二是特许使用权。所以，本书关于国有自然资源特许使用权的研究也就主要落脚于这两大领域，研究的理论价值也就主要集中于此。

首先，自然资源国家所有权是国有自然资源特许使用权的一个基础性问题。近年来关于自然资源国家所有权的研究主要围绕其性质、结构和实现而展开。在其性质上，大致形成了私法观念和公法观念两大类型。在私法学者看来，自然资源国家所有权属于民法物权范畴，其主要的理论表现形式有“准物权说”“特别法物权说”“特许物权说”“形式性私法权利说”等；在公法学者看来，自然资源国家所有权是一种公法上的管理权或者公法物权，或有人也认为它本质上表征国家所有制，或者也有人认为它属于主权范畴；在其结构上，有学者试图以解释论方法将有关自然资源国家所有权的法律规范进行系统安排，从而产生了自然资源国家所有权一横一纵的“双阶构造说”和“三层结构说”，这些学说对于将自然资源相关法律规范进行联通和体系化具有一定价值；在自然资源国家所有权的实现上，为解决资源环境的保护与有效利用的对立问题，协调公共利益与私人利益，学界提出了两种方案：其一是所谓的外部方案，以公权限制私权，也即公物利用制度方案（公法化方案）；其二是将对自然资源的管理保护公法义务纳入私权私法框架的私法物权化方案（私法化方案），并归纳出了用益物权方案、占有权方案、准物权方案（特许物权方案）三种类型。[8]《物权法》颁布后，虽然《宪法》与《物权法》规定之自然资源国家所有权制度选定了用益物权化实现方案，但学界就这些方案继续进行了分析研讨。[9]可见，问题似乎并未彻底解决。由于国有自然资源特许使用权与自然资源国家所有权之间关系密切，所以，关于自然资源国家所有权的属性和结构以及实现等观念必然也会影响自然资源特许使用权的属性、结构、内容、行使、保护等一系列问题的讨论。并进而影响国有自然资源特许使用权法律机制的合理建构。而在观念的冲突和磨合之中，必然意味着在前人研究基础上进一步推进相关理论发展的可能与可行。

其次，以特许使用权这一关键词展开的思考则触及行政特许的性质，特许的范围、特许的实施等一系列问题。应该说，我国《行政许可法》在这些方面的创新之处不少，特别是适应了公共治理改革的大潮而将多方参与、政府与市场合作、私益和公益平衡的程序机制建设等核心问题都纳入其中并进行了较好考虑。但是，由于国有自然资源特许使用权比较重要，而《行政许可法》的相关规定大多又比较原则、抽象，事实上对诸如特许条件、标准等问题做出更为具体统一规定也绝无可能；而且若要将特许使用权配置的核心议题，即私益与公益平衡，纳入程序化机制予以实现，其前提是程序设计足够良好，但事实并非如此；加之国有自然资源的范围是否确定以及如何确定仍是难题，所以，诸如特许范围、条件、程序等问题仍有进一步研讨的必要和空间。国有自然资源特许使用权既然是以特许方式取得，那么就应该遵循行政许可的一般原理，并切实观照上述问题并寻找解决方案，这本身就意味着对行政许可、公共治理等问题的理论发展。

最后，国有自然资源和特许使用权两大关键词的结合，进一步增加了课题的复杂性。可以说，国有自然资源特许使用权这一课题成为民法、行政法、自然资源环境法的“金三角”地带。私法理论、公法理论交错并存，甚至经济学理论、生态学理论、政治学理论也参与其中，使这一课题研究成为一场理论“盛宴”。民法物权、公法物权、生态伦理、生态经济、生态政治、资源环境经济、政府规制、市场机制等理论视野与理论观念交织在一起，试图共同作用以寻找合理、科学的国有自然资源特许使用权法律机制。这本身就足以说明它的理论价值。

2.实践价值

研究要面向实践问题的解决。所以，在本课题的研究中也经常结合一些实践问题来研讨。比如，由于对国有自然资源的范围认识不清，以及对国有自然资源特许使用权的客体认识不清或者存在差异，以致现实中频发乌木所有权、狗头金所有权等争议。特许权客体的不清或差异性认识又可能导致实践中侵犯特许使用权后适用法律的争议，就像有人认为自然资源特许使用权客体具有复合性、二元性，但实际上经常对何为目的客体、何为手段客体无法判断，或者有人认为自然资源特许使用权的客体为特定自然资源，但却有人认为是一种场所而非自然资源，如有学者认为狩猎权的客体是一定场所，但有人认为狩猎权的客体是国有野生动物资源，有人认为自然资源特许使用权客体是自然资源本身，也有人认为自然资源特许使用权客体是一定权利，这些争议可能会导致实践无所适从。再如，目前由于国家作为所有人使用自然资源引发的诸如垄断、腐败等问题，需要从国有自然资源特许使用权的主体及其限制性再造上给予回应；又如，目前我国自然资源使用上普遍受到不少来自公法的限制，那么这些限制是否正当，是否合理，以及如何控制这种限制等等本身可能引发实践问题，自然资源使用中所可能涉及的行政处罚经常又关涉行政机关行使这些限制是否合理的争议；又如，在目前实践中经常是将国有自然资源特许使用权作为一种私法权利来对待，这不仅造成理论上的一些困惑，也为实践带来难题，以致因诸如国有自然资源使用协议而产生争议时适用民法方法，或者以民事诉讼方式解决面临新的难题——既然是民事合同，却为何没有赋予相对人许可权退出机制，以致在相对人由于一些客观原因无法或不能继续履行协议时，没有办法自由退出，若按照行政许可法上的许可变更、撤回机制又常因行政机关的利益选择而无法退出。或者，在一些行政违法场合，明明许可的前提就已经存在错误，却强行要求相对人继续履行协议，不仅可能造成相对人的特许使用权没有可能实现，又强制扣留相对人的保证金不予退还，甚至寻找各种理由搪塞补偿。

如果把上述实践问题予以抽象，会发现，其实本课题研究的实践视野实际是在理论研究基础上关注更为具体和实然性的问题，而这一系列实践问题的主线其实就是以特许使用权为中心和载体的自然资源国家所有权的实现路径与技术。这一方面说明这种实现路径和技术的重要，它本身就具有强烈实践性；另一方面也说明国有自然资源特许使用权如此重要，它甚至取得了与所有权相似的地位，自然资源国家所有权的实现是以自然资源特许使用权为载体的运作过程，所以国有自然资源特许使用权的运行以及结果也就实现了自然资源国家所有权。在此意义上讲，自然资源国家所有权的实践问题大多恰是国有自然资源特许使用权的实践问题。在我国《宪法》与《物权法》已明确规定了国家所有权，并确立了国家所有权的实质优势地位的制度背景与框架下，过分专注国家所有权理论自身固有理论争辩价值，更务实的态度和实践意义显然不够。[10]而且已有关于自然资源国家所有权的理论，更侧重于从应然角度进行立论，却难以被立法实践证成。[11]相较而言，自然资源国家所有权的实现模式及其技术等更具实践性问题的深入、系统关注较少。这虽多源于学术研究的一种逻辑顺序自觉或习惯，[12]但它可能使我们对自然资源国家所有权问题的研究走向形而上。结合我国的现实，对自然资源问题研究的重点应放在树立怎样的指导思想，以怎样的方式与途径推进国家所有权的有效实现上。由此，也可见本课题研究的实践价值。

二域内外研究概况

对域内外关于自然资源特许使用权的研究状况的了解也是一项基础性工作，当然出于文旨、内容、研究方法以及整体逻辑安排考虑，域内外关于该课题的有关研讨文章并未以专章形式出现，而是将之分散于某些部分分析之中。结合本书研究，整体而言，域内外与该课题相关的一些研究概况如下。

（一）域外相关研究概况

1.物权法和财产法上的相关研究

在域外，比较普遍的观念认为自然资源特许使用权是一种物权或者财产权，所以相关研究也多集中于物权法和财产法领域。代表性的研究如鲍尔·施蒂尔纳《德国物权法》，迪特尔·梅迪库斯《德国民法总论》，我妻荣《民法讲义II 新订物权法》，以及弗朗索瓦·泰雷、菲利普·森勒尔《法国财产法》,F.H.劳森、伯纳德·冉德《英国财产法导论》，理查德·A.艾珀斯坦《征收——私人财产和征用权》,J.M.奥比和R.杜科扎德尔《行政法、公有财产》，克里斯特曼《财产的神话——走向平等主义的所有权理论》，等等。

目前世界上不少国家陆续将自然资源规定为国家所有，不少自然资源也逐渐从传统、单一的土地资源体系中分离、独立出来。也正是因此，本书重点关注的是土地之外的自然资源。域外关于这些自然资源使用权的研究主要集中于物权法和财产法领域内。在德、法等大陆法系国家，基于罗马法对物的类型化认识，这些国家习惯于将自然资源作为私物、私产或公物、公产并分别纳入民法物权体系或公物法体系之中予以考虑。在物权法上，属于私物的那些自然资源被纳入民法物权体系予以讨论研究；在公物法上，那些属于公物的自然资源则通常被赋予了自由、平等使用，以保障公民自由权的价值使命。但是在关于这些自然资源权利的属性问题上，尽管德国司法实践接受了民法物权理论的影响，并在自然资源特许使用权这些特殊类型的财产上坚持“修正的民法物权观念”[13]，但对此观念，学术界也因民法物权理论与行政法物权观念的影响而常有争议。自然资源特许使用权源于国家的特许使用，所以比较一致的观念认为它属于财产权，在财产法上分析讨论国有自然资源特许使用权问题也就成为一种必然的方法。然而，关于国有自然资源特许使用权这种财产权的属性、结构等问题，法国却与德国有所不同：在德国，主流性的观念认为国有自然资源特许使用权属于民法物权，所以，对与它有关的几乎所有问题的思考经常依赖于民法方法，从而形成了民法一元化方法；但在法国，主流性观念认为由于自然资源国家所有权具有公法所有权的属性，所以，国有自然资源特许使用权也就具有了公法权利的属性，并且法国学说与官方观念认为，国有自然资源特许使用权本质上是国家基于自然资源管理需要而在这些权利上附加了一系列公法负担之后形成的公法物权，从而使它形成了物权+行政役权的二元化结构，整体而言，它是物权，但它更是公法物权。[14]公法物权与民法物权存在较大差别，在权利的取得、行使等诸多方面应有其特殊性。将这种公法物权进行体系化论述的当属美浓布达吉，在他的代表作《公法与私法》中，他甚至系统的论述了公法物权与传统民法物权的区别，并比照民法物权阐发了公法物权的体系。[15]可以说，这是自迈耶提出行政法物权概念之后首次系统分析论证公法物权观念的代表作。在英美等大陆法系国家，通常将国有自然资源特许使用权视为一种新型财产权，并通过财产权理论、公共信托理论等来解释财产权保护和自然资源环境保护之间的关系及其平衡等问题。代表成果如萨克斯《自然资源法中的公共信托理论：有效的司法干预》、斯托克韦尔《信托法与衡平法》，等等。

由于自然资源特许使用权与公物法、行政法有着密切的关联，不少行政法方面的研究成果在涉及公物、公产以及公物、公产管理等问题时，也或多或少涉及这一课题的部分讨论。如大桥洋一《行政法学的结构性变革》、南博方《行政法》、迈耶《德国行政法》、汉斯·J.沃尔夫等《行政法》、彼得·H.舒克《行政法基础》、莫里斯·奥里乌《行政法与公法精要》（下），以及让·里韦罗、让·瓦利纳《法国行政法》，等等。国有自然资源特许使用权之所以也能成为一个行政法问题，一个是因为公物、公产法，而更为重要的一个则是，它是由国家以公权力方式所赋予的一项财产权，属于新财产权的范畴。所以，国有自然资源特许使用权问题也常与行政许可、行政特许关联于一起。从资源特许的范围、方式，到现代行政程序的建构等一系列问题，都似已将国有自然资源特许使用权问题塑造成了一个行政法问题，一个公共行政、公共治理问题。相关研究在为我们揭示自然资源特许使用权的管理权基础、公法限制的方式和程度、以公法限制为表现形式的公益与私益平衡、自然资源使用和自然资源环境保护的平衡需要及其价值，以及相关机制的建构等方面问题的理解与厘定提供了一定支撑和基础。而且在这些研究之中，经常暗含的一种方向指引是，自然资源这一公共物品的权利配置是一种开放的体系，是一个欢迎和需要公私合作、多元共治的体系，这种指引也喻示着诸如资源配置之类的公共行政、公共治理变迁，进而也引发了国家行政许可干预的变迁，而且这也使我们在国有自然资源特许使用权问题的研究中无法回避，或者说必须顺应的变化。并且这种变迁及其具体细节，需要在国有自然资源特许使用权一系列问题分析讨论中作为前提考虑和内容建设的重要部分。

2.关于自然资源权利配置等方面的多元视角与方法[16]

自然资源使用权配置，以及权利行使等整个过程是一个极其复杂、多元的机制和活动，资源环境学、生态经济学、资源环境政治学、管理学等多元学科及其方法也经常参与其中。涉及这些的代表性研究，如哈丁《公地悲剧》、黑勒《反公地悲剧》、朱迪·丽丝《自然资源：分配、经济学与政策》、贝里·E.希尔《环境正义：法律理论与实践》（第3版）、南希·K.库巴塞克《环境法》、赫尔曼·E.戴利等《生态经济学》、汤姆·蒂坦伯格等《环境与自然资源经济学》、马克·史密斯等《环境与公民权：整合正义、责任与公民参与》、沃尔特·A.罗森鲍姆《环境政治学》、罗伯特·C.波斯特《宪法的领域：民主、共同体与管理》，等等。这些研究，或直接或间接地告诉我们：由于国有自然资源特许使用权不仅涉及个人利益及其维护，还涉及公共利益及其维护问题；不仅涉及理论问题，也涉及技术、视野与方法问题；不仅涉及民法问题、行政法问题，还涉及资源环境法问题；不仅涉及物权理论，还涉及管理理论；不仅涉及法学视野，还涉及经济学、社会学、伦理学、政治学等多个视野；不仅需要平面化感知，更需要立体性思维。所以，国有自然资源特许使用权研究应坚持多元视野、理论和方法。

自然资源具有稀缺性、开发利用上的外部非经济性等特征，所以如何进行资源权利合理配置，就成为经济学、法学、管理学、生态学、政治学等多个学科共同关注的问题。哈丁于1968年发表在《科学》上的一篇文章以例证形式指出，公地的自由使用必然造成公地的过度开发和破坏性使用，而对此“公地悲剧”的解决方法最好是私有化，至于那些无法私有的则可以通过法律强制或征税的方式来予以管制。[17]受他的启发，后来的经济学家多从产权视角讨论该问题。但20世纪80年代左右，西方社会也对私有产权的自由主义思想进行了反思，所形成的一个共识是，过分集中的产权并不见得十分合理，“反公地悲剧”观念由此得以形成。黑勒是这一观念的代表人物。他于1998年发表在《哈佛法律评论》上的一篇文章指出，当太多理性个体基于使用资源的权利而自由行为时，经常会发展为对资源的集体性过度消费，所以私有产权并不见得十分理想。[18]因此，在自然资源使用问题的消解上，除了私有产权方法外，国家对自然资源的控制与管理也不可或缺。从自然资源权利配置，以及权利行使的本质上来看，社会对资源环境危机的调整很大程度上依赖人类行为。经济学，包括生态经济学和环境经济学分析旨在帮助人们理解资源，尤其是稀缺资源配置问题上的人的行为，“识别资源环境退化的原因，调和经济与环境之间的关系，而在寻求相关问题的解决之道中，必须认识到强大的市场力量，忽视市场力量解决环境问题，那么失败的风险是比较高的，反之，控制市场力量，向保护环境这一正确方向引导，既是可能的也是十分理想的，环境与自然资源经济学为我们提供了实现社会变革的一系列具体指引”[19]。“在有限系统中无限增长是不可能实现的目标，最终必将导致失败，事实证明一个尊重人权的市场体系比一个不尊重人权的中央计划体制效率更高；宏观经济学与微观经济学无法处理不可持续经济规模和不平等分配问题，生态经济学则采取更为包容的积极立场，在充分描述稀缺资源的性质和利用目的，以及在公平分配和可持续经济规模等社会环境背景下，预置了它们有效配置的合适机制，即基本的市场配置机制。”[20]换言之，生态经济学将经济视为一个更大的但有限的系统的一部分，它的目标是：最优规模—公平分配—有效配置。但事实上，在诸如自然资源等特殊类型的资源配置上，单独依靠市场机制并不见得妥当、完美。因为市场自身也有一些无法自行克服的缺陷，这恰是国家规制干预存在的合理性所在。资源问题本质上产生于资源及其所生的福利，随时间和空间在不同集团之间分配的冲突，这必然涉及对自然资源系统、经济过程、社会组织、法制和行政结构以及政治体制的认识，所以，必须以各种不同方式关注自然资源政策的发展与实施，这实际上就是要评价资源分配在多大程度上满足了那些既重要而又经常相冲突的公共政治目标。[21]而且在现实世界中，公共财产和私人财产在权利和义务上的区分消失了。所有行动者分享有着一些共同的价值和目标——生态系统的功能要求一种能够使人与生物、后代之间更为强壮安全的人道关怀，这要求人不仅要关心自己，更要关心生物、生态环境；在这样一个背景下，公私部门之间的分立愈加模糊，而它们之间的合作需要与现实已被大量真实案例所证实，公私部门之间的合作成为一种一以贯之的和可预料的结果。[22]也就是说，在自然资源环境权利配置及行使上，大致可以说代表公共利益的政府公共部门和代表私人利益的市场、社会之间的合作是一种发展趋势。尤其是，20世纪70、80年代左右兴起的新公共管理运动甚至改变了传统行政法的样貌，一场寻求国家与社会、政府与市场合作共治的大运动，弱化了行政法公权、强制、单向等传统色彩，规制替代方法的思考、市场机制的引入、激励机制的移植，等等使行政法变软、公法变硬，或者说公法与私法、政府与市场越来越难以区分，合作、合成则成为现代公共行政、公共治理的主要色彩。国家干预规制经济学也表明，政府许可干预的资源配置方法需要引入市场机制以建立一些规制替代方法，从而使资源配置能够更为有效。[23]这种变化的背后，涉及自然资源与环境上的公共利益和私人利益平衡问题，它意在指示人们：利用自然资源环境的同时，也应注意关心、爱护、节减自然资源环境。因为它代表了更广、更深的公共利益；要由国家和民众共同参与，因为在如此广深的公益面前，国家“独木难支”。为此，使用权的配置与行使就具有了约束政府和激励人民的双重功能——针对不同类别的自然资源使用权探讨权利配置需要与可能、设置不同的权利配置要求和方法，使分别以政府和市场为代表的公益与私益在其保障的目标与技术上得以多面、丰富的关系为指引，将国家独担环保责任的传统演化为“国家—人民”合作的现代版本。它一方面坚持了国家负有保护生态环境义务的传统，另一方面，也提倡“人们一起来实践那种将人与自然关系植根于伦理正确性的民主政治，不把所有决定、行动都留给遥不可及的代表和机构的民主政治”；这就实质上体现了一种“生态公民权”,“一种将个人与公共连接起来的义务政治，它着眼于在不同的行为体之间建立联系和纽带，把非正式的权益和义务与那些更正式的权利和责任连接起来，并要求公民组织、政府及政府间组织努力做到”[24]。这种现实，必然要求我们能够自觉地将资源与环境保护相关议题纳入国家政治层面进行思考、审视，因为那些资源环境保护政策从议题的浮现、政策的规划、决定的执行到政策的评估与改变等一系列问题大多与政治力难脱干系。[25]从促进现代政治更为民主、科学的路径选择上来看，普遍强调公众参与，并将公众参与建构成为现代政治程序的一个典范。这是因为，自然资源使用权（权利）及其配置的复杂性、综合性以及广泛的牵连性，促使公众的广泛参与。在现代社会，社会生产和生活越来越组织化，“所有权从静态归属、所有，转向动态利用，转向作为组织经济活动的工具”,“原来基于对客体物的直接利用权，现在主要表现为一种程序化的决策监督权和利益分配权，财产所有权的机制越来越不需要通过权力主体本人的活动来表现”[26]。而且，“环境成为一种通用的符号和切入点，其他政策借以被关注并伴之以基本规则不可避免地改变。因此，一方面，它已从一种反对性运动演进为对政策制定的主动介入；另一方面，行之有效的政策依赖于社会所有层面的变化，包括个人行为和社区组织，而这些变化不能仅仅通过经济性刺激（阻碍）来引导和实现。通过聚焦于公民参与政策制定的方式和公民如何理解为环境负责的理由和伦理假设，关于环境与公民权的争论把这一切连接在了一起”[27]。同时，也将环境正义和可持续发展在民事权利和基本权利结合的向度内构建成一种环境正义运动的框架和实践过程。[28]这些都促使自然资源权利配置与权利行使机制中必须嵌入广泛的公众参与。

应该说，上述域外有关自然资源与环境权利及其活动的直接或者间接研究，为我们从整体上勾勒出这样一种启示：（国有）自然资源使用权的效率与公平目标、私益与公益目标的平衡实现是一个动态、复杂的过程，经济学的视野、市场机制方法，公共管理视野、政府干预方法等在此一过程中经常紧密关联在一起，这要求自然资源使用权法律机制的建构与完善，在经济发展、生态保护、私益保障、公益维护等相关方面切实注意配合。所以，最好将此机制理解为一种既关心经济发展又注意保障公平，既尊重私益又关心公益的倡导多元主体合作的综合机制。这种启示及其理解自必对国有自然资源特许使用权的由来、性质、取得、行使和保护等一系列问题产生影响，并要求在这些问题的分析与解决上融入这些启示，以使国有自然资源特许使用权的法律机制更加合理、科学。

（二）域内相关研究概况

近年来，域内学者关于国有自然资源特许使用权问题的研究主要呈现为如下两大特点：其一是，私法与公法领域的分立与合作；国有自然资源特许使用权与自然资源国家所有权混合讨论；其二是，以国有自然资源特许使用权为主题进行的专门研究相较不足。

1.公私分立—合作及所有权与特许使用权混合讨论之概况

理论逻辑上，自然资源国家所有权是国有自然资源特许使用权的一个重要基础。所以，私法与公法领域的分立合作首先表现在关于自然资源国家所有权的性质、结构等问题的研讨上。而且由于自然资源国家所有权的实现实质是以使用权为中心和载体的运作过程，所以学界也经常习惯于将国有自然资源特许使用权与自然资源国家所有权混合讨论。

对此问题，学者们在物权法、财产法上的某些研讨也带给我们不少启发，相关研究如高富平的《物权法原论》、梅夏英的《财产权构造的基础分析》、王铁雄的《财产权利平衡论——美国财产法理论之变迁路径》、陈建霖和崔炯哲的《授予法理下的公共财产保护——从新加坡经验看中国》，等等。但直接涉及自然资源权利分析的一些研究首先体现在有关自然资源国家所有权的研究之中。近年来，关于自然资源国家所有权的性质与结构的讨论不仅热烈，而且角度、视野和深度渐趋多样、广阔和深入。[29]学界大致形成了公法权利说、私法权利说、公私性兼有说、准物权说、国家责任说、特殊财产说、特别私权说、形式私权说、双阶构造说、三层结构说，等较有影响力的观点。代表性成果如：程雪阳的《中国宪法上国家所有的规范含义》、程淑娟的《确信与限制——国家所有权主体的法哲学思考》以及《论我国国家所有权的性质——以所有权观念的二元化区分为视角》、罗世荣和何磊的《论国家所有权的特别私权性——兼谈〈物权法〉对国有资产的立法保护完善》、张力的《国家所有权的异化及其矫正——所有权平等保护的前提性思考》以及《论国家所有权理论与实践的当代出路——基于公产与私产的区分》、王涌的《自然资源国家所有权三层构造说》、巩固的《自然资源国家所有权公权说》以及《自然资源国家所有权公权说再论》、陈旭琴的《论国家所有权的法律性质》、徐祥民的《自然资源国家所有权之所有制说》、王旭的《论自然资源国家所有权的宪法规制功能》、王克稳的《行政许可中的特许物权属性与制度建构》、陈仪的《自然资源国家所有权的公权性质研究》、谭柏平的《自然资源物权质疑》、邱秋的《中国自然资源国家所有权制度研究》、施志源的《生态文明背景下的自然资源国家所有权研究》、税兵的《自然资源国家所有权双阶构造说》，等等。“这些成果重点关注了自然资源国家所有权的抽象理论，其固有理论争辩价值，更务实的态度和实践意义显然不够。”[30]换言之，具体的、实践层面的分析研究是我们当下研究比较欠缺的，如何科学利用与保护自然资源是我们所有研究的归宿——这恰是“自然资源国家所有权的实现”这样一个更具实然性和实践意义的问题自身与方法所在。而面向实践则常常是使用权的长处，所以，就自然资源权利秩序的合理建构而言，使用权问题应该更具特殊价值。然而，对国有自然资源使用权问题的研究无论从视野、方法还是已有成果上来看都显得并不十分开阔，也并不非常充分。

2.在国有自然资源特许使用权专题研究方面

坚持认为自然资源国家所有权属于民法物权范畴的学者，包括准物权说、特别法物权说、形式性私权说等，基本均认为对属于国家的自然资源应该进行物权化实现。为此，国有自然资源特许使用权也是一种民法物权。代表性者如崔建远的《准物权研究》和《论争中的渔业权》及其主编的《自然资源物权法律制度研究》、黄锡生的《自然资源物权法律制度研究》、桑东莉的《可持续发展与中国自然资源物权制度之变革》、金海统的《资源权论》、黄萍的《自然资源使用权制度研究》、陈仪的《自然资源国家所有权的公权性质研究》、崔凤友的《海域使用权制度之研究》、张璐的《生态经济视野下的自然资源权利研究》等。为此，有民法学者甚至从私法角度系统讨论了行政特许及其历史渊源、效力等问题，从而似为国有自然资源特许使用权私法权利说提供了支持。代表者如王智斌的《行政特许的私法分析》、翟翌的《论“行政特许”对“民商事特许”的借鉴》、王洪亮的《论水权许可的私法效力》，等等。此外，还有一些较有代表性的期刊论文，如张璐的《生态经济视野下的自然资源权利研究》一文，以及张峰、叶榅平的《自然资源物权化的困境与出路》、宋旭明的《我国自然资源物权化理论及立法模式评析》、吕忠梅的《“绿色”物权的法定化方案》等，也或多或少地涉及自然资源权利及其物权化路径等问题。

但是，由于民法物权自身的理论局限，以及自然资源及其使用权上的特殊性等原因，在以上代表性的专题研究中，也均存在或多或少值得再思考的一些问题：在崔建远教授的《准物权研究》一书中，他详细地讨论了准物权概念的由来与内涵，和所谓之“准物权”的性质等内容，并以客体的区分分别研究各主要的单项自然资源之准物权秩序建构。但是，由于其定位仍然是民法物权范畴，所以虽然其观点不乏创造性，但从其对准物权与传统物权的关系等一系列问题的解释上来看，将国有自然资源特许使用权统称为准物权仍似有些“藏头露尾”，而且其对于一些自然资源物权客体的定位也让人感到有些迷茫。在黄锡生教授的《自然资源物权法律制度研究》一书中，他先行讨论了自然资源物权的一些基本理论，且仍是将国有自然资源特许使用权定位为民法物权，然后总括性地论述了自然资源所有权和他物权，其体现了对民法物权的一种较为直白的照搬，相关公法问题涉及很少，公法方法适用也就比较淡薄。在桑东莉的博士论文《可持续发展与中国自然资源物权制度之变革》中，她在讨论了自然资源物权制度的若干基础理论之后，提出了一系列变革措施，以使传统物权制度关注多元价值，切实落实资源环境保护与私人利益均衡的目的。但是，由于过于抽象，在基础理论和变革措施之间能否形成内在一致，并不确定而值得思考。而且在其关于自然资源使用权的一些讨论上，逻辑基点也并未脱离民法物权范畴。金海统的《资源权论》一书，将自然资源区分为“自然性生存型自然资源”和“人为性发展型自然资源”，并以此为基础分析了资源权的性质，指出资源权是一种公私协同性权利，其主体、客体和内容上均表现出相互协同，这种资源使用权为环境权。在陈仪的博士论文《自然资源国家所有权的公权性质研究》中，她主要从历史的角度、价值角度以及与民法物权比较的角度指出，自然资源国家所有权的本质是国家于整体意义上对自然资源的立法权、公法管理权（对政府而言，这也是政府的一种公法义务），而非民法物权。显然，对这种公法管理权我们也无法将它视为公法物权。由此，其文章指出，自然资源法律制度应“强化自然资源立法权和管理权的权力控制和对公民利用自然资源的权利保护，使自然资源的开发利用真正回归其公益目的”。就此看来，自然资源使用权似乎被定位为附加了公益负担的私权，但其文章对自然资源使用权问题并未过多着墨。黄萍的博士论文《自然资源使用权制度研究》，也基本是按照民法物权的体例，将自然资源使用权定位于民法物权范畴来进行研讨，相关公法问题的讨论，公法方法的适用同样非常淡薄。崔凤友的博士论文《海域使用权制度之研究》，以海域使用权作为分析对象，但其仍将海域这种国有自然资源的特许使用权定位于民法物权范畴去思考机制建构，相关之公法上的问题也涉及不多，公法视野和公法方法的引入与适用也非常之少。倒是王智斌的博士论文《行政特许的私法分析》关涉了不少行政法上的问题和知识，但由于他是在私法视野，主要以私法理论分析行政特许问题，其间，间或涉及自然资源的特许使用权问题，但由于研究视野、方法以及命题本身显然就已决定这种特许使用不会被定位为一种公法物权。在邱秋的《中国自然资源国家所有权制度研究》一书中，他着重分析了自然资源国家所有权问题，所以对国有自然资源特许使用权关注并不多，其间，间或有些分析也只是服务于自然资源国家所有权的分析。在施志源的《生态文明背景下的自然资源国家所有权研究》一书中，他重点关注的问题也是自然资源国家所有权问题，较少涉及国有自然资源特许使用权的分析，虽然间或存在一些分析，但其讨论的基本定位仍然是民法物权。在张璐的《生态经济视野下的自然资源权利研究》一文中，其核心观念也仍然是民法用益物权化路径。张峰、叶榅平的《自然资源物权化的困境与出路》一文和宋旭明的《我国自然资源物权化理论及立法模式评析》一文，基本均是以民法物权定位和物权理论为视野、方法分析自然资源物权化的有关问题。吕忠梅教授在其《“绿色”物权的法定化方案》中倡导将绿色理念引入物权法之中，并指出实现这种“绿色化”的方案无非公法化方案和私法化方案，前者比较简单，但后者则比较复杂棘手；从她的分析进路、方式和结论来看，她更进一步地将私法化方案归纳为用益物权方案、占有权方案、准物权方案（特许物权方案）三种类型，其核心理念和方法也并未脱离民法物权范畴。

但在一些公法学者看来，国有自然资源特许使用权并非民法物权，而是公法性物权，这类观念的支持发展者相对稀少和缓慢，但却是一种不容忽视的观点。其代表者如王克稳教授的《行政许可中的特许物权属性与制度建构》一书、欧阳君君博士论文《自然资源特许使用权的理论建构与制度规范》等。此外，肖泽晟教授的《公物法研究》一书，以及侯宇的《行政法视野里的公物利用研究》一书，也部分地涉及自然资源的使用权问题，不过他们主要是从公物、公产视角部分地给予了关注，而且其基本方法主要也是一种外部论证，从国有自然资源特许使用权的内部视角通过权利来源、性质、取得、行使和保护的逻辑来展开的公法模式研究相较不足。其实，无论是笼统地从民法物权理论范畴来思考国有自然资源特许使用权，还是在区分的视角，主张将那部分属于国有私物、私产的自然资源进行民法物权化，都只是民法视角的认知，但由于民法物权理论本身的局限，以及民法物权无法合理解释和实现国有自然资源上的公益与私益平衡问题，所以，从公法的视角将国有自然资源特许使用权理解为一种公法物权去展开研究不仅是一种新的思路，也是对国有自然资源权利法律机制之中理应蕴含的诸如资源利用和资源与环境保护、私益与公益、政府与市场、国家与社会平衡、合作等一系列价值予以更好落实的合理路径。但从学界概况来看，从公法物权视角去讨论该问题的成果还很少，或者是还没有这样的一种自觉意识。应该看到的是，随着近年来公共行政改革，政府与市场、国家与社会的合作已是大势所趋。在此背景下，行政特许成为激励和利用社会资本的一个重要制度，也成为公私合作的一种重要方式。[31]行政许可立法以及行政许可、特许理论发展也都为国有自然资源特许使用权之公法物权观念提供了一定支持。相关方面的研究成果也愈加丰富，代表性成果诸如詹镇荣的专著《公私协力与行政合作法》以及《民营化法与管制革新》、沈岿主编的《风险规制与行政法新发展》，还有一些关于行政许可方面的代表性著作，如林胜鹞的《行政法总论》、张兴祥的《中国行政许可法的理论与实务》、刘恒主编的《行政许可与政府管制》、廖扬丽的《政府的自我革命：中国行政审批制度改革研究》，以及一些代表性论文，如陈端洪教授的《行政许可与个人自由》、周汉华教授的《行政许可法：观念创新与实践挑战》，以及杨解君教授的《〈行政许可法〉的创举与局限》，任海青、王太高的《论我国行政特许制度的立法完善》，等等。在这些著作和论文之中，对行政许可的理论基础、基本理论、发展趋势、存在问题及其消解等做了程度不等的研讨，这些也为国有自然资源特许使用权问题的研究提供了不少智识支持。

三框架、方法及创新与不足

（一）基本框架

本书以国有自然资源特许使用权为研究对象，主要从公法学视野，对国有自然资源特许使用权的由来、性质、取得、行使、保护等问题进行一系列有别于私法研究模式的思考。按照顺序，文章共分为五大部分：

1.国有自然资源使用形态及其新分类

本部分以自然资源的使用形态为出发点，在主要对目前国内学界关于自然资源使用的类型理论进行综合梳理之后，提出了一种新的使用形态分类，即生存性使用、生态性使用、公共性使用和经济性使用四大类型。这种新的分类观念是在已有理论分类上的一种新的推进。以往研究中关于自然资源使用形态的分类存在平面化、机械化、简单化的倾向，而新分类则在重新认识自然资源基本属性的基础上，以自然资源的多元属性和自然资源对人的多元价值之间的双向、可交流对级关系进行了类型划分。在此基础上，进而将国有自然资源使用权对应划分为生存用自然资源使用权、生态用自然资源使用权、公共用自然资源使用权、经济用自然资源使用权四类，其中前三类实质上应属于自由权范畴，不可物权化，唯有第四类，即经济用自然资源使用权方可物权化。在我国，一般认为，这种经济用国有自然资源使用权即为国有自然资源特许使用权。

2.国有自然资源特许使用权的性质

本部分主要论证了国有自然资源特许使用权的公法物权性质。这不仅是对公法理论的丰富，也是对国有自然资源特许使用权问题传统研究模式与方法的一种挑战。这种观念及其论证过程是对国有自然资源特许使用权主流研究模式，即私法模式的批判、借鉴的过程，主要从公法视角批判思考了主流之私法模式在理论与实践中的困局，并从权利变动引致权利性质变化的角度，以及公法模式对国有自然资源特许使用权所应存在的权利与权力、私益与公益平衡等要素包容体现更为合理可行等方面将国有自然资源特许使用权界定为一种公法性物权。

3.国有自然资源特许使用权的取得

本部分着重分析了国有自然资源特许权取得问题，尤其是以特许使用权取得中的政府和市场关系为主线分析了国有自然资源特许使用权取得中的一些理论、立法及实践问题。在从形式上观照了行政特许的基本理论，以及国有自然资源特许使用的法律规范之后，将议题进一步转向实践问题的实质观照上，然后又以此引出对规制行政及其改革的一些思考，进而建议在国有自然资源特许使用权配置上既应正视政府干预，也应注意市场机制的引入，这也顺带引发了对行政法激励机制的思考，并将激励机制理解为市场机制的一种形式，以激励机制的植入为主线思考国有自然资源特许使用权取得中的政府与市场合作问题。

4.国有自然资源特许使用权的行使

本部分主要研究了国有自然资源特许使用权的行使问题，以国有自然资源特许使用权的公法物权定位为基础，讨论了特许使用权的主体、客体、行使方式、行使限制等问题，然后又简要讨论了国有自然资源特许使用权的规范适用。

5.国有自然资源特许使用权的保护

第五部分重点研究了国有自然资源特许使用权的保护问题，由于国自然资源特许使用权具有公法物权的基本属性，所以，在对它的保护与传统民法物权的保护存在较大差别，文章认为对国有自然资源特许使用权这种公法物权的保护只能或者只需采用公法性保护方法。在这一前提下，进而重点分析了行政违法侵犯国有自然资源特许使用权的保护与救济。

（二）研究方法

1.比较分析法

首先，公法物权有别于民法物权，但它又是参照民法物权发展而来。所以，在对国有自然资源公法物权属性的分析与定位选择中适用比较分析的方法就不仅可能而且必要。其次，站在前人研究基础上推进课题研究是一种惯常、必要的态度和方法。关于国有自然资源使用形态及其类型化，以及新的分类的提炼等等，无不需要进行相关研究成果的比较和筛选，并在比较分析基础上发现新问题、新思路、新方法。再次，在国有自然资源特许使用权的取得上，也涉及比较分析方法的适用。到底是政府规制干预的方法更为有效，还是市场配置的方法更为可取，或者是二者的结合，等等问题无不涉及比较、分析、选择。最后，在国有自然资源特许使用权的保护上，传统保护方法能否适用、为什么？以及为何选择统一公法保护方法等问题，也大量涉及比较分析方法。

2.规范分析方法

现行相关法律规范为国有自然资源特许使用权提供了实定法依据。所以，在研究问题时不可能抛开现行相关法律规范进行纯粹的“冥想”。从《宪法》《物权法》，到《资源环境保护法》，以及相关自然资源行政管理法、《行政许可法》等大量规范中发现问题、分析问题尤有必要。比如，国有自然资源使用权新分类的规范实证、以自然资源使用权为中心的自然资源国家所有权的实现、国有自然资源特许使用权的主体、客体、行使，等等问题都需要适用规范分析的方法。

3.实证分析方法

研究的意义不仅在于推动理论发展，更在于切实解决实践中的一些问题。所以，实证分析方法自不可少。本书的实证分析主要集中于两大方面：其一是新闻媒体报道的一些现实情况、案例等；其二是选择一些最高人民法院典型案例，或者从中国裁判文书网、北大法宝法律数据库中寻找一些典型案件进行分析。

4.多学科研究方法

国有自然资源特许使用权问题不仅涉及资源环境科学、法律科学、经济学，还涉及管理学、生态学、伦理学、政治学等多个学科，并且经常需要多个学科相互配合才能更好地思考、分析问题。本书主要立足于（行政）法学，但也注意借助资源环境科学、管理学、经济学、政治学等学科的一些相关概念、观念与方法。所以，整体上，本课题研究方法又呈现出多学科合作的色彩。

（三）创新与不足

从整体研究情况而言，本书在选题、内容和研究方法上均有一些创新之处，同时也可能存在一些不足，分述如下。

1.创新之处

首先，选题方面。自20世纪80年代初，我国学者开始关注国家所有权以及国有所有制以来，关于国有自然资源问题的研究逐渐繁兴起来，但直到21世纪初期，相关研究相对还是比较淡薄。主要原因大概在于，改革开放后，随着国家经济建设步入正轨，大量基础性、主干性立法才陆续展开，国有自然资源法律制度的建设除了一些原则性规定尚未及展开。进入21世纪后，随着《行政许可法》《物权法》，以及相关自然资源立法的完成或完善，国有自然资源问题才成为一个热门议题。近年来，关于自然资源国家所有权问题的研究比较集中，也比较多，但是在自然资源国家所有权的性质、结构、行使机制等重要问题方面仍然没有形成太多共识。而且相关研究明显主要集中于民法领域，传统民法物权的影响仍然深远。在这样的一种背景下，国有自然资源特许使用权问题的研究更为稀少，已有为数不多的研究也大多从民法物权范畴来讨论并构建相关机制。而且已有成果对一些要害性问题的回应并不完备，或者说从民法范畴去解释、分析和解决一些问题的思路值得反思。公法学视野在此议题上的价值并未受到应有重视，以公法方法研究该议题的成果也为数寥寥。当然，其中一些公法学者的研究颇值称道，但是值得我们进一步思考挖掘。所以选择这样一个课题不仅有意义，而且具有挑战性。也就是说，本课题的选题比较新颖、有价值。

其次，内容方面。对于国有自然资源使用权的传统研究主要是从民法物权范畴出发去建构逻辑，所以其内容多以物权的理论逻辑为支撑展开分析。但本书不仅涉及对民法物权的参照思考，更涉及行政法知识逻辑和方法。这样，本书的内容就比较特殊，既在一定程度上符合物权的基本逻辑，又在一定程度上符合行政法学知识逻辑。这主要是因为国有自然资源特许使用权的结构特殊，它不仅具有物权的属性，更是受到诸多公法限制的物权。所以，在整体视角上，它本质上是一种公法物权，它在性质、取得、行使和保护等问题上具体较多特殊性，这是它与传统物权或者财产权最大的区别所在。那么由这些问题串联起来的内容必然体现出一定的特殊性。

最后，方法方面。自然资源是一类特殊的财产。其本身属性即已决定了它的特殊性。对这样一类特殊的财产，要纳入法律范畴来建构它的秩序机制显然就不单是一个法律问题了。这里需要经济学、管理学、资源环境学、政治学、法学等多学科的配合，否则国有自然资源权利机制就可能失之合理、科学。本书不仅使用了比较分析、规范分析、实证分析等传统方法，也注意借鉴经济学、资源环境学、政治学、管理学等多学科的思维视野和方法，这也算是本书在研究方法上的一定程度之创新。

2.不足之处

一项有价值的课题往往不仅说明它值得继续研究，也一定程度地说明它是有难度的。关于本课题研究的直接成果，尤其是域外的直接成果，由于各方面的条件限制，可能关涉并不很充分，只能通过收集、阅读域外关于自然资源、财产权、物权、经济学、生态经济学、资源管理等方面的资料进行不甚全面的概括分析，这不能不说是一种遗憾和不足，这是其一。其二是，由于国内相关研究并不充分，且现存的不少研究在视野和方法上比较狭小、固定，这可能会使文章中开拓新视野、寻找新方法的试图看上去像是在标新立异；加之，对其间可能会涉及的一些概念与理论在有限的思维空间和逻辑框架下无法详尽展开，所以研究中的一些观点可能会受到批评质疑，这也在所难免。比如，关于国有自然资源特许使用权的性质这一重要问题，从目前国内学界的相关研究来看，主流性意见认为它具有民法物权的属性，无论被称为自然资源特许使用权、准物权还是特别法物权，它都属于民法物权范畴。但本书认为它是一种公法物权。但是，这种观点在逻辑上能否自圆其说，以及能否经得起实践检验，尚待后续研究或者实践批评。再如，在国有自然资源特许使用权的价值使命问题上，本书虽也观照了私法与公法、私权与公权、私益与公益及其平衡，但整体上是坚持公法取向的思维方法，这种思维是否完全合理、妥当也可能会引发来自理论与实践的批评、质疑。没有批评就没有进步，任何研究都需要具有这样的胸怀，接受批评并在克服不足中成长也是一种必然的道路。

[1]高民政：《从“自然生态”到“政治生态”——中国人当下的社会政治心态一瞥》，载《社会科学报》2016年12月8日第1版。

[2]参见谢高地等《中国地域发展格局演变与新发展格局的方向》,《新视野》2011年第1期。

[3]梅国平等：《我国自然资源利用的绩效评价研究》,《江西社会科学》2008年第11期。

[4]钟若愚：《基于物质流分析的中国资源生产率研究》，中国经济出版社2009年版，第134页。

[5]参见金海统《自然资源使用权：一个反思性的检讨》,《法律科学》2009年第2期。

[6]金海统：《自然资源使用权：一个反思性的检讨》,《法律科学》2009年第2期。

[7]自2013年以来，《中国法学》与《法学研究》陆续发表了一批有关自然资源国家所有权的高质量文章，从这些文章来看，整体上，大多数均奉行了民法研究模式，而且有关该问题的研究呈现由抽象向具体的发展，尤其是对自然资源国家所有权行使的核心问题——“合理”使用目的如何经由私法实现，在之前的大量文章中或者泛泛而论，或者未行观照，但2016年刊于《法学研究》上的一系列文章则对此问题在民法物权理论下进行了细微深耕和深刻思考。代表作可参见，叶榅平：《自然资源国家所有权的双重权能结构》,《法学研究》2016年第3期；张力：《国家所有权遁入私法：路径与实质》,《法学研究》2016年第4期。

[8]参见吕忠梅《“绿色”物权的法定化方案》,《法学》2014年第12期。

[9]参见叶榅平《我国自然资源物权化的二元立法模式选择》,《上海财经大学学报》2013年第1期；张峰、叶榅平《自然资源物权化的困境与出路》,《上海财经大学学报》2012年第2期；谭柏平《自然资源物权质疑》,《首都师范大学学报》（社会科学版）2009年第3期；宋旭明《我国自然资源物权化理论及立法模式评析》,《华中科技大学学报》（社会科学版）2008年第5期。

[10]参见刘超《国家所有权客体范围之依据的证成与考辨》,《广西大学学报》（哲学社会科学版）2013年第2期。

[11]参见林彦《自然资源国家所有权的行使主体》,《交大法学》2015年第2期。

[12]其实这不仅是一种逻辑顺序自觉或习惯，也是民法物权理论的思维定式之体现。