第四节　政策研究发展的结果

在人类历史上有了顾问和统治者的关系，就有了政策研究活动。人类社会进入政治社会以后，政治决策成为社会生活中一项经常性的活动，政策研究和政策咨询活动相伴而生，而且形式各不相同。美国学者威廉·邓恩（William Dunn）认为，大约在公元前18世纪时制定的汉谟拉比法典，是最早有记录的政策研究的例子之一。[5]该法典由282条法律组成，由巴比伦的神赐予汉谟拉比国王（King Hammurabi），目的是要建立统一而公正的秩序。这部法典涵盖了社会生活的诸多方面，从家庭、婚姻关系到公共职位均有涉及。塔奇曼（Tuchman ）也曾把当年特洛伊城领导者之间展开辩论，讨论是否接受希腊人提供的木马，作为政策研究失败的案例进行阐述。从柏拉图的学院（Plato＇s Academy）和中国皇帝的宫廷到现代的政策研究机构，人们一直在努力通过政策研究把知识同权力连接起来。

虽说政策研究早已有之，但历史上的政策研究还仅仅是一种由个人进行的个别化的行为，从学者到统治者都很少考虑把这种行为常规化。直到近代，政策研究才开始系统化和制度化。现代意义上的政策研究机构，是伴随着资产阶级掌握国家政权以后出现的。

在17世纪中叶，英国资产阶级夺取政权以后，从封建王朝继承下来枢密院这样一个机构，就是这个枢密院后来被改造成为具有现代意义的政策研究机构。英国的枢密院最早是英王的私人顾问机关，也是代表王权的最高行政机关，由国王的佃户总管、宫廷官员和国王选定的其他人组成的王国法院演化而来。在中世纪时，枢密院是协助国王处理立法、司法和行政事务的中央政府机构。1688年“光荣革命”后，英国逐步确立了君主立宪政体，枢密院失去了实际权力。18世纪初，原枢密院外交委员会发展成为内阁。虽然枢密院名义上仍是英国最高政府机构，但实际上大部分权力均由内阁行使。此时枢密院的任务主要是主持王室典礼和内阁宣誓就职仪式；处理某些上诉案件；以枢密院令的形式宣布议会的召开、休会和解散；对外宣战或媾和以及发布内阁制定的部分政府命令，等等。枢密院成员主要由全体内阁大臣、大主教、全权大使、下院议长、大法官以及国内和英联邦的著名人士组成。他们均由首相提名，英王任命，任期终身。院全体会议只在英王加冕或结婚以及内阁就职时召开。院内设有科学和工业研究委员会、农业研究委员会、医药研究委员会等各种委员会，担负重要的研究责任，实际上已成为名副其实的政策研究机构。

美国的政策研究机构最早始于乔治·华盛顿（George Washington）时期。华盛顿当选为美国总统以后，就建立了隶属于总统的政策研究机构，协助总统处理国内外事务。1828年，美国总统杰克逊（Andrew Jackson）网罗一批高端人才，安置在白宫为他提供政策咨询。这些人喜欢在白宫的厨房内议事，而且一些建议又经常影响总统的政策，因而被人们称为“厨房内阁”。尽管如此，但直到20世纪以前，西方国家的政策研究机构还只是处于萌芽状态，主要表现为数量少、功能很不明确、法律地位也非常模糊。

从第一次世界大战到第二次世界大战前，西方国家为应付政治危机，解决国内的种种矛盾和处理国际事务，先后建立了一批政府性的研究机构。美国在1919年成立了“胡佛战争研究所”，负责研究共产主义事务。对社会主义国家的“和平演变”战略，就是由这个研究机构提出的。1921年美国又创建了“外交关系委员会”，就美国的对外政策进行研究并提出自己的设想和建议。1927年，美国的一些企业家创建了“布鲁金斯学会”，从事经济政策、外交政策和政府活动三方面的研究和咨询活动。1932年富兰克林·罗斯福竞选总统时，就开始网罗大批学有专长的人士为其出谋划策。当时的美国《纽约时报》编辑詹姆斯·基兰（James Kieran）把这些参与制定政策的人叫做“脑库”，后来被罗斯福称为“智囊团”。罗斯福的智囊团在霍普金斯（Harry Lloyd Hopkins）的领导下，提出了许多颇有见地的政策主张。为应对经济危机实行的“罗斯福新政”，其中的许多政策就出自于这个智囊团。正是由于智囊团发挥了越来越重要的作用，受到罗斯福的青睐，所以，他一直主张要大力发展政策研究机构，以使美国的政策研究机构无论在数量上还是在质量上都要居于世界领先地位。

第二次世界大战以后，西方国家的政策研究机构开始进入跨越式发展时期。原因在于当时，西方国家尤其是美国进入了一个新的历史时期。伴随着政府职能的扩大，国家的政策决策面临的任务越来越复杂。西方国家的领导人纷纷意识到要解决如此复杂的问题，绝非轻而易举，单靠领导人的个人智慧无法胜任。加之第二次世界大战以后，国际社会出现了一个非常重要的变化，那就是形成了社会主义和资本主义两大阵营的对抗。国际事务也变得越来越繁杂，而且瞬息万变，政府需要应付这些复杂的局面，必须及时制定和实施更为有效的政策。无论是国内事务还是国外事务，不确定因素增多，随机性增强，政府政策一旦出现失误就会带来非常严重的后果。政策研究变得如此重要，成为政府须臾不可离开的事情。由于政府的政策覆盖了社会生活的各个领域，政策研究也需要多学科支撑。政策决策所需要的知识越来越广泛，然而，任何决策者即使知识再丰富也不可能是全能专家。他们必须依靠专家学者的智慧，充分利用新的科技成果，方能胜任自己担负的职责。正因为如此，各国领导人都开始大力扶植成立新兴的政策研究机构。一些原有的政治研究所也改变过去单纯研究政治理论的方向，转而对政治进行应用性研究。

也正是在这种趋势的推动下，美国兰德公司于1948年正式成立。兰德公司成立以后，逐渐以其卓有成效的研究成为世界上最著名的政策研究机构。兰德公司是从美国空军的一个研究机构转化而来的。在第二次世界大战期间，美国一批科学家和工程师参加了军事和政治工作，把运筹学用于作战方面，获得了巨大成功，颇受美国政府重视。于是，战后政府和军界的一些官员想把这部分科学家和工程师留下来，成立一个研究机构。1944年11月，当时的美国陆军航空部队司令亨利·阿诺德（Henry Harley Arnold）上将提出一份《战后和下次大战时美国研究与发展计划》，建议继续利用在战争中应征从事军事工作的一批科学家和工程师，成立一个独立的、能够客观地开展研究的研究机构。根据这个建议，1945年10月，美国空军与道格拉斯飞机公司签订了一项“研究与发展”计划的合同，即著名的“兰德计划”。美国空军拨款1000万美元，作为兰德计划的活动经费。在兰德计划执行过程中，科学家和政治家们意识到应把自然科学与政治结合起来。1948年5月，福特基金会捐款资助兰德计划，同年11月，兰德计划研究所脱离道格拉斯飞机公司，正式组建独立的兰德公司。兰德公司等现代的政策研究机构致力于把科学与政治联系起来，成为公共政策学诞生的重要推动力量。也正是公共政策学这一新的学科，在知识与权力之间架起了一座桥梁，实现了柏拉图《理想国》中把知识和权力有机结合起来的理想。

[1]［美］杰克·雷斌等：《公共管理学手册》，张梦中等译，中山大学出版社2006年版，第534页。

[2]［英］戴维·米勒等：《布莱克威尔政治百科全书》，邓正来等译，中国政法大学出版社1992年版，第54页。

[3]［英］戴维·米勒等：《布莱克威尔政治百科全书》，邓正来等译，中国政法大学出版社1992年版，第55页。

[4]［日］药师寺泰藏：《公共政策》，张丹译，经济日报出版社1991年版，第31—32页。

[5]［美］威廉·N.邓恩：《公共政策分析导论》，谢明等译，中国人民大学出版社2002年版，第40—41页。