第一章 矿产资源开发中的中央政府与地方政府
一 矿产资源开发中的政府类别
矿产资源开发中的各级政府机构，级别比较高的主要负责开发政策的制定或根据上级的政策，完善政策并监督下级机构执行，在一定情况下也直接执行某些政策；而矿产资源开发中的大量政策执行则是由基层行政机构完成的。
（一）矿产资源开发中的中央政府（国家）
《中华人民共和国宪法》第八十五条规定[1]，“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关”。《中华人民共和国矿产资源法》第三条规定[2]，矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。鉴于中央各部、委、行、署，各直属机构、办事机构都是中央人民政府主要的职能机构，负责管理和执行某些方面的国家行政事务。因此，中央政府（国家）的矿产资源开发职能主要表现在：一是矿产资源开发重大政策事项的决策执行权；二是矿产资源开发政策执行进程的监督权；三是某些省际的或某些需要在全国范围内统一执行的矿产资源开发政策的直接执行。
（二）矿产资源开发中的各级地方政府及其行政机构
鉴于国务院代表国家行使矿产资源所有权，其所有权实现方式是通过委托或以法律法规形式授权给地方各级行政主管部门，由地方政府依法管理和保护矿产资源，因此，国务院即中央政府是矿产资源所有权的代表者，地方各级政府是参与者和实施者；国务院（国家）作为矿产资源所有权人，其所有权权益主要是通过与使用权人之间委托代理关系来体现的，因而，矿产资源开发中涉及的各级地方政府及其相关者主要包括：
（1）矿产资源开发中的省、地级行政机构。作为最高或较高一级的地方政府，中国宪法规定，省级人民政府是省级国家权力机关的执行机关，是地方国家行政机关；地级市是省、自治区管辖下的地方分治单位。所以，省、地级行政机构在矿产资源开发中的作用与国务院及其所属部门的作用类似，只不过政策执行的范围限于本行政区域，政策权限也相对较小，主要是制定政策、根据上级的政策细化和完善政策、直接执行政策、交付下级政府机构执行政策、监督政策的执行进程等。具体就矿产资源开发而言，一是上级下达政策的具体化。鉴于中国严格的行政层级制度特征，对上级机关提出的政策，往往需在本级机关有明确的意见之后，下级机关才会执行；且在大多数情况下，上级提出的政策往往是原则性的要求，下级有政策具体化的权限和义务。二是类似于中央级行政机构，但仅限于本行政区域内的监督政策执行。三是直接执行某些仅适应于本级地域内的政策。
（2）矿产资源开发中的县、乡级行政机构。县级行政机构指行政级别上相当于县一级的人民政府，主要包括县、市辖区，县级市等。鉴于县级政府的区划、机构设置、职能作用以及相对稳定性，对经济发展的实际影响相对稳定；且与国家政策的执行目标群体联系最为密切，因而，对矿产资源开发政策而言，由县级行政机构来执行，比较适合其人员、财力及管理范畴，因此，从一定意义上可以说是中国矿产资源开发政策执行的基本单位是县级行政机构，其可以管理本行政区域内与矿产资源开发相关的财税、矿工就业、生产安全监察、生态环保等事务，促进本地区的经济发展。
乡镇政府是中国最基层的行政机构，宪法规定[3]，“乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作”。随着中国矿产资源开发的发展，以乡级为主的国家行政权力开始频频出现在矿区（村镇）的矿产资源开发视野中，其职能主要表现在：管理与矿产资源开发相关的部分安全生产、生态环境等事务。
（3）矿产资源开发中的各级政府内部行政管理者及其部门。作为行政管理者及其部门，为矿产资源开发的参与者提供服务。按照生产要素分配理论，行政管理者及其部门有理由获得部分矿产资源开发收益，以维持其不断提供服务的财力、物力等。鉴于政府往往以GDP的增长为衡量政府官员政绩的指标，加剧了政府追逐自身利益的最大化[4]，代表国家权力的相关部门通过加强各项管理，逐步建立和规范当地矿产资源开发的秩序，实现“矿产资源国家所有”应当分割的利益；同时，与国家权力的延伸相伴随的，还有一些不同层级的政府管理机构及其公职人员以“公权力的名义”或以“私人”的身份，利用明显的公权力优势涉足矿产资源开发生产，显著地改变了矿产资源开发的利益格局。
二 矿产资源开发中中央政府的利益目标及其行为取向
作为市场主体之一的中央政府，指包括立法、行政和司法机关等全部在内的国家机构。而中央政府行为指政府作为国家的代表所进行的一切活动。由于中央政府行为体现了国家意志，在特定市场经济关系中完全代表了国家。
（一）矿产资源开发中中央政府的利益目标取向
1.诺思的国家（政府）利益目标观
（1）诺思的国家观。按照诺思的观点[5]，国家的存在有契约理论与掠夺（剥削）理论两种解释。国家契约论认为，如果国家界定和行使有效率的产权，将对经济起促进作用；国家掠夺论认为，如果国家界定一套使得权利集团收益最大化而无视其对社会整体福利影响的产权，就是掠夺或剥削。在此存在着，国家是经济增长的关键，又导致人为经济衰退根源的“诺思悖论”，国家对经济增长存在双重作用。诺思的“暴力潜能分配论”认为，若暴力潜能在公民间进行平等分配，便产生契约国家；反之，便产生掠夺式国家。
（2）国家存在的比较优势。诺思认为，由于国家具有一般社会组织所没有的“暴力潜能”性质，由它来界定和行使产权具有比较优势：一是可以代表大多数人的利益。由政府提供制度这种公共产品比私人更有效。二是可避免新制度安排的最佳供给量不足。在诱致性制度安排中，国家行为可避免因“搭便车”行为所造成的制度短缺或制度创新机制的丧失，克服个人或利益集团不能解决的新制度创立的集体享受与其所需费用个别承担的矛盾；并通过提供具有一定规模经济的产权，降低交易费用。
（3）国家存在的目的及特征。按照诺思的国家观，一个福利或效用最大化的国家具有三个基本特征：一是国家为获取收入，以一组具有规模经济特征的服务（如保护和公正）作为交换，其社会总收入高于每一个社会个体自己保护自己所拥有的产权的收入总和；二是国家通过具有歧视性的垄断者活动，为每一个成员集团设计出区别对待的产权，使国家收入最大化；三是国家面临着其他国家以及现存政治经济传统中潜在统治者的竞争，受制于其选民的机会成本。
（4）国家提供基本服务的目的。按照诺思对国家的解释，国家提供的基本服务是博弈的基本原则，其目的在于，一是为了界定竞争和合作的基本原则（在要素和产品市场范围内界定所有权结构）；二是建立有效率的产权，降低交易费用以使社会产出最大化和增加税收；三是鉴于国家是由不同的利益集团所组成的集合体，是不同利益的“均衡者”，制度的变迁或创新会引起利益的重新调整，政策选择往往具有政治意义。
2.矿产资源开发中中央政府的目标函数分析
根据诺思的国家（政府）利益目标观，鉴于国家（政府）及其利益目标的存在理由，在矿产资源开发中中央政府有其政治利益、经济利益和历史使命，共同构成中央政府的利益目标函数。
（1）矿产资源开发中中央政府的政治利益。首先，中央政府会追求矿产资源开发政治利益的最大化。鉴于中央政府处于官僚层级结构的最顶端，一般被认为没有进一步晋升的强大需求，根据曹红钢的研究[6]，其关注的目标可被概括为维护统治、保障民族利益、制度偏好和其他具体目标四个方面，且均属于政治利益的范畴，只是各有侧重不同而已，因而，中央政府的矿产资源开发政治利益主要是通过矿产资源开发的公共政策，创造经济发展、社会和谐与政治稳定的绩效，以获得学者所称的“政绩合法性”[7]；通过施政和治理来获取最广大民众的政治支持[8]。因此，与地方政府不同，中央政府对矿产资源开发相关利益主体的利益偏好和行为选择相当敏感，要获得政治支持。
而且，中央政府具有很强的矿产资源开发管理制度变迁偏好。根据刘健雄的研究[9]，中国的开国最高领导人属于韦伯所说的“克里斯玛型”或者说“魅力型”领袖，其个人魅力对于凝聚执政党内共识和迅速推行政策有相当重要的作用；中国的改革开放是一场“自上而下”的变革，其动力最终来自强势的政治领导人；但随着代际变更，后继领导人的“政治魅力”会因为年代久远而越来越少，变成韦伯所说的魅力“平民化”。这时，为了树立领导人自己的新型权威和魅力，争取更多的政治合法性，就可能将之诉诸体制改革，创造新的生产力或分配机制。因此，中央政府的矿产资源开发政治利益在于为获得利益相关主体的动力支持，具有创新矿产资源开发管理体制机制的内在动力。
所以，中央政府基于政治利益的考虑，会通过矿产资源开发管理体制和利益机制的构建，保障矿产资源开发的可持续性，保证矿工的劳动权利，克服矿产资源开发的负外部性，努力消除矿产资源开发产生的生态环境污染破坏，最终保障整个国家矿产资源开发的整体利益最大化，促进和谐社会构建，实践科学发展观。
（2）矿产资源开发中中央政府的经济利益。就经济利益而言，中央政府也有强烈的矿产资源开发激励。一方面是因为推动矿产资源开发才能保证资源需求、社会就业、人民生活水平的提高，构成“政绩合法性”的重要内容；另一方面矿产资源开发直接带来财政收入的增加，提高国家的税收汲取能力，也提高了国家的经济发展能力。鉴于中央政府拥有制定税收和财政制度的权力[10]，因此，中央政府在很大程度上可通过宏观的矿产资源开发政策来调控发展，通过政策刺激地方政府进行矿产资源开发。因此，为获得矿产资源开发的经济利益，中央政府首先会制定利益最大化的资源税收政策，管理好中央直属企业源于矿产资源开发的税收，划分好矿产资源开发收益中中央和地方分成，最终保障整个国家的矿产资源开发利益。
（3）矿产资源开发中中央政府的历史满足感。中央政府处于官僚制顶端，往往会有一种历史荣誉感心理，“名垂青史”，也即唐斯所说的“政治家”特征[11]，关注矿产资源开发中的全社会“公共利益”实现。例如，刘少奇深感“大跃进”和“三年自然灾害”导致的饥荒和非正常死亡的严重性，曾说过“要上史书的”[12]。所以，为获得矿产资源开发中的历史满足感，中央政府会尽力摆平矿产资源开发的挑战，会努力在提升矿产资源的开发效率、遏制生态环境恶化、保障矿产资源的可持续发展等方面有所建树。
（二）矿产资源开发中中央政府的行为取向特征
1.矿产资源开发中中央政府的一般行为特征
鉴于中央政府的利益目标取向，其矿产资源开发中的行为偏好主要表现在：
（1）培育矿产企业的市场体系行为。鉴于市场本身存在着不完全竞争的市场结构、外部成本和外部收益、不完全信息等不可克服的局限性，会造成市场配置资源的低效率，不可能实现帕累托最优；同时市场经济是一种典型的契约经济；因而，为了约束参与矿产资源开发利益主体间的责任和义务，必须培育市场体系、完善市场机制，规范矿产企业的市场行为，维护市场经济的效率与公平行为，构成中央政府的分内责任。
（2）熨平矿产资源开发波动的稳定发展行为。矿产资源开发对国民经济发展的极端重要性，需要中央政府从整体利益出发，制定矿产资源开发的宏观整体规划与长远发展目标，并以此为中心实施相应的系统配套政策。通过控制地方政府行为，保证各项矿产资源开发政策完整执行；推动矿产资源整合、结构优化和稳定开发；协调矿产资源开发的总供求，保证矿产资源开发与国民经济整体发展的协调。
（3）调节矿产资源开发利益的分配关系。鉴于矿产资源开发利益主体的多层次性，利益关系的多层次性和复杂性，需要中央政府建立效率和公平有机统一的矿产资源开发利益分配与调节制度。制定全国统一的矿产资源开发法律法规，协调工农、城乡、地区等的各种矿产资源利益关系，为矿产资源开发的正常运行提供必要的制度保障。通过均衡利益关系，促进矿产资源开发利益相关主体整体福利水平的稳定提高。
（4）保证矿产资源开发的可持续。鉴于环境污染是矿产资源开发中所必然出现的问题。如果放任环境污染日益严重而不加以控制和治理，短期内会直接影响矿区（村镇）生活环境，降低生活质量，甚至受到生理性的危害；长期则会破坏生态环境和自然资源，影响国家和民族后代的后续发展，成为历史的罪人。正因为如此，1992年的里约环境与发展大会后，中国政府率先制定《中国二十一世纪议程》，将可持续发展确定为必须始终遵循的重大战略[13]，努力消除矿产资源开发中的负外部性问题，努力实现矿产资源开发的可持续性。
2.矿产资源开发中中央政府行为的异化
（1）中央政府行为异化的背景。鉴于政府在中国制度变迁过程中的重要作用，属于政府主导型的制度创新[14]；同时，由直接为主向间接转变的调控，其市场行为特征越发明显：一是政府的决策行为结构由“集权型”向“分权型”转变，中央决策权下放，地方政府权限日益增大。二是经济行为调节由政府直接调控为主向间接转变，微观主体比改革前充满生机和活力[15]。三是主要通过政府政策工具运用来实现其变革目的[16]。基于市场调控的分权式的政策治国，虽然具有基于利益基础的灵活反应、迅速高效等优点，但却有法治薄弱、行政裁量权过度、政策随意改变、政策失效等缺点，为中央政府的行为异化埋下了伏笔。
（2）矿产资源开发中中央政府行为异化的表现。一是管理矿产资源开发行为的企业化和市场化偏好。鉴于矿产资源属于代表全民的国家所有，开发具有国家垄断性特征，中央政府与矿产企业活动的紧密结合，易于按照矿产企业的利益目标定义本身的目标趋向，片面追求矿产资源开发的局部利益，而忽略中央政府应承担的其他重要的矿产资源开发管理功能，例如环境保护等，造成中央政府在矿产资源开发利益的分割中超越性降低，导致“政策变通化”[17]等行为偏好倾向。在矿产资源开发中的具体表现是：中央政府机构直接参与矿产资源营利性的经营活动；层层下达指标，将矿产资源发展作为衡量绩效考核的标准之一；以“为矿产企业办实事”为名对矿产资源开发项目和企业经营活动直接介入；对除矿产资源开发利益以外的其他相关政府功能丧失兴趣，政府官员和矿产企业私下交易。
二是易导致对中央政府政策的官僚保护性追求，掠夺性地瓜分矿产资源，而不去创造性高效率地开发。鉴于人类追求利益的行为方式有：通过生产性活动使自己的利益与社会财富总量同时增进；或通过非生产性的“寻租”活动重新分配和集中社会财富，利益相关主体间是“零和”或“负和”博弈。因此，为了获得垄断性的矿产资源财富，部分矿产企业会发现进行生产经营活动，还不如寻求中央政府保护政策，掠夺性地开发矿产资源，从而导致不顾及子孙后代利益、矿区（村镇）居民利益、矿工生命安危，以获得更大的“寻租”收益，形成矿产资源的“掠夺式”开采。
三 矿产资源开发中地方政府的利益目标及其行为取向
（一）矿产资源开发中地方政府的利益目标取向
地方政府是国家为了管理需要，划分地区设置的地方行政单位，其形成和发展受到国家结构、政治制度、经济体制、文化传统等诸多因素的影响和制约，但也存在着一些共同的特征。
1.地方政府的内涵
（1）关于地方政府的各类观点。一是英国《布莱克维尔政治学百科全书》的地方政府观[18]，认为地方政府是“权力或管辖范围被限定在国家的一部分地区内的政治机构。它经过长期的历史发展，在一国政治结构中处于隶属地位，具有地方参与权、税收权和诸多职责”。二是维基百科“自由的百科全书”的地方政府观[19]，认为地方政府是管理一个国家行政区事务的政府组织的总称，通常对应于中央政府（在联邦制国家，即称“联邦政府”）的称谓，不属中央政府管辖，或不直接由中央管辖。但当今世界绝大部分国家都在国内设有不同层级和不同类型的地方政府，以保证国家行政管理的稳定性、有序性和效能性。三是中国的地方政府观。中国普遍将中央政府以下的分支均称为地方政府，包括省（直辖市、自治区）、市（计划单列市、地级市）、县（县级市）、乡、镇等几个层级。
综上所述，地方政府的含义一般是指在国家特定区域内，依据宪法和有关法律的规定，对本地区事务享有自治管理权的地域性统治机关。在单一制国家，指除中央政府之外的所有地方政府；在联邦制国家，既包括州和省一级政府，也包括州和省以下的地方政府。
（2）矿产资源开发中的地方政府范围。矿产资源开发中的地方政府包括中央政府以外的各级政府，既可以是省市，也可以是县、乡。既包含地方行政机关、地方立法机关、地方司法机关在内的地方公共权力机关，也包含地方各级党委。鉴于地方各级党委掌握着决策权、用人权以及其他重要权力，不仅自身具有行政功能，且对政府的矿产资源开发行为有着极大的影响，自然应包括在地方政府之中。
（3）矿产资源开发中地方政府的重大作用。一是地方政府贴近基层和矿区（村镇、村政），具有信息优势，了解与基层和矿区（村镇、村政）发展利益相关的各类主体的真实需求，在提供地方性公共服务方面具有得天独厚的优势，可以在矿产资源开发公共政策领域及时做出回应；二是和谐矿区（村镇、村政）的构建对政府管理提出诸多要求，远远超过了中央政府的承受能力，客观上要求地方政府承担更多的地方矿区（村镇、村政）发展事务的管理工作；三是为了全国矿产资源开发的整体可持续发展，必须要有地方政府的存在，以构建稳定和谐可持续的基础条件。
2.矿产资源开发中地方政府的利益主体类别
根据中国学者对政府利益的研究，一是认为“政府利益主要是指政府本身的权益”[20]；二是认为“政府利益是指政府自身需求的满足”[21]；三是认为“从政府及其成员的双重角色来看，政府利益是由人民利益、政府组织利益及其成员个人利益共同构成的复杂综合体”[22]；四是认为政府利益是指政府系统自身需求的满足，如政府的权力与权威，政府的业绩、信誉与形象，政府工作条件与公务人员的收入和福利等[23]。综观上述可知，政府利益并不完全等同于公共利益，只不过与公共利益的关系更加密切；同时，鉴于市场经济要求承认每一个社会成员和组织的合法利益[24]，因此，可将矿产资源开发中的政府利益主体划分为以下几个部分：
（1）矿产资源开发中的政府官员利益。政府官员是私人利益和公共利益的综合体，鉴于其“理性人”特征，在与矿产资源开发联系过程中，具有自身利益取向，如个人价值实现、职位升迁、个人经济利益增进、舒适生活追求等。同时，作为政府工作人员，又要求其超脱地从矿产资源开发利益的全局出发，以客观公正的第三者身份来对待政策和管理问题，扮演好政策制定者、执行者和操作者角色。因而其利益又常常表现为“公仆”的地位限制了其自身利益的明确追求表达，导致其他方式的被迫采用，如通过腐败寻租等行为实现私利，极易增加侵害矿产资源开发公共利益的概率。
（2）矿产资源开发中的政府部门利益。包括横向和纵向两个方面：横向部分表示部门局部利益，也即政府内部同级不同部门间的利益差别；纵向部分表示地方局部利益，也即中央与地方、上级与下级政府部门间的利益差别。鉴于改革开放导致的利益结构调整，使得充当公共利益代表者的政府部门，也表现出越来越明显的单位利益代表者角色[25]，因此，使得政府部门的矿产资源开发行为基本准则经常以本地区（部门）的利益为出发点，可能导致地方（部门）的小集团在矿产资源开发利益的分割中获利，国家整体和绝大多数利益相关者的利益受损。
（3）矿产资源开发中的政府组织整体利益。按照韦伯的观点，理论上，科层组织只是非人格的部门，但实际上却形成了政府中的独立群体，拥有本身的利益、价值和权力基础[26]。在矿产资源开发中，政府组织整体利益包括政治和经济两个方面。鉴于政府政绩主要由上级制定的考核标准来决定，会导致政府行为目标唯上不唯下，会对矿产资源开发管理“唯上级马首是瞻”；鉴于政府本身的“经济人”特性[27]，政府财政收入与其经济利益直接挂钩，会导致政府追求自身利益最大化，存在与矿产资源开发利益提供者结盟的偏好，损害矿产资源开发其他利益相关者的利益，导致生态环境受损，生产安全问题恶化，资源利用效率低下等。
3.矿产资源开发中地方政府利益目标函数的决定要素分析
按照利益决定要素划分，矿产资源开发中地方政府的利益目标函数由经济利益、政治利益和政治忠诚三大因素决定。经济利益包括地区矿产资源经济发展（如产值规模和就业等）、矿产资源税费收入和官员个人收入；政治利益主要指职务升迁；政治忠诚主要指执行和完成上级的矿产资源开发利益目标。经济利益、政治利益和政治忠诚三大因素对地方政府行为都具有明显的正面激励作用：经济利益越多、政治利益越大和政治忠诚越强，则其行为的动机就越强，也即地方政府更愿意去做那些能给自己带来经济利益、政治利益和政治忠诚表现度的事情。在一定制度条件下，地方官员会力图使自己的这些利益最大化。
（1）官僚制特征背景下的矿产资源开发政治利益。官僚制本身属于上下级等级关系严格的多层级的“金字塔”科层组织。马克斯•韦伯认为，“典型官僚制下的官僚，是由上级任命的，由被支配者选举出来的官僚，再也不是个纯粹的官僚类型”[28]。按照刘健雄的研究[29]，对典型的官僚由上级任命，政治前途也取决于上级，相对于上级有很弱的自主性，总是在上级的监督下工作。因而，地方政府官员的政治生命主要掌握在中央政府或上级手中，政治升迁意味着更大的政治权力，也意味着更高的政治声誉。另外，根据周黎安的政治锦标赛理论[30]，同一层级的地方官员相对于上级而进行的竞争称为“政治晋升博弈”或“政治竞标赛”（political tournaments）。竞赛优胜的标准由上级政府决定，可以是GDP增长率，或其他如财政收入、就业率、治安状况等指标，是理解政府激励与增长的关键线索，可以将关心仕途的地方政府官员置于强大的激励之下。
由此可知，地方政府政治利益追求成为矿产资源开发体制背景下的一个极其重要的影响因素，通过影响地方政府组织的内部运作成为决定矿产资源开发管理和利益分割的一个较为关键的变量。所以，政治利益诉求成为地方政府参与分割矿产资源开发利益目标函数中的三大决定因素之一。
（2）政治经济体制背景下的矿产资源开发经济利益。经济利益也是地方政府矿产资源开发利益目标函数的决定因素之一。经济利益包括政府经济收益，如财政收入等，也包括官员个人经济所得，如工资收入、各项补贴等。因此，矿产资源开发的财税收入和经济激励会进入地方政府的利益目标函数视野，其主要原因在于经济利益。
经济工作重心的转向，官员升迁的重要考核内容和保障在于地方发展。充分利用地区的矿产资源禀赋，重视矿产资源开发利益，增加矿产资源开发的GDP分量，用经济发展的利益追求来保障政治收益的实现成为内在行为选择。根据周黎安的研究结论[31]，现有政治体制下的仕途考核指标主要是以地方官员所在省市的相对经济业绩，甚至以GDP挂帅，使各地具有强大的发展愿望。其实证结论发现，省级官员的升迁概率与省区GDP的增长率呈显著的正相关关系[32]。
同时，张军的研究认为[33]，从1978年的十一届三中全会到“发展是第一要务”，“增长共识”被纳入执政党的纲领中；通过有效的地方官员考评和晋升激励机制和治理结构，加上财政体制上的分权和分税，地方经济发展的激励问题得以解决；形成基于地方发展的“政绩观”，实现了经济分权和政治集中的平衡。
因此，作为一个重要的产业，能够带来GDP份额和财税收入的矿产资源开发自然会进入到致力于区域经济发展的地方政府利益目标框架，并成为政绩追求的核心内容，成为地方政府利益目标函数的一个重要变量。特别是，对具有矿产资源禀赋优势的地区，鉴于矿产资源开发会直接增加政府财税收入，提高政府公共产品的供给能力，提升市场经济不确定环境的驾驭调控力，直接提高政府能力，如大型项目投资、市政设施改善、就业岗位创造等，从而直接影响到官员任职的合法性和支持度，所以，地方政府必然会十分关心能够带来税收和规费增长的矿产资源开发。另外，矿产资源开发增加的政府财政收入会直接带来官员个人经济收益的增加。作为“理性人”的官员，出于自身工作设施条件、办公软硬件环境、公车配备、各种津贴、福利待遇等非货币性收益和货币性收入的考虑，也会非常注重区域矿产资源开发。
（3）意识形态教育背景下矿产资源开发的政治信仰或者政治忠诚。政治信仰或政治忠诚元素会进入地方政府的矿产资源开发利益目标函数。根据刘健雄的研究[34]，意识形态教育等已成为统一思想、加强组织凝聚力和激励的重要手段；成为国家与社会管理的一项重要传统；局部服从全局、地方服从中央、个人服从集体在某种程度上已成为官员行为准则。因此，为了保证整体国民经济的和谐发展和速度要求，以及矿产资源开发可持续发展目标的实现，地方政府会在区域生态环境保护、安全生产保证、矿区（村镇）居民安居乐业等方面采取一定措施，以表达政治忠诚。所以，政治忠诚在一定程度上也是地方政府利益目标函数中三大决定因素之一。
4.矿产资源开发中地方政府利益目标的“利益集团”复合特征
按照矿产资源开发利益享用的覆盖面划分，地方政府的利益目标是公共利益和集团利益的集合体。
（1）矿产资源开发中的地方政府内在公共利益目标及其实现困境。在规范经济学里，政府行为应以“公共利益”（public interests）、最大化社会福利为目标[35]，因而，地方政府作为矿产资源开发中的利益主体之一，其存在的基本价值在于发展和维护矿产资源开发利益的均衡。但地方政府存在着矿产资源开发公共利益目标实现的有限理性困境。这是由于：地方政府的矿产资源开发决策过程中，总是面临着错综复杂的不确定，信息和认识能力都是稀缺的，需获得就得付出一定的代价；同时，即使主观上想把事情办好，由于种种的现实局限而不容易办到，甚至好心办坏事。因此，地方政府总是在有限信息和有限能力的约束下，从矿产资源开发管理的各种备选方案中选择“最佳”，存在现实困境。
（2）矿产资源开发中的地方政府集团利益偏好。尽管都希望政府会按矿产资源开发利益均衡的要求行事，但事实却与理想存在较大差异：地方政府在矿产资源开发中会脱离公共利益的轨道，出现集团利益偏好。具体在矿产资源开发中出现以下地方政府行为特征：一是地方政府总是尽可能在一定约束条件下追求矿产资源开发利益最大化。二是现实中由政治家和公务人员组成的地方政府，其“经济人”官员会以追求机构利益最大化为行为准则，关心工资高低、办公条件好坏、公众声望和权力大小、晋升概率大小等。三是存在政府规模扩大的偏好。按照“帕金森定律”的结论[36]，政府官员愿意扩充其下属而不是竞争对手，在缺乏竞争淘汰机制的情况下会变得越发难以遏制。最终满足官僚们的矿产资源开发利益和权力欲望。
（3）矿产资源开发中的地方政府利益复合性。鉴于地方政府实现矿产资源开发公共利益的困难和利益集团化偏好，其利益目标具有复合性特点，具体包括：社会层面利益目标，其宗旨在于本地区福利最大化；集团层面利益目标，其宗旨在于本地区“利益集团”福利最大化。前者形成纯粹的“公共利益”；后者形成特殊的集团利益，客观上它可能对本地经济的长期发展有利；两者的重叠部分表明社会层面上与集团层面上的利益达到了一致；但非重叠的部分表明，政府可能为谋求自身利益而侵犯公共利益，背离政府行为的最初目标。
因此，随着矿产资源经济发展，鉴于县乡级政府与基层和矿区（村镇）最为贴近，以县级为主的地方行政权力频频出现在矿产资源开发视野中。一方面，代表国家权力的地方政府相关部门通过加强各项管理，以逐步建立和规范当地矿产资源开发秩序，实现“矿产资源国家所有”的利益分割，保证公共利益实现；另一方面，鉴于地方政府相关部门存在自身利益追求的内在偏好，同时，矿区（村镇）的利益相关主体也可能“策略地”与这些政府行政权力周旋博弈，以尽可能实现自身利益最大化。于是，地方政府行政权力开始了其新的延伸历程，部分层级的地方政府、管理机构及其公职人员会以“私人”身份进入矿产资源开发利益的分配，导致矿产资源开发利益格局的显著改变，增添了矿产资源开发中的地方政府利益复合性。
5.矿产资源开发中地方政府利益关系目标的多元化取向
按照纵向利益关系划分，地方政府的矿产资源开发利益目标是多元化的，包括上级利益、自身利益和辖区利益。这是由于分权化和市场化改革以来，地方政府的主体角色表现呈现多元化特征：中央政府在本辖区的“代理人”、具有自身独立利益的地方政府、辖区利益的代表者和辖区公共物品的提供者等[37]。而且作为不同的角色主体，地方政府有着不同的目标函数和约束条件，如中央政府（包括上级政府）和辖区微观主体（辖区居民和企业）会对地方政府施加不同的约束，构成不同的利益博弈关系，使地方政府的目标函数更偏向于其主体的本位要求。因此，地方政府的利益目标关系取向至少应包括上级政府的满意度、辖区的GDP和税收最大化、辖区居民的满意度三个层面。
（1）矿产资源开发中地方政府的上级利益目标。根据李军杰和钟君的观点，“按照中国目前的干部任用体制，上级政府的满意无异于西方政治家眼中选民的选票，是决定性的”[38]。因而，地方政府的利益目标首先是满足中央政府（包括上级政府）的利益要求。鉴于中央政府的矿产资源开发利益目标是多重性的，不仅包括开发的可持续性、开发过程中生态环保等负外部性的治理、税费收入的获得、安全生产的保障、矿工权益的维护、就业和社会稳定等，而中央政府的利益目标会通过科层组织机制层层分解到下级政府，形成中央政府与各级地方政府之间关于矿产资源开发的委托代理关系；同时，下级地方政府的矿产资源开发行为受委托者的激励机制支配，其利益目标和行动取决于上级政府的目标偏好和考评激励制度以及地方政府手中握有的博弈条件。所以，矿产资源开发中地方政府的利益目标取向会受到上级政府利益多元性的约束。
（2）矿产资源开发中的地方政府自身利益目标。作为具有自身独立利益的行为主体，地方政府的目标取向自然是自身利益最大化。在地方政绩考核标准主要是经济增速和税收增长数量的情况下，其自身利益主要表现为辖区GDP和税收最大化。从辖区GDP最大化角度看，矿产资源开发与辖区GDP的增长存在着正向相关性，矿产资源开发的良性发展预示着更多的GDP份额。就辖区税收最大化而言，矿产资源开发的规模扩张和高效利用，意味着政府获得充足的财税源泉，向更多的新增矿产资源财富开发部门征税，而且，即使税率不变甚至降低税率，税收总量也不会减少；即使税率提高，只要其增长幅度低于矿产资源财富开发的增长率，也不会导致政府合法性的恶化。当然，在缺乏有效制度约束的条件下，可能会损害国家的整体利益，如地方保护主义；也可能会危害辖区居民的公共利益，如矿区（村镇）生态环境恶化；而在科学合理的制度环境诱导下，地方政府行为可与全国利益的最大化和辖区居民的公共利益最大化实现一定的激励兼容。
（3）矿产资源开发中的地方政府辖区利益目标。作为辖区利益的代表者和辖区的管理者及公共物品的提供者，地方政府的矿产资源开发辖区利益目标是辖区微观主体即居民和企业的满意程度；可通过矿产资源开发管理，如增加辖区就业岗位、增加居民收入等赢得辖区微观利益主体拥护和支持。如果对地方政府的矿产资源开发管理行为不满，原则上可通过选举、人大对地方政府职能部门报告的批准、居民的建言献策、行政诉讼等“用手投票”方式来约束地方政府；在户籍制度约束日益松动和资本可以跨辖区流动选择的条件下，辖区居民（尤其是资本拥有者）可以采取“用脚投票”的方式对各级地方政府之间制约。但在缺乏有效的制度约束条件下，地方政府基于自身或部门收益最大化的考虑，会通过机会主义获得非正式收入而掠夺和牺牲辖区的矿产资源开发整体利益，导致辖区生态环境恶化等，形成与辖区微观利益主体效用最大化的偏差。
（二）矿产资源开发中地方政府的行为取向特征
1.矿产资源开发中地方政府的行为方式
鉴于地方政府的矿产资源开发利益目标，其主要行为方式表现如下：
（1）执行上级政策、争取上级政策优惠和投入。一是依据中央政府（或上级政府）关于矿产资源开发的总体规划与长远发展目标，结合本地区的矿产资源禀赋，科学制定和实施本地区矿产资源开发的战略目标及其发展步骤，建立健全促进辖区矿产资源和谐开发。二是争取上级政策优惠。上级政策优惠和投入是中央政府（或上级政府）用来协调矿产资源开发协调和实现矿产资源开发利益再分配功能的主要手段，对于地方政府来说，争取上级政策优惠和投入，比如财政转移支付、项目投资等既是促进辖区矿产资源禀赋利用过程的组成部分，也是横向竞争的重要手段。
（2）提供并改善公共物品的数量与质量，促进地方矿产资源开发。顺应上级矿产资源开发政策，提供并改善地方公共物品的基础条件，是本辖区留住和吸引资本、人才等要素，促进矿产资源开发的最主要竞争手段。一是构建并完善本辖区的政策法规和服务、交通通信等基础设施、教育和安全等公共物品体系，为矿产企业提供开发条件。二是利用地方财政和区域性收入分配政策，引导和调节辖区矿产资源开发利益，推动区域性矿产资源开发效益增长。
（3）调节本地区的产业结构，扶持和保护辖区矿产企业发展。一是在中央宏观产业政策框架内，及时有效地调节本地区的产业结构，最大限度地利用本地区的矿产资源禀赋优势，建立健全适合本地区特色的矿产资源开发格局。二是扶持和保护辖区矿产企业。给予包括资金、政策和政府采购等方面的支持，扶持和保护辖区矿产企业，促进辖区矿产资源禀赋的利用，实现多重利益目标。
2.矿产资源开发中地方政府行为的约束条件
地方政府的矿产资源开发管理行为会受到以下条件约束：
（1）政府行为失效的约束。地方政府在为其矿产资源开发利益目标努力时，往往力不从心，不能充分实现其政策目标，造成“政府失效”。主要表现在：一是鉴于信息的不完全性，地方政府对矿产资源开发的动态认识与采取的行动之间存在一定的时差、时滞，使得许多矿产资源开发政策的决定条件和实施效果极为复杂和难以预测。二是地方政府的控制能力和范围有限。除政府行为外，市场力量会在矿产资源开发中发挥巨大作用。三是矿产资源开发中的众多“棘轮效应”会造成政策效果的不对称，导致地方政府力不从心。如矿产资源的价格刚性、矿工的工资福利刚性、生态环境保护刚性等，由于要素价格都具有增长偏好，因此，在矿产资源开发利益的制衡过程中，增长的政策调节易于奏效，相反利益抑制效果则不佳。
（2）利益集团寻租行为的约束。地方政府的矿产资源开发管理行为会受到利益集团寻租行为的约束，主要表现在：一是根据布坎南的研究[39]，政府的特许、配额、许可证、特许权分配等都意味着由政府造成的任意的或人为的稀缺，因此，矿产资源开发使用权的廉价或非公平市场交易，会培育矿产企业利益集团寻租行为的约束土壤。二是鉴于任一政策导致某些集团得益或受损时，会发生有组织的支持或反对，以便从中得到更多利益或减少损失，因而，在某些矿产资源开发利益集团得益的条件下，会导致“寻租”（rent seeking）行为，如对探矿权、采矿权等的寻租追求；在某些矿产资源开发利益集团受损的条件下，会导致地方政府政策不能始终如一地贯彻，处于不断变换之中。
（3）矿区（村镇）居民“以脚投票”的约束。鉴于要素的地域性流动无疑会给地方政府压力，地方政府的行为会受到辖区居民“以脚投票”的选择约束。在矿产资源开发中，有条件和能力流动的居民会自然地朝那些生态环境更好、要素收益率更高的地区迁移，不仅导致劳动要素的离去，其他要素（如资本）也将会被附带转移。
（三）矿产资源开发中地方政府的行为困境
地方政府的矿产资源开发管理行为存在着行为企业化、公共利益行为均衡等困境，主要表现在：
1.矿产资源开发中地方政府的行为企业化困境
地方政府的矿产资源开发行为除了受其追逐的辖区经济发展利益驱动外，更重要的驱动在于，在市场经济体系逐步完善的过程中，地方政府掌握着本地区经济发展的大部分资源[40]，在民间制衡力量尚没有形成或不占主体地位的条件下，地方政府行为的企业化偏好，会导致地方政府的矿产资源开发管理行为企业化。
（1）权力格局的演变保障了地方政府的矿产资源开发利益。改革开放进程中的权力格局演变为拥有矿产资源禀赋优势的地方政府提供了矿产资源开发利益激励的基础。邓小平认为，权力过分集中和权力结构不合理，是中国政治体制的“总病根”[41]。因此，权力下放转移，以财政制度安排为核心的“放权让利”的改革，改变了地方政府的权力格局，形成了地方政府的横向层面自主性；同时，在纵向层面获得了更多的经济决策权和自主权，成为市场利益主体。具体表现在：一是放权的利益导向调动了地方政府制度创新的动力和积极性；二是放权强化了地方政府权力的自主程度，提高了其行政能力和权限；三是管理权限的获得和扩大导致地方政府实际上取得了制度创新的物质保障和资源配置权，获得了制度创新的政治资源和法律保障。所以，地方政府权力格局的演变，不仅使得拥有矿产资源禀赋的地方政府获得了矿产资源开发的利益激励基础，更预示着地方政府可以通过制度创新、运用自主行政能力和法律保障等手段获得更多、更稳固的矿产资源开发利益。
（2）矿产资源开发权力的整合提供了地方政府开发行为企业化的条件。鉴于在经济权力迁移过程中，中央政府将经济剩余分享权和控制权分配给地方，不同层级的地方政府成为辖区内经济剩余的真正剩余索取者和控制者，地方经济利益的独特性逐渐显露，因而，地方政府拥有矿产资源开发利益的三个支配权：一是国有矿产资源开发力量的支配权。随着对地方政府的行政性分权，作为区域发展重要组成部分的矿产资源开发也转变为地方主导型，地方政府可以成为辖区矿产资源开发领域最重要的投资主体和直接控制者，并获得了辖区矿产资源开发利益的剩余索取权和控制权。二是矿产资源开发利益的收入支配权。各级地方政府拥有着强大的矿产资源开发利益支配权：与矿产资源开发利益相关的增值税要与中央政府（或上级政府）分成；资源税几乎全部留给地方[42]。三是矿产资源开发利益的行政控制权。借助行政权力的垄断性和强制性，地方政府可采用市场和企业管制手段来控制非国有矿产资源开发力量，诸如在矿产资源开发的项目审批、生产许可证发放、安全许可证发放、环境评估许可等方面进行调控。因此，矿产资源开发的权力整合，不仅为地方政府的矿产资源开发行为企业化提供了条件，也提供了可能。
另外，作为独立的利益主体，地方政府可以与矿产企业结合，特别是与那些对本地发展有重大影响的矿产企业及其集团“连为一体”，“共谋”发展大业。这种政府行为的企业化，在很大程度上替代企业家的功能，会使辖区矿产资源开发具有较浓厚的（地方）政府行为导向色彩。
2.矿产资源开发中地方政府利益行为均衡困境
公共利益需要政府来维护几乎是一个不容置疑的命题。但地方政府在维护矿产资源开发的公共利益过程中，由于受到公共利益内涵的界定，地方政府具体维护公共利益的难以权衡，以及地方政府自身利益惯性扩张的影响，会导致地方政府维护矿产资源开发利益公正陷入困境。
（1）公共利益内涵的确定困境。虽然人们承认公共利益的客观存在，却普遍难以给出一个权威定义。一是根据纽曼的“不确定多数人理论”[43]，公共的概念指利益效果所及的范围，即以受益人多寡的方式来决定，只要大多数的不确定数目的利益人存在，即属公益，强调在数量上的特征。二是按照边沁的观点[44]，“公共利益”绝不是什么独立于个人利益的特殊利益。“共同体是个虚构体，由那些被认为可以说构成其成员的个人组成。共同体的利益是组成共同体的若干成员的利益的总和；不理解什么是个人利益，谈共同体的利益便毫无意义。”三是按照哈耶克的观点[45]，公共利益只能定义为一种抽象的秩序——“自由社会的共同福利或公共利益的概念，绝不可定义为所要达至的已知的特定结果的总和，而只能定义为一种抽象的秩序。作为一个整体，它不指向任何特定的具体目标，而是仅仅提供最佳渠道，使无论哪个成员都可以将自己的知识用于自己的目的”。四是按照安德森的观点[46]，公共利益内涵难以确定：“我敢断言，倘若问到公共政策应与公共利益还是私人利益保持一致，绝大多数读者将倾向于公共利益。然而，当问到什么是公共利益时，困难就随之产生了。它是大多数人的利益吗？倘若回答是肯定的，那么，怎样去确定大多数人在政策中真正希望的东西？它是消费者（顾客）这个庞大团体的利益吗？它是人们明确思考和理智行动时希望得到的东西吗？”综上所述，公共利益内涵的确定困境会成为地方政府矿产资源开发利益行为选择的天然的严重障碍。
（2）矿产资源开发中地方政府利益均衡的权衡困境。将抽象的“公共利益”具体化为矿产资源开发利益的具体可操作性，会使地方政府在权衡矿产资源开发的公共利益时存在困境。这是由于：一是矿产资源开发的“多数利益”不能等价于“公共利益”。按照阿罗的不可能定理，多数人同意的表决机制不一定是有效的。多数原则所造成的直接后果就是多数人的利益被扩大为全民利益，而少数人的利益被缩小为零利益。所以，存在着矿产资源开发的“集团利益”被放大为“辖区全民利益”的可能。二是矿产资源开发中的“多数”难以确定。在利益表达机会缺失和实行成本的约束下，所有的利益相关主体的呼声并非都能听到，因而形成的“多数”显然不能完全代表辖区矿产资源开发的公共利益。三是矿产资源开发中的“绝对多数”难以形成。按照萨托利的观点[47]，民主产生许多少数派，而不是一个单一的少数，多个少数派联合起来的力量实际上大于一个多数派。鉴于利益表达的纷繁复杂性，如果政府简单地按照“较小多数”的矿产资源开发利益行事，会造成地方政府矿产资源开发管理行为的利益均衡困境。
（3）矿产资源开发中地方政府自身利益的惯性扩张困境。鉴于地方政府本身的自利性，及其利益最大化追逐，会导致在维护公共利益的价值取向中，反过来侵犯矿产资源开发的公共利益。按照诺思的国家理论[48]，作为公共利益代表，政府可能从社会长远利益出发进行制度创新，但又是由作为“经济人”的统治者来进行的，“又会为个人或团体的利益去行动，去寻求自己利益的最大化，为统治者自己谋利益”，常常会为了自身利益而忘却社会利益，甚至牺牲社会利益而谋求个人或集团利益。按照公共选择学派的观点，政府内部的官僚集团拥有自己的利益，同样追求自身利益的最大化[49]，甚至会导致政府行为变异，如寻租与腐败等。因此，政府本性具有一种天然的扩张倾向，对利益的追求导致了“公共活动递增的瓦格纳定律”[50]的政府及其权力的内在膨胀趋势。所以，地方政府的矿产资源开发利益惯性扩张偏好，极易侵犯公共利益：破坏生态环境、忽略利用效率、轻视发展可持续性等，导致自身利益惯性扩张的行为困境。
[1]《中华人民共和国宪法（全文）》，新华网，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2004 -03/15/content_ 1367387.htm，访问时间：2004年3月15日。
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[3]《中华人民共和国宪法（全文）》，2004年3月15日发布，新华网，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2004 -03/15/content_ 1367387.htm。
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[18]董幼鸿等编著：《地方公共管理：理论与实践》，上海人民出版社2008年版。
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[29]刘健雄：《财政分权、政府竞争与政府治理》，人民出版社2009年版。
[30]周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。
[31]同上。
[32]周黎安、李宏彬、陈烨：《相对绩效考核：关于中国地方官员晋升的一项经验研究》，《经济学报》2005年第1期。
[33]张军：《为增长而竞争：中国之谜的一个解读》，《东岳论丛》2005年第26卷第4期。
[34]刘健雄：《财政分权、政府竞争与政府治理》，人民出版社2009年版。
[35]董江涛：《转变政府职能：以公共利益最大化为目标》，《长白学刊》2008年第2期。
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[40]杨淑华：《我国经济发展方式转变的路径分析——基于经济驱动力视角》，2009年7月31日，http://www.zei.gov.cn/portal/il.htm？a =si&id =8a948a9522b9da690122ce40434703c5&key =zei_ zfb/yjp/060202/06020204。
[41]《邓小平文选》（第2卷），人民出版社1994年版。
[42]瞿燕丽：《对我国资源税费制度的基本分析和探讨》，2009年3月12日，甘肃国土资源网，http://www.gsdlr.gov.cn/content1.aspx？id =1715。
[43]陈新民：《德国公法学基础理论》，山东人民出版社2001年版。
[44]［英］边沁著：《道德与立法原理导论》，时殷弘译，商务印书馆2000年版。
[45]［德］哈耶克：《经济、科学与政治——哈耶克思想精粹》，江苏人民出版社2000年版。
[46]［美］詹姆斯•安德森：《公共决策》，华夏出版社1990年版。
[47]［美］萨托利：《民主新论》，冯克利等译，东方出版社1998年版。
[48]黄新华：《诺思的国家理论述评》，《理论学刊》2001年第2期。
[49]张康之：《行政改革中的理论误导——对在政府中引入市场竞争机制的质疑》，《天津社会科学》2001年第5期。
[50]从长期来看，国家财政支出呈现不断上升趋势，这一现象由19世纪德国著名的经济学家瓦格纳（A.Wagner）最先提出，被称为“瓦格纳定律”。