第二章 强农惠农政策及农民增收国内外研究综述
第一节 国内外学者关于强农惠农政策含义及边界的认识
国内外研究普遍认为，强农惠农政策主要包括农业保护政策、农业补贴政策、农业支持政策等主要内容。我国实施的惠农政策涉及农业、林业、畜牧业、渔业、社会保障、农机、日用品、新农村建设、就业培训等，种类达80多种。这些政策可大致分为四类：一是解决民生问题的利民政策，如“村村通”工程、农村人畜饮水工程补贴、农机具购置补贴等；二是拉动内需增长的经济政策，如建材下乡、家电下乡等；三是促进农业发展的产业扶持政策，如种粮直接补贴、水稻良种补贴等；四是解决农村居民社会保障问题的政策，如新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险等政策。[1]
一 农业保护政策
农业保护政策是政府使用法律或行政手段保护农民在出售农产品时能够以高于市场均衡价的价格出售，以保护其收入水平的各种政府行为。其基本特征是由政府主导提高农民收入水平，实质是依靠增加农民收入来刺激粮食产量增加，保证粮食安全。[2]农产品由于生产周期长，且需求弹性较小，价格较小幅度的下跌都会挫伤农民的生产积极性，影响国家的粮食安全和经济发展。日本学者速水佑次郎、神门善久研究认为，农业保护政策指政府对农业市场的产品制定出高于市场均衡价格的水平，并减少农民生产资料消费水平以减少农业生产投入，或者对农民直接补贴以提高农民收入的各种相关政策。农业保护政策所保护的生产资料指在流通市场上可以买卖的私有资料，不包括大部分农民公共使用的灌溉设施等公共产品。因市场很难对公共产品进行市场调节，所以政府应承担农业公共产品的供给责任，因而政府农业保护指对农业私有产品资料的相关保护。[3]
对农业实施保护，早已成为国际惯例。胡子君等研究表明，即便美国农业生产大农场经营模式已十分成熟，农业的专业化程度极高，农产品经常过剩，美国政府仍一如既往通过财政扶持政策、金融扶持政策、农业保险政策等，保障农业生产者的收入、分散农业风险。[4]李勤昌、石雪从经济原因、政治原因、利益集团、选举制度等多角度分析了日本的农业保护政策，认为日本长期对本国农业实行支持与保护政策，在全球多边农业谈判和双边自由贸易谈判中始终拒绝大幅降低农业保护水平。近年来，在多哈农业谈判受阻和世界经济萧条的背景下，日本政府又通过立法强化了农业保护。日本顽固的农业保护政策有其深厚的政治经济背景，今后也难以发生根本性的改变。[5]美国、欧盟、日本等发达国家对农业实施直接补贴、信贷支持、农业保险及农产品价格支持等保护政策[6]，印度等发展中国家，政府也通过各种措施强化农业保护。[7]
二 农业补贴政策
农业补贴政策是政府使用财政政策，在农产品的生产、流通和买卖环节对农民的转移支付。[8]WTO将农业国内支持政策分为三类：其一，不会对农业的产品结构和市场供给造成扭曲的支持政策为“绿箱政策”，又被称为“广义的农业补贴”，指政府对农业的所有投资，因政府大部分投资是对农业科技、环境保护、水利设施进行的投资。其二，对生产或贸易具有扭曲效应的支持政策为“黄箱政策”，又被称为“狭义的农业补贴”，指对农产品的价格进行补贴，包括出口或其他方式的补贴，这些补贴会对农业的产品结构和市场供给造成明显的扭曲，属于保护性补贴。其三，在限产计划下给予的直接支付则被称为“蓝箱政策”[9]。WTO《农业协议》不赞同“黄箱政策”，并试图通过多边贸易协议加以限制和削减。[10]
三 农业支持政策
农业支持政策，学者们从不同研究角度给出了不同定义：一些学者通过农业支持的目标、方式和效应对其进行定义。张哲等认为，农业支持是政府为了改善农业生产的基本条件，通过政府财政投资于农业教育、基础设施、科技、水利、环境保护等农业公共产品的方式，为农业发展夯实基础，实质是通过农业支持来增加农民收入，走可持续发展道路；[11]马晓春2010年的研究则认为，农业支持是政府通过财政手段或干预农产品价格对农民进行的各种补贴与支持，主要表现为降低生产成本、提高农业生产率、促进农民增收等各种政策。[12]两种定义提出的政策指向相同，均为增加农民收入保护农民利益，但提出的政策手段不同，前者强调政府应加大对农村的各项基础建设投资，后者则强调对农民的价格保护和财政补贴措施。
王华巍的研究表明，美国、欧盟、日本等发达国家的农业政策日益趋于法律化和制度化，在不同发展阶段制定有针对性的农业保护政策已成常态，农业支持正在成为世界农业的主流政策，政策支持是发达国家农民收入的主要来源。[13]在不同时期，无论发达国家或发展中国家，都在设法以政策支持农业。美国、欧盟、日本、韩国、巴西、印度、中国台湾等国家或地区分别采取财政农业投入支持、农产品价格支持、农业补贴支持、金融支持、农业生态补偿支持等不同形式的农业支持政策保护各自的农业产业。[14]
第二节 国外学者有关惠农政策效应与农民增收的研究
即便农业政策的出发点是好的，但往往一项政策出台，既有正效应，也有负效应。一项政策是优是劣，可在实践中由政策的社会合意性加以判断。政策的社会合意性，指社会成员对一项政策的认可及满意程度。惠农政策要被社会认可，只有在理论上讲得通，在实践中才能获得社会认可度和满意度。
一 国外学者关于惠农政策效应与农民增收的定性研究
亚当·斯密在《国富论》中强调农业对国民财富增加和经济增长的作用十分重要，政府应当向农业进行投资，使农业资本达到充足状态。亚当·斯密指出了一些国家不重视政府投资农业所带来的严重后果，基本上所有的国家都采取过错误的农业改革，导致农业发展受到阻碍。作为极其赞成靠市场力量自发调节经济而极力反对政府干预的经济学家，亚当·斯密却是政府干预农业思想的拥护者，反映出斯密对农业政策特殊作用和效果的认识。凯恩斯则明确提出了政府对经济的必要干预，认为政府通过公共支出可以促进投资和消费，同时也能够提供就业，表明政府在农业方面的相关政策具有明显促进农民增收的效果。
（一）关于农村基础设施建设相关政策效应的研究
关于农村基础设施建设相关政策，有学者以美国、澳大利亚等国为对象，研究指出政府对农业基础设施的投入可明显增加农民收入、降低农业成本。Iassussan2005年的研究认为，农村基础设施建设可以起到吸收农村剩余劳动力、缩小城乡差距等重要作用，而政府则应在农村基础设施建设中发挥主导作用。[15]也有一些研究有不同的观点：卡斯特罗·莱亚尔（Castro Leal）认为农村基础设施建设对农民增加收入的作用不明显；[16]罗泽尔等（Rozelle et al.）则认为一些贫困户的状况会因此变得更差，[17]安德森（Anderson）指出农村公共物品供给者之间相互信任可以增加农村公共品的供给。[18]
（二）关于土地流转政策效应的研究
雅各比（Jacoby）等研究认为，一般研究都在强调土地流转造成地权不稳定，因此会影响农业投入和产出。正因为如此，大多学者的相关研究就集中在分析土地流转的影响方面。[19]罗泽尔等（Rozelle et al.，2002）就从农地产权安全、农地转让权以及农地自主经营权几个角度分析中国农村土地制度对生产率产生的影响，认为安全、稳定的土地产权对农村长期投资具有促进作用，而由农业征地、土地再分配造成的农地产权不安全会影响农村投资。[20]伊丽莎白等（Elizabeth et al.，2002）研究指出土地流转会使土地经营规模和利用方式发生变化，而农村土地细碎化严重阻碍规模农业的发展。[21]
（三）关于农业补贴政策效应研究
P.G.杰恩斯（P.G.Jarnes，1970）、莱特和斯科特（Littlet & Scott，1970）、安德森等人（Kym Anderson & Yujiro Hagami，1985）的观点指出：发达国家应该采取农业补贴政策，这对世界农产品价格、贸易会有重要的影响，农业在发展过程中都会经历从农业征税向农业补贴的转变，农业补贴可能持续增长和更加普遍。[22]杨等（Young et al.）研究了美国农产品主要种植区的情况，发现政府发放农业补贴扩大了种植面积并提高了总产量。[23]加德纳等（Gardner et al.）研究则得出不同的结论，认为增加非农业收入是农民增收的根本途径，农业补贴并不会对农民造成多大的影响，因为农业补贴会造成土地价格上升从而导致农业经营成本增加。[24]冯（Von）2005年的研究发现，若将农业补贴直接发放，基尼系数则会降低。[25]弗莱德·盖尔等（Fred Gale et al.）指出，中国已开始认识到农业是需要扶持的，中国农业政策已进入农业补贴逐渐取代农业税的新时代。[26]
（四）有关农业保险政策效应的研究
关于农业保险政策，杨等（Young et al.，2001）研究了美国农作物主产区的情况，得出农业保险对增加农民收入的作用不显著的结论。格劳伯（Glauber）2007年研究指出，农业保险对农业生产的作用一直未得到明确的结论。[27]
（五）有关合作医疗政策效应的研究
关于合作医疗政策，G.布罗姆等（2002）认为不同发展水平的农村在合作医疗的筹资方式中应采用不同方法：富裕地区可以利用当地资源作为合作医疗资金来源；而贫困地区则应由政府来承担合作医疗的资金支持。[28]古亭（Jutting，2003）研究了合作医疗相关制度，认为只有合作医疗组织保证其非营利性，才能保证合作医疗政策的持续发展。[29]
由此可见，国外学者对强农惠农政策的有效性基本持肯定态度，尤其是对基本设施建设、合作医疗政策等。当然，他们也对各种政策的运行条件和有效机制进行了积极的探讨。
二 国外学者关于惠农政策效应及农民增收的定量研究
国外学者对农业政策效果的定量研究，主要通过测量农业支持水平和建立相关指标的计量模型进行分析。皮尔逊（Pearson，1981）发表《西非粮食生产中的政策干预》，第一次对农业政策效应进行了估计，比较了农产品的私人价格和社会价格的差异，是PAM分析方法的雏形。[30]后来，皮尔逊建立了一个政策分析矩阵（PAM），并据此分析了葡萄牙农业政策的实施效应。1989年，E.A.蒙克等（E.A.Monke et al.）在其《农业发展分析矩阵》一书中详细介绍了PAM以及它在农业政策效应定量研究中的作用，同时指出PAM方法可以将农业的私人收益和社会收益进行比较，从而界定农业政策造成的影响程度。[31]
近年来，PAM方法在农业政策效应分析中应用较普遍。莫汉蒂等（Samarendu Mohanty et al.）用PAM方法研究了印度棉花生产的竞争力。通过将印度棉花主产区的棉花与其他经济作物的生产效率进行对比并进行PAM方法的比较评价，从而分析了棉花的比较优势。[32]谢哈布丁等（Quazi Shahabuddin et al.）运用比较社会净收益指标和国内资源成本比率（DRCO）测量了孟加拉国主要农产品的生产效率，分析了主要农产品对国内资源分配和利用的效率。得出的结论是该国的农业政策力度不高，大多数农产品缺乏比较优势。[33]比尔哈等（Mbiha R.R.et al.）学者在分析坦桑尼亚的农业政策时，通过应用PAM方法对农业保护程度和农业比较优势进行了定量分析；用PAM建立的名义保护系数（NPC）比较了不同贸易方式的优缺点；同时用有效保护系数（EPC）测算了不同农业区和不同农业政策下的政策扭曲程度。[34]莫妮卡等（Aye Aye Mon et al.）用PAM基础上的DRC方法比较了缅甸四个产地的绿豆和黑豆的比较优势，以及相关农业政策造成的影响。同时，他们还利用敏感性分析等综合计量方法测算评价了边界价格等几个因素对比较优势造成的影响，从而进一步拓宽了PAM方法的应用渠道。[35]
对农业政策效应的测算的方法和指标常用的还有名义保护率（NRP）、名义支持率（NRA）、有效保护率（ERP）、有效支持率（ERA）、OECD的生产者补贴等值（Producer Subsidy Equivalent，PSE）等。由于PSE方法既考虑了国内农业支持政策的效应，同时也考虑了贸易保护政策的效应，可以说是一种综合的农业政策实施效应测算方法。作为被国际组织和机构普遍认可且比较有效的测算农业政策效应的方法，该方法目前被WBG、IMF组织以及一些研究机构和学者所采用。例如，季米特里斯（Dimitris）以欧盟、美国、日本的数据为基础，利用PSE方法和乌拉圭农业协议（URAA）的T指标比较分析了农业政策调整带来的效果；OECD（1999）评价了韩国农业政策的演变过程（1979—1997），测算了1997年韩国的农业支持水平；奥尔加（Olga Melyukhina，2002）比较了俄罗斯、立陶宛、保加利亚、罗马尼亚、爱沙尼亚、拉脱维亚、斯洛文尼亚等七国的PSE值来分析经济转型下的农业政策。[36]
OECD农业评价体系也经过一系列演变，并测算了一些国家的农业支持水平。OECD从1986年开始测度各成员国的农业政策，要求其成员国增加促进农民增收的政策，减少会“引起农产品贸易扭曲”的政策。OECD（2002）将1999年版的OECD农业政策评价体系进行了详细介绍，把实际农业支持和名义农业支持水平进行对比，并测算了1986—1999年的OECD成员国的实际农业支持水平。OECD（2005）还测度了中国农业政策的支持水平。OECD（2008）则详细介绍了第三版农业政策评价体系，将PSE进行重新分类。
第三节 国内学者关于惠农政策效应及农民增收的研究
近年来国内有关农业发展方面的研究文献很多，本书着重对有关强农惠农政策效应评估及农民增收方面的研究进行归纳。
一 国内关于惠农政策效应的研究
（一）有关惠农政策的定性研究
国内学者对强农惠农政策效应研究，主要涉及对农业政策的总体评价、对农业基础设施建设政策、土地流转政策、农业粮食补贴政策、农业保险政策、新型农村合作医疗政策及农产品价格支持等政策效应的研究。
1.关于我国农业政策总体评价的研究
2004年以来，我国政府出台了一系列发展农业、繁荣农村、促进农民增收的政策，故近年关于我国农业政策总体评价的研究很多。陈锡文指出，2004年中央1号文件要求对种粮农民进行直接补贴，同时减免农业税，另外对粮食主要产区的粮食品种实施了最低收购价政策，这些直接给农民的实惠仅2004年就达到450亿元。[37]程漱兰等研究表明，2005年中央1号文件的一个突出特点就是国家财政开始越来越多地倾斜于“三农”，政府在更加积极地支持“三农”建设和发展。[38]王彬、高强2011年的研究指出制度变迁可以划分为强制性制度变迁和诱致性制度变迁，在我国农业政策的变化过程中，诱致性政策变化对农业发展产生了巨大的推动作用（如家庭联产承包责任制），而强制性政策变化的效果却较差。[39]
2.关于农业基础设施建设相关政策的研究
张贵友等2009年分析了农产品流通基础设施对农业生产的影响，得出农产品流通基础设施对农业生产有明显的积极作用的结论。[40]余国新等分析了水利基础设施建设对农民增收的正面影响。[41]也有学者从不同角度进行了研究，例如彭代彦、赖谦进2008年通过调查取样和计量分析研究指出，村庄道路的建设不足显著降低了农民的生活满意度，灌溉困难降低了专业农户的生活满意度，我国农村基础设施建设总体仍很落后。[42]
3.关于农村土地流转政策效应的研究
学者普遍支持农村土地流转政策并认为需要进一步深化改革，同时需进一步完善农村土地流转中农民利益保障和耕地保护政策。[43]范云芳2012年的研究认为，农村土地流转促进了现代农业发展，促进农民增收，拉动了投资，促进了农业多元化发展。[44]但学者们在土地流转改革的形式上有不同的意见，支持土地股份合作制者有之，主张维持集体所有制者有之，支持土地国有化者亦有之。[45]黄少安等比较研究了1949—1978年的土地产权政策，得出的结论是实行农地私有而采取合作或者适度统一经营的制度会有相对较好的效果。[46]20世纪90年代以来，我国政府出台了各项推动农村土地流转的政策，但实施效果并不理想，目前我国并未建立成熟的农业土地经营权流转市场，农业土地市场流转发生率较低。[47]新时期我国农村土地纠纷现象较为普遍，陈丹、陈柳钦2011年的研究将土地纠纷划分为集体所有权权属纠纷、承包经营权权属纠纷、土地流转纠纷和土地征收补偿纠纷四种类型，分析了其深层次的根源，并据此提出解决思路：长远角度上要加强制度建设的长效机制和短期视角上要构建整合纠纷解决机制。[48]由此可见，我国农村土地流转需要新的政策思路和发展方向，值得进一步研究和探讨。
4.关于农业粮食补贴政策效应的研究
一些研究分析了粮食补贴政策存在的问题，介绍了粮食直补试点的经验，提出相关的解决和改进措施。农业部产业政策法规司课题组将湖北、河南、安徽、吉林等粮食主要产区的粮食补贴改革试点经验进行分析，得出农民对政府的粮食补贴政策实施基本满意，企业和政府也对此表示基本满意的结论。[49]肖海峰等通过对河南、辽宁农民进行问卷调查，也得出农民对政府的粮食补贴政策表示满意并希望进一步提高补贴标准的结论。[50]也有不同的研究结果，认为粮食补贴政策效果有限，不能过高估计其作用。李国祥通过推算得出的结论是：粮食直补只占农民人均纯收入的2.8%，只占人均农牧业生产的6.3%，所以粮食补贴对农民增收的作用十分有限。[51]肖国安则认为粮食消费者是粮食补贴的最大受益者，粮食的生产者农民的得利相对较少，因而粮食补贴政策可能加速粮食产量波动。[52]吴连翠、陆文聪2011年研究认为粮食直补是按计税面积补贴，对粮食生产没有激励作用，随着生产要素成本的增加，粮食补贴对粮食增产的促进效应下降明显，且该效应远小于生产要素成本增加对粮食生产造成的负面影响。[53]龙方、卜蓓研究了粮食补贴政策对粮食增产的效应，分析表明，粮食补贴政策主要是通过两条路径即播种面积扩张和技术进步实现粮食增产的，而且后者的增产效应要大于前者。要充分发挥粮食补贴政策对我国粮食生产的激励作用，就必须继续稳定、强化和完善扶持粮食生产的补贴政策。[54]
5.有关农业保险政策效应的研究
余科等2009年的研究指出，由于农业保险具有高赔付率、高亏损率和高风险率，政府必须支持农业保险政策。[55]张艳萍同年对我国农保政策力度、农保模式和农民参保意愿进行研究，在分析黑龙江、江苏、新疆等地的农保实施情况后指出，由于农民风险意识不足、保费偏高等原因，农民对农业保险的需求不足，所以政府需要提高农业保险补贴水平。[56]
6.关于农村合作医疗政策效应的研究
高梦滔等学者在分析云南省3个农村合作医疗试点县的政策实施效果基础上得出结论：提高基层医疗补偿有助于提高农村贫困人口收入，减少不公平现象；同时由于家庭账户的存在，参合率并没有持续提高，弱化了农村合作医疗的大病风险管理的作用。[57]赵亮等评估了采用商业保险模式的浙江省农村合作医疗的效果后指出，在发达地区，商业保险模式可持续健康发挥作用。[58]胡绍雨2009年的研究指出，我国现行的农村合作医疗政策并没有解决资金筹集中的“逆向选择”问题，而且会与其他管理体制产生冲突而引发“结构性问题”。[59]不同发展水平的农村在合作医疗的筹资中应采用不同方法：富裕地区可利用当地资源为合作医疗出资；而贫困地区则应由政府提供资金支持。[60]
7.关于农产品价格支持政策效应的研究
冯涛2007年的研究发现，价格支持政策会阻碍贸易自由化，在20世纪80年代之前，农业价格支持政策是各国运用最普遍的农业政策，但在1986—1994年的乌拉圭回合谈判之后各国开始减少农产品的价格支持。[61]中国从20世纪90年代开始施行农产品的价格保护政策，但学者们关于农产品价格支持政策的作用一直存在分歧。程国强等认为农产品价格支持政策对我国农业发展有促进作用。[62]刘宇等2009年的研究认为，农产品价格支持政策对我国农业的总体影响比较中性，不同农产品受价格支持政策的影响程度不同，但农产品价格支持政策会在一定程度上使农民间的收入差距扩大。[63]钟甫宁等2008年的研究更倾向于支持粮食补贴和减免农业税政策而非农产品价格支持政策，认为粮食补贴和农业税减免政策可以提高土地价格，增加农民收入，故能在一定程度上缩小农民间的收入差距。[64]
综上所述，已有研究对各项惠农政策在实施后对农民增收和农村经济发展的推动作用总体上持肯定意见，但由于政策落实不力以及地区实际情况差异，我国强农惠农政策也有一些不尽如人意的地方。
（二）有关惠农政策效应的定量研究
1.对我国农业政策效应的量化研究
国内学者一般利用规范分析和实证分析相结合的方法对我国农业政策的效应进行量化分析。
黄季焜等构建了一个中国农业政策分析和预测模型（CAPSIM），并运用它分析各种农业政策的效应，即对我国农产品市场、生产消费、价格和贸易造成的影响程度。同时，他们提供了如何测定模型中各种需求和供给弹性的方法，将理论与实际有效地结合起来。[65]穆月英等中外学者一道提出了空间性一般均衡模型（SCGE）。这个模型可以测度农业政策变化在国内造成的影响，同时也可以测度在国外即对其他国家造成的影响。三位学者就运用该模型模拟分析了农业政策在中国及他国如何影响需求、农产品价格及收益水平等方面。[66]不过该模型结构复杂，不仅掌握该模型比较困难，而且在农业政策变化中对其运用也是一大问题。蓝庆新选择我国农业具有代表性的农产品，运用PAM模型描述了我国2000—2002年农产品的比较优势和农业政策的保护效果，得出结论：近年来我国农业保护政策在较小程度上符合了我国农产品的比较优势，但总体上二者是不符合的，因此这种状况是缺乏效率的。[67]钱克明量化分析了2004年粮食产量增加的因素并衡量了各因素的贡献率。2004年粮食增产的主要因素是单产的增加，占74.5%；次要因素是粮食耕种面积的增加，占23.9%；另外的因素是单产增量和面积增量的相互作用，占1.6%。贡献率方面，“两减免、三补贴”政策对粮食增产的贡献率达到19.8%，气候适宜的贡献率为28.4%，粮食价格上涨的贡献率则为51.8%。[68]可见，农业支持政策对鼓励农民增产增收作用功不可没。
我国也有不少研究应用了OECD的评估方法来评价我国的农业政策效应。满中华（2007）尝试直接使用OECD的模型评估中国粮食直接补贴政策。[69]何树全考虑到中国与OECD数据结构及市场功能假设（如OECD粮食生产以大规模商业生产为主，而中国则以家庭生产为主）的差异，通过修改OECD的政策评估模型，以稻谷和小麦为例，评价了中国粮食直接补贴政策和生产投入补贴政策产生的效应，认为粮食生产投入补贴政策的效应大于粮食生产直接补贴政策的效应，主张扩大粮食生产投入补贴范围、加大粮食生产投入补贴力度。[70]
宗义湘等比较了之前各种研究的结论指出，学者们测度出的我国的农业政策支持水平不一致且差异较大，这是由于各研究统计的时期不同、数据来源不同、参数处理方法不同。[71]当然，这些研究也达成一些共识：一方面我国的农业政策支持水平还处于较低水平，特别是对农民利益的保护水平很低；另一方面，在已有的农业政策框架下我国政府主要是采取市场价格支持举措，主要体现在政府对国际贸易扭曲程度较大的农产品和我国不具备比较优势的农产品的价格支持水平较高。
2.对我国财政支农效应的量化研究
我国学者从财政的农业投入效应、区域财政农业绩效、财政农业投入与农业GDP和农民收入关系等角度对财政支农效应进行评估，大多研究认为财政支农效应效果不明显。
（1）关于财政农业投入效应的量化研究。胡德仁等从微观和宏观两个层面评价我国财政支农的效应，认为在微观上，财政农业投入效率通过农民人均来自第一产业收入与农业财政总量之比的关系表现出来；在宏观上，财政农业投入效率通过农业GDP与农业财政总量之比的关系表现出来，而我国在1996—2001年财政农业投入的微观和宏观效率都不高。[72]程莹则用农业财政投入宏观效率指标衡量了我国“一五”至“九五”期间的财政支农效率，发现我国财政支农效率一直较低。[73]林森、张亚斌2011年运用超效率DEA模型测度我国的财政支农绩效，模型的分析结果与我国的基本情况大致相符，得出我国目前财政支农绩效水平仍处于较低层次的结论。[74]
（2）关于区域财政农业绩效的量化研究。李燕凌以湖南14个地区的截面数据为基础，用DEA—Tobit回归模型分析了地方财政农业投入的效应，得出的结论是只有合适的财政投入规模才能提高支农效应水平。[75]陆文聪等运用灰色关联度方法分析了上海市1996—2006年的财政农业投入结构，得出的结论是上海市财政农业投入结构不太合理，没有获得最佳的投入效应。[76]刘勇等2009年将1980—2004年我国25个区域财政农业投入与地方农业经济增长的关系用面板数据模型进行截面分析，得出的结论是区域财政农业投入在不同区域是有差异的。[77]高玉强2010年以省际面板数据为基础，实证分析了我国粮食产区的农机购置补贴与财政农业投入的效果，研究得出财政农业投入是有效的。[78]
（3）关于财政农业投入与农业GDP和农民收入关系的研究。张元红检验了财政农业投入对农业产出的短期调控作用，得出我国财政农业投入与农业产出尤其是粮食生产波动相一致的结论。[79]封明川等2009年以1978—2006年的相关数据为基础，分析财政农业投入与农业GDP的关系，得出农业GDP不是完全由财政农业投入引起的结论。[80]刘桂珍等2009年的研究认为，政府财政农业投入增加了农民收入，政府每增加1%的财政农业投入，农民收入增加137.7元。[81]杨建利、岳正华的研究表明，财政支农资金的投入是提高农民收入的格兰杰原因，但当前财政支农资金的使用效率相对偏低。从长期看，财政支农资金每提高1%，农民收入将提高0.5505%。[82]刘玉川的分析表明，财政支农支出总量、财政支农支出中的三项费用（农村生产支出和农林水利气象、农村基本设施建设、农村救济费）均对农民纯收入增长具有正向促进作用，且与农民纯收入之间存在一个长期稳定的协调关系。[83]也有研究指出，财政支农效果并不乐观。胡春香运用实证分析研究1990—2005年甘肃省财政农业投入与农民收入的关系，得出的结论是甘肃省财政农业投入对农民增收的效果不明显。[84]
二 国内关于农民增收的研究
国内关于农民增收的研究很多，主要集中在我国农民增收主要障碍、影响因素及建议等几个方面的研究。
（一）关于我国农民增收主要障碍的研究
农民增收面临多重障碍，王頵2010年将相关研究概括为资源禀赋说、城乡二元结构论、农业结构不合理说。资源禀赋说指出农村劳动力过多、人均耕地少，导致耕地报酬递减、生产率提高缓慢和成本提高迅速；城乡二元结构论指出户籍制度等政策将城市人口和农村人口分割开，形成城乡矛盾；农业结构不合理说指出我国农业产业化发育程度低，整体农产品质量不高、专业品种少、附加值低，导致了农产品销售收入不高和销售难的问题。[85]值得关注一些关于农业生产要素流失阻碍农民增收的研究。由于目前我国农村人多地少、农业产业周期长技术含量低等原因，农村投资的收益率相对较低，造成土地、资金、劳动力、技术的流失较大[86]，土地和资金的流失影响最大。因退耕还林、非农建设占用等原因，1996—2003年我国农村用地流失近1亿亩，对农业综合生产能力造成不可逆的实质损害。由于我国经济发展在城乡之间呈现出递进发展的态势，外部性问题逐渐显现，在资金流动方面，非农产业通过各种方式吸纳农业资金，农业金融资源向非农倾斜，农业资金大量涌入城市，导致农村资金短缺，农民贷款难，也极大制约了农民增收。故要促进农民增收，必须尊重农民在土地流转中的自主权，甚至让政府出面促进土地流转和集中；[87]推进农业产业化经营，建设发展农业企业和农产品生产基地；加强财政投入和全社会力量的支持；[88]构建农业市场风险和自然风险双重防范机制；促使农业生产要素从城市向农村回流；[89]改进现行农村金融制度和服务，防止农村金融资源流失。[90]
近几年一些学者也提出了自己的研究观点。贾有姣2011年研究认为阻碍农民收入增加的主要因素有：我国财政对农业支持力度不够；农村金融服务严重不足；农民的土地权力缺乏有效保障；我国农民数量大，整体素质不高。[91]刘学深于2010年研究指出我国农民增收困难的主要原因有：农业是一种风险高、收益低、基础薄弱的产业；农村基础设施和社会事业发展滞后，公共服务严重不足；农民科技文化水平低是农民增收的最大阻碍要素。[92]曾建中分析指出制约农民增收的主要因素还包括农业成本过高和资金缺口压力大。[93]
（二）关于我国农民增收政策建议的研究
除了针对影响农民增收的主要障碍而采取的措施，一些学者做了更具体的变量分析并提出相应的建议。彭代彦、吴扬杰通过计量分析和实证检验得出农地集中并不能总是促进农民增收，关键是要允许农村劳动力在农业和非农业部分自由择业，为此，需要继续改善农民进城务工环境，要充分尊重农民在土地流转中的自主权，必要时要让政府出面促进土地流转和集中。[94]余新平、熊皛白、熊德平以1978—2008年的数据为基础，实证分析了我国农村金融与农民增收的关系，得出的结论是农村存款、农业保险赔付与农民增收正相关，而农业贷款、农业保险收入与农民增收负相关，乡镇企业贷款在一定程度上抑制了农民增收。但不能因此否定农村金融对农民增收的重要作用，而是要改进现行农村金融制度和服务，防止农村金融资源流失。[95]王德祥、李建军研究指出县域经济增长对农民增收作用小，而全面建设新农村的贡献很大，因此文中建议地方政府要进一步加大对“三农”的支持力度，深入开展地方财政改革以完善地方财政体制。[96]李广厚（2009）[97]、叶琪等（2009）[98]、许振文等（2009）[99]研究指出农业结构的调整需要在政府农业政策的框架下，循序渐进经历一个较长的时期。
三 关于陕西农民增收的相关研究
（一）关于陕西农民增收现状及存在问题的研究
吴云勇2008年的研究认为，陕西省农民收入水平、增长速度与全国平均水平、东部地区、中部地区相比有较大差距，甚至低于西部一些省份；陕西省农民收入水平和收入结构都有了改善和提高，但经营性收入仍然是其主要收入来源。1995年至2007年陕西农民收入中经营性收入的比重一直保持在50%以上；劳务性收入是陕西农民收入的第二大来源，该比重近些年呈上升趋势，2001年突破30%，2007年达到39.2%；财产性、转移性收入比重较低，一直不到10%。另外，陕北、关中、陕南三地农民收入的差异较大。[100]
张静2008年研究指出影响陕西省农民增收的主要原因在于：县域经济发展缓慢，与全国县城平均水平还有较大差距；农村产品的工业化、产业化水平低，很难形成对农民增收的强大推动力，主要表现为加工不足、引导不足；龙头企业、优势品种不突出，特色产品特而不优、优而不强；城镇化进程慢，小城镇存在如发展缓慢、基础设施“小而全”等许多问题。[101]
李茜研究指出陕西城乡经济发展失衡，城乡产业关联性不强，一体化发展难度加大；城乡社会发展失衡，城镇化依然落后于工业化，二元体制严重制约一体化实施；对农村的歧视政策依然存在；农村基础设施依然薄弱。[102]
卿明华2010年的研究指出，目前陕西农民收入的现状特征主要为收入持续增长、阶段性特征明显；收入结构持续改善、来源日渐多元化。但同时存在收入水平相对其他地区较低、增速较低、收入结构层次偏低等缺陷。[103]
（二）关于陕西农民增收途径和政策建议的研究
吴梅兰等认为陕西农民收入中非农产业收入比重将近一半，所以必须要有新的思路来解决陕西农民增收问题。主要途径有：继续进行农业结构调整，这是增加农民收入的根本途径；推进农业产业化经营，建设发展农业企业和农产品生产基地；提高陕西农民的整体素质，加强基础教育、技能培训及科技扶持；推进城镇化建设，建立县城为重点、城乡互动的综合发展体系；加强财政投入和全社会力量的支持。[104]孙江静等2010年的研究也提出类似建议，同时着重提出了要加强农村土地流转管理的政策建议：需要对生活在城镇及周边且拥有土地经营权的人口的那部分土地进行合理的流转，以便集中土地资源进行产业化经营，形成区域农业生产基地。[105]卿明华2010年的研究提出要建设农业市场风险和自然风险双重防范机制，成立专门机构加强市场监管，推广灾害防治技术等政策建议。
王志彬等以收入来源构成的视角提出了相关建议，指出经营性收入仍然是陕西农民收入的主要来源，因此需要对农民的农业生产继续加强补贴和扶持；劳务性收入的比重越来越高，将成为陕西农民增收的主要渠道，因此需要对农民工的专业技能培训进行鼓励和帮助，并积极支持城乡第二三产业发展，为农村劳动力创造有利条件；转移性收入是对农民的经济激励因素，财政的转移性支付应改变思路，由一次性支付转变为对农民的免费教育培训等长期持续的支付，由政策性的补贴逐步转变为向农业生产支援倾斜。[106]
张优智、侯海青以陕西1978—2008年的时间序列数据为基础，运用计量分析对陕西城镇化与农民增收间的关系进行实证分析，结果表明陕西城镇化与农民增收间的关联性较强，长期的作用程度更显著。因此要根据陕西区域性差异的需求，发展多样化差异化的城镇化模式，以不同的城镇化发展模式推动区域经济平衡发展，逐步形成陕西农民增收的长效机制。[107]
苏诚、陈智勇提出了促进陕西农民增收的财政政策建议：继续财政支农资金增长机制，为农民增收提供资金保障；优化财政支农支出结构，支持农民增收的重点项目；提高财政支农的资金使用效益。[108]
第四节 对过往研究的评价及本书的研究思路
一 对已有研究评价
回顾已有研究发现，针对惠农政策的定性研究、定量研究日趋具体、细微、深入，对各级政府部门制定农业政策越来越具有现实借鉴价值。
学者对我国强农惠农富农政策效应总的评价是肯定的，认为强农惠农政策对提高农民收入、发展农业经济发挥着必不可少的重要作用。认为农业是我国的立国之本、衣食之源，我国耕地面积有限，人口众多，保证粮食和经济作物的供给尤为重要；但相对于其他产业，农业比较收益较低，要素禀赋状况和技术水平较弱，面对的自然风险、市场风险极大，加之近年城乡贫富差距扩大的趋势，均表明我国实施各项保护和支持农业的政策十分必要。国外研究表明，农业采取保护、支持、补贴政策，是各国政府的普遍做法。
然而，学者们的研究也敏锐观察到我国现有政策的不足之处。已有研究发现，农村土地政策、社会保障政策、农村基础设施建设、公共产品和服务提供政策尚存在较大缺陷，这些缺陷对长期有效增加农民收入、缩小城乡差距制约明显。学者们对各项政策的实施基础、条件、形式等也存在争议。关于粮食补贴政策，一些学者指出粮食直接补贴提高了农民满意度，有些人则指出直接发放补贴的作用不明显，效果有限。关于农村合作医疗政策和农村社会养老政策，有学者认为一些客观因素弱化了合作医疗及农村养老政策的作用，要大幅增加合作医疗和农村养老经费的政府出资；而有些学者则认为不同发展水平和地区应采用不同的方法来筹集社保经费，如陕西这样的落后地区，政府出资比例应较高，京、津、沪及东南沿海发达省区，个人负担比例则应高一些。由于学者各自研究侧重点不同，对事物的判断标准不同，研究方法、样本选取等有所不同，加上所研究的对象（如不同国家、不同省区）市场发育程度不同、农民抗风险能力的差异，农民所需要的支持政策自然就有所不同，学者关于农业政策效应的评价不同甚至持截然相反的观点就不足为怪了。
不可否认，任何政策都会有缺陷，我国的农业支持、保护及补贴政策也不例外。实事求是的态度是，尽可能经过调查研究、理论推演发现这些缺陷，进而弥补缺陷，修正、完善现有政策。
学者们的已有研究特征，可大致概括为“四多四少”：对单个政策及其效应研究多，对系统化政策体系及其效应研究少；对既有政策评价性研究多，对应有政策论证设计性研究少；对政策效应的全国性、普适性研究多，对区域性、特殊性研究少；政策研究中，主观判断多，数据支撑及逻辑推理少。
二 本书的研究思路
本书研究陕西农业政策和农民增收问题的基本思路是：首先，依据2011年8—11月进入关中、陕南、陕北农户访谈调查及该次调查的问卷分析结果，并利用截止到2012年底的相关统计数据分析，尽可能客观描述陕西农民收入现状、特征，了解陕西农民对政策社会合意性的评价和最期望获得的政策到底是什么；其次，梳理各项农业政策的正负效应，将多个单个惠农政策视为政策组合，做出系统性、整体性评价，据以寻找现有政策的贡献和不足，对这些政策为什么好或不好给出理论解释；再次，通过理论及实证分析，研究制约陕西农民增收的主要因素，为制定更切实、最可行强农惠农富农政策提供现实依据；最后，在实证分析与规范分析相结合的基础上，勾勒设计能促进陕西农民增收的政策体系，并提出政策建议。
陕西强农惠农政策的调整思路应更注重系统化、制度化：政策重点从解决现实个别问题转向制度化长远政策设计，如陕西农民最倚重的土地不应该停留在残缺不全的经营权流转层面，而是从切实保护农民利益出发，制定农业产业化、工业化、规模化发展思路，制定赋予农民土地所有权的政策；从个别措施、个别项目设计转向着力于为农村提供公共产品和服务的系统性支持政策，包括公共教育、社保、医保、医疗服务、乡村公路及农田水利基础设施建设等系统性政策的规划和设计。
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