三 孙中山监察思想的进步性和局限性

1.历史进步性

（1）追求民主反对专制，将人民纳入监察的主体范围内。在“五权宪法”中，孙中山追求的是民主立宪的政体。他认为，封建社会中的政府机构也有监察权的“分立”，事实上制衡的功能并不明显，监察权皆向君主负责，是君权的工具。犯颜诤谏、触犯龙颜者历代不乏其人，但都是为了君主的统治。“五权宪法”融入西方“三权分立”的制衡机制，打破了“君权至高无上”的皇律，体现出了当时的民主性。把四万万人看作是主人，这说明他是重视“人民就是政府的原动力”。在他看来，只有通过“权能分治”，才能保障人民控制万能政府为民服务，从而真正实现主权在民。

（2）注重知行合一，推动了近代监察思想和监察制度的进步。孙中山关于监察院的制度设计是中国近代史上一次监察制度的创新。在对西方宪法史和美国宪政实践长期冷静观察与思考之后，孙中山主张在中国推行宪政和进行法制改革时，应借鉴西方近代法治理论和经验，应吸收和继承中国古代治理文化的有益经验，“发挥吾固有之文化，且吸收世界之文化而光大之，以期与诸民族并驱于世界”。在他看来，中国古代监察制度有许多经验值得当世借鉴。在当时的历史条件下，五权宪法下的监察院设计具有鲜明的独特性，表明他当时已经破除了对西方宪政制度的迷信，致力于寻求一种更适合本国发展的的权力制约模式和监察制度。南京国民政府以孙中山“五权宪法”理论为基础，并根据其“民权主义”中关于国家政治体制的主张而创设了监察院；构筑了监察法律体系（含《国民政府组织法》《弹劾法》《监察院组织法》《监察委员保障法》《监试法》《审计法》《监察使署组织条例》《惩治贪污条例》等监察法律法规，并制定了《监察院统计室组织规程》《监察院统计室办事细则》《监察院审查规则》《监察委员审查室暂行办事细则》《监察院调查规则》《监察委员办公室办事细则》《监察院分层负责办事细则》《监察使巡回监察规程》《监察使署办事通则》等）；拓展并规范了监察权，融入了更多的民主、分权等现代化因素；确保监察权独立行使，不受任何权力干涉。不过，这一时期的监察法在制度设计上缺乏对最高统治者的有效监督；监察院无惩戒权，弹劾效力大打折扣；在国民党执政的国家结构中，监察院的监察权无法独立实施。^[6]

2.时代局限性

（1）“权能分治”的局限性。孙中山主张通过“权能分治”保障人民控制万能政府为民服务，从而真正实现主权在民。但是，他的“革命程序”论和他的“人类智愚三等说”，偏颇地将人民群众视为“后知后觉”的“无能”之辈，把领导者看成天生的贤能圣人。所以，人民必须为此服从党，接受党的教训和开导。这样一来，“民主”在南京国民政府“训政”下演变成了“为民做主”而不是“人民做主”，造成党国不分和以党代政。

（2）将监察权归于政府的“治权”，使监察权独立性不强。孙中山认为监察权归议会会产生很多的弊端，议会的权力过大会对政府的行政权形成制约而导致政府无能。因此，在五权宪法中，他将监察权从议会中分离出来，使监察权独立并创建了监察院。但是，将监察权归于政府的“治权”，监察权实际上成为政府官僚系统内部的权力。监察院虽然可以弹劾其他四院成员，但是惩戒权却在国民大会，国民大会才是国家最高的权力制裁机关。他说：“监察权就是弹劾权，外国现在也有这种权，不过把它放在立法机关之中，不能成为一种治权罢了。”^[7]在实践中，弹劾和惩戒的分离会破坏监察权的完整性。依靠一个政府内部的监察机构来监督一个拥有无限权力的万能政府是很难有效的。从民国时期的“顾孟余”案中可以看出，缺少惩戒权的监察院尽管对案件的裁决很不满，但对结果却无可奈何。孙中山去世之后，历史也客观验证了监察权设计在一个“党国一体”的国家治理结构体系中是多么的式微。