第三节　中国对外援助的跳跃式提升及其困境（1971-1978年）

1971年第26届联合国大会恢复了中国的合法席位，中国的国际地位显著提高，迎来了外交上的第三次建交高潮。与此同时，中国对外援助开始呈现急剧增长的态势，特别是在1973年达到了顶峰。随着中国最重要的两个受援国越南和阿尔巴尼亚先后表示反对中国，在这之后中共中央及时对对外援助工作进行了调整，对外援助又回落到了正常的水平。

一　70年代对外援助的国际环境

越南和阿尔巴尼亚在相当长的时间里是中国的两个最重要的受援国。中国对越南的援助从新中国成立之后就开始了。20世纪60年代，由于中苏关系恶化，中国与阿尔巴尼亚在反对苏联的斗争中走到了一起，中国向阿尔巴尼亚提供了大量的援助。然而，70年代后期，越南和阿尔巴尼亚开始推行“反华”的外交政策，中国被迫停止了对这两个国家的援助。

（一）停止对越南的援助

新中国成立之后，由于意识形态、地缘政治等方面的原因，越南始终是中国重要的受援国。但从20世纪60年代中期起，在西沙群岛和南沙群岛的归属问题、北部湾问题、中越陆地边界问题、旅越华侨问题、柬埔寨问题等方面中越两国开始出现分歧。20世纪70年代初，中美关系开始解冻，越南坚决反对中国与美国改善关系。尽管如此，对越南进行的抗美救国战争中国仍是倾力相助。

1975年实现全国统一后，在苏联的支持下，扩张野心膨胀的越南，开始把中国视为“最危险、最直接的敌人”。[30]在改变对华政策的同时，越南开始大肆迫害和驱赶华侨，并在中越边境向中国武装挑衅，制造流血事件。在这种情况下，中国除了停止对越援助之外，没有其他的选择。1978年5月12日，中国政府决定撤销21个援越项目。5月30日，再撤销54个援建项目。这75个项目共折合人民币15.6亿元，其费用用来安置难侨的生产和生活。7月3日，中国政府照会越南政府，指出由于越方不顾中国政府的耐心劝告，不断加剧“反华排华”，中国政府被迫决定全部停止援越项目，撤回全体援越的工程技术人员，撤销驻越经济代表处。7月11日、14日、18日，在越南工作的299名中国专家分批回到北京。

（二）停止对阿尔巴尼亚的援助

20世纪60年代，在共同反对苏联修正主义的斗争中，中国与阿尔巴尼亚成了“最亲密的战友”。中国向阿尔巴尼亚提供了大量的援助，阿尔巴尼亚成为仅次于越南的中国第二大受援国。但从20世纪70年代开始，阿尔巴尼亚对中国改善与美国的关系、毛泽东提出的“三个世界划分的理论”等持有不同意见。20世纪70年代末，阿尔巴尼亚与中国在粉碎“四人帮”、结束十年“文革”等内政问题上又发生了分歧。在经济和军事援助方面，阿尔巴尼亚向中国提出了过高的要求，在得不到满足的情况下，阿尔巴尼亚开始诋毁中国的援助，诬蔑和陷害中国专家，破坏两国的经济和军事合作，使中国对阿的援助工作无法进行下去。在这种情况下，中国外交部于1978年7月7日照会阿尔巴尼亚驻中国大使馆，指出由于阿方在政治上加剧“反华”的同时，有计划、有步骤地破坏两国经济合作，使中国的援助工作无法进行下去，中国政府被迫停止对阿尔巴尼亚的援助，接回在阿工作的中国专家。7月19日、21日，在阿工作的513名中国专家分批回到北京。[31]

二　对外援助政策和原则

新中国建立后，中国对外援助规模巨大、影响深远，虽在不同阶段有所侧重，但始终有一条不变的主线贯穿于整个对外援助过程，即对外援助八项原则。依据和平共处五项原则和对外援助八项原则，中国对许多亚非国家开展了富有成效的援助活动，取得了良好的效果。从总的方面分析，作为新中国外交的重要政策之一，对外援助在短短几十年的时间，得到了良好的发展。它为中国的改革开放创造了良好的条件，提供了许多可资借鉴的宝贵经验。

70年代，中国对第三世界国家民族解放组织的援助也是遵循“以苏划线”的原则进行的。在莫桑比克、几内亚比绍、津巴布韦、纳米比亚等国存在着不同派别的民族解放组织。随着中苏关系的破裂，中国对这些民族解放组织的援助也发生了变化。如果某个组织接受了苏联的援助，中国则向与其政见相左的另一派别提供援助。[32]以莫桑比克为例，中国长期向莫桑比克解放阵线提供援助。但是该组织与苏联日益接近，并接受了苏联大量援助，中国的援助对象则随即转变为与其对立的莫桑比克革命委员会。[33]

三　对外援助的规模及分配

1971-1978年随着中国外交空间进一步扩大，中国对外援助的数额急剧增长，甚至一度超过了当时中国国力所能承受的极限。这既是国际形势发展的客观需要，同时也与中国特殊的援外决策体制有着密切的关系。

（一）援助规模

20世纪70年代，中国国内正值“文化大革命”期间，国民经济几乎接近崩溃的边缘。急剧增长的对外援助已经明显超过了国家的承受能力。[34]鉴于此，70年代后半期中共中央采取了相关措施，调整援外的规模和结构，使之回落到了与当时中国的国力基本相适应的水平。

这一阶段，中国对外援助支出规模从1971年的36.66亿元人民币上升至1973年的55.84亿元人民币，相应年份援外支出在GNI的比重分别为1.15％和2.04％。之后无论是援外支出或是援外支出在GNI的比重均缓慢下降。1978年，援外支出为17.21亿元人民币，在GNI的比重下降至0.47％（见图3-3）。这一时期中国对外援助总额为296.63亿元人民币，年均支出为37.08亿元人民币，援外支出在GNI的比重年均为1.33％。中国对外援助经历了急剧增长和回落的过程。

这一阶段，援外支出规模的变化是与援外结构的调整相一致的。1973年以前，中国都是以无偿援助的形式向第三世界国家提供成套设备；1973年以后，中国开始部分通过贸易形式出口。到1975年，随着对外援助支出的压缩，通过贸易形式向第三世界国家提供的成套设备逐渐增多。经过调整，中国将对外援助的规模限制在与国家的总体经济实力大致相当的水平，既避免了援外过程中的好大喜功和铺张浪费，也为新时期的经济建设积累了必要的资金，也为1978年以后改进我国对外援助政策做了有利的铺垫。[35]

（二）援助国别

除了社会主义国家，中国对外援助的对象主要集中在非洲。1971年10月25日，第26届联合国大会以压倒多数通过了2758号决议，恢复了中华人民共和国在联合国及其安理会的一切合法权利，极大地提高了中国的国际地位。中国迎来了对外关系的空前大发展时期。据统计，从这时起到1978年年底，又有52个国家与中国建立了外交关系，其中绝大多数是发展中国家。在与中国商谈建交的同时，大多数发展中国家都希望中国向其提供援助，尤其是一些非洲国家。它们迫切希望中国派出援外人员来接替原来由台湾承担的援助项目。为了满足它们的要求，从1971-1974年中国先后向塞拉利昂、卢旺达、加纳、多哥、贝宁、扎伊尔、塞内加尔、乍得、上沃尔特（现名布基纳法索）、加蓬、马达加斯加、尼日尔等12个国家派出600多名农业技术人员，及时接替了有关项目。[36]

1971-1978年的8年间，中国在继续向原来的32个老受援国提供援助的同时，还向36个新的受援国提供了对外援助。中国的受援国数量增加到了68个。受援国数量的增加使中国对外援助的数量和规模急剧增长。

（三）援助领域

这一时期的对外援助，以军事援助和经济领域的成套项目为重点。其中，军事援助以中国对印度支那的抗美斗争的支持为主；成套项目中，中国历史上承建的最大的项目——坦赞铁路上马动工。

1.军事援助

20世纪70年代，印度支那的抗美斗争有了新的发展。1970年3月18日，美国在柬埔寨策动朗诺发动政变，废黜了柬埔寨国家元首西哈努克。4月30日，美国公然出兵入侵柬埔寨。11月，美国恢复了对越南北方的轰炸。1971年2月8日，在美国的策划下，南越军队悍然入侵老挝。美国的行径遭到了越、柬、老三国人民的坚决抵抗，抗美救国战争在三国全面展开。中国对越、柬、老三国的抗美救国战争继续予以道义支持和人力、物力、财力上的援助。

1970-1975年，中国与越南共签订经济、军事物资援助协定14项，科技、文化、卫生协定8项。其中仅1971年中国就与越南签订了7项无偿援助协议，金额折合人民币36.14亿元，占该年度中国援外协议总额的48.67％。[37]1972年5月19日，余秋里曾在援越动员会上讲，仅就军事援助而言，近两年的援越物资超过了以往20年的总数。[38]1971-1973年，中国向越南提供经济、军事援助金额已超过了90亿元人民币。1974年，援助总额达到25亿元人民币，其中包括1.3亿美元的现汇，这是中国支持越南数额最高的年份。[39]

2.经济领域：坦赞铁路

坦赞铁路是中国迄今为止所承担的最大的对外援助项目。该铁路东起坦桑尼亚首都达累斯萨拉姆，中经坦桑尼亚的南部、西南部地区，而后进入赞比亚的北方省，在卡皮里姆波希与赞比亚原有铁路线接轨，全长1860公里，其中坦桑尼亚境内约977公里，赞比亚境内约883公里。这条铁路从1967年开始勘探设计，1970年10月正式开工，到1975年6月全部完成铺轨任务，1976年7月14日正式投入运营。为修建这条铁路，中国共向坦、赞两国提供无息贷款9.8837亿元人民币。[40]铁路开工后，由于工程量增加、物价上涨和当地工人工资提高等因素，铁路工程的实际造价超过了原贷款金额1.06亿元人民币。[41]超过的部分都由中国政府承担。坦赞铁路的实际工程费用总计为10.9437亿元。中国为这条铁路的建设不仅付出了高额的建设费用，而且“从所需人力和技术条件来看，中国在铁路计划中所作的承诺也超过了以往任何援外计划的承诺”[42]。

（四）援外方式调整

在援外结构方面也进行了相应的调整。1973年以前，中国都是以无偿援助的形式向第三世界国家提供成套设备。1973年以后，开始部分通过贸易形式出口，到1975年，随着对外援助支出的压缩，通过贸易形式向第三世界国家提供的成套设备逐渐增多。

为了适应国内外形势的需要，1978年中国又调整了对外援助的一些做法：在经济援助方面，不再单纯地普遍提供援助，而是强调在提供必要的援助时，要量力而行和互利互惠；在军援方面，除向解放运动组织继续提供无偿军援外，向非洲独立国家提供的军事装备和器材改为收取成本费；在医疗队服务方面，要求受援国负担中国医务人员的生活费和国际机票，并不再向对方普遍提供医疗器械和药品。

1975年开始中国对对外援助进行的调整是符合中国国情的。经过调整，中国将对外援助的规模限制在与国家的总体经济实力大致相当的水平，既避免了援外过程中的好大喜功和铺张浪费，为新时期的经济建设积累了必要的资金，也为1978年以后改进我国对外援助政策作了有利的铺垫。经过这些初步调整，我国对外经济合作取得了显著成效，从而纠正了以前对外援助工作的偏差，使我国的对外援助工作走上了健康发展的轨道。[43]