三、1978—2012年：改革开放与开发式扶贫

1978年，中国开启了改革开放进程，反贫困进入重要的探索与创新阶段。这一历史时期，中国的改革开放不断深入推进，在实现了经济高速、持续、稳定发展的同时，贫困人口大幅度减少。减贫的历史进程和政策演变，成为中国改革与社会经济发展的真实写照。从演进历程来看，中国在这一时期的反贫困战略主要分为四个阶段。

（一）1978—1985年：以农村制度改革带动减贫

这是中国改革开放史上重要的时期，也是中国减贫效应得到集中释放最明显的阶段。首先，全党的中心工作转移到经济建设上来，农村家庭联产承包责任制的改革试点普遍推行。其次，中央政府大幅度提高农产品收购价格，改变长期以来的工农产品“剪刀差”政策，大大提高了农民收入。再次，通过农产品交易等一系列市场化制度改革，从完全限制到鼓励农村劳动力进城务工、经商，促进了农村整体收入水平提高，从而带动了农村减贫成效。最后，1984年9月中共中央、国务院印发《关于帮助贫困地区改变面貌的通知》，第一次把扶贫工作作为国家政策任务，标志着国家政策层面对消除贫困的特别重视。

经过这一阶段的努力，中国取得了显著的扶贫成效。1978—1985年之间，农民家庭人均收入和消费分别增加了264元和192元。农村生产发展能力的提升直接拉动了贫困人口发展，农村贫困人口大幅度减少。据统计，按照中国政府贫困标准，农村贫困人口由1978年的2.5亿人减少到1985年的1.25亿人，这一时期减少了一半贫困人口规模，农村贫困发生率从33.7%下降到14.8%，下降幅度十分明显，贫困人口出现大幅度减少。

（二）1986—1993年：以全面改革确立贫困县减贫新模式

1978年以来，农村改革成效显著，大大缓解了贫困问题。但在连续大丰收后，1986年农业产量开始出现减产，农产品购销体制面临新的改革。贫困问题也从以前普遍性分布开始出现分层、分块和分化，区域间发展不均衡问题显现。

针对新形势下的问题和挑战，中国开始大幅度调整扶贫开发政策。一方面，1986年5月16日，国家成立了国务院贫困地区经济开发领导小组（1993年改为国务院扶贫开发领导小组办公室），标志着中国开始设立专门政府机构，实施大规模、有计划、有组织的扶贫开发。另一方面，明确扶贫对象和重点——贫困县。1986年，国家根据贫困程度确定了331个国家重点扶持贫困县；到1987年，国家针对18个集中连片贫困带划定了592个国家级贫困县。

经这一时期的扶贫开发，中国农村贫困人口由1.25亿减少到7000万人，平均每年减少600多万人，贫困人口占农村人口比例也从14.8%下降到7.7%，下降近一半。国家重点贫困县农民人均纯收入从206元提高到484元。

（三）1994—2000年：非均衡格局下专项扶贫政策创新

1994年3月，国务院制定发布《国家八七扶贫攻坚计划》（简称“八七扶贫计划”），明确提出用7年时间（从1994年到2000年）解决当时全国农村8000万贫困人口温饱问题。这是中国历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的国家扶贫开发行动纲领。

“八七扶贫计划”推动了中国农村贫困状况的改善。截止到2000年，中国政府贫困标准下的农村绝对贫困人口减少到3209万人，贫困发生率降低到3.4%。同期扶贫工作重点县的绝对贫困发生率快速下降到8.9%，贫困地区通电、通路、通邮、通电话的行政村分别达到95.5%、89%、69%和67.7%，极大地改善了贫困地区的生产生活条件。

（四）2001—2012年：整村推进扶贫开发

进入21世纪特别是2003年以后，中国经济进入新一轮增长周期。针对新世纪中国贫困新特点，继完成《国家八七扶贫攻坚计划》以后，中国于2001年颁布《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，成为指导新世纪中国扶贫开发的第一个纲领性文件。

表1. 1978—2000年农村居民贫困状况

这一阶段中国扶贫开发政策和行动产生了一系列新变化。首先，取消沿海发达地区所有国家级贫困县，并相应增加中西部地区国家级贫困县数量。其次，对扶贫工作重点与瞄准对象做出重大调整，即扶贫工作重点县集中到中西部地区，扶贫瞄准在确定592个国家扶贫开发工作重点县的基础上，选定了15万个贫困村作为扶贫瞄准对象。再次，全面实施以村为单位的整村推进参与式扶贫，更加注重科学技术、教育和医疗卫生事业在扶贫开发中的作用。第四，积极推进产业扶贫与劳动力培训转移“雨露计划”，提高扶贫可持续性能力建设力度，积极开展生态移民和易地搬迁扶贫，小额信贷等金融扶贫试点也开始出现并发挥重要作用。第五，积极实施西部大开发、振兴东北老工业基地和中部崛起等区域战略，建立一系列农村社会保障制度。第六，以贫困村为单位，集中整合多方面多部门资金和资源，将农民建房、土地整理、宅基地整理复垦、基础设施配套、土地流转和农业产业化经营等农村发展项目方面给予统一规划、统一推进。

2011年，中国将扶贫标准提高到农民人均纯收入2300元（2010年不变价），比2010年的1274元提高了92%。在新的扶贫标准下，中国贫困人口增至1.65亿人（2010年底数）。与此同时，国家和各级政府不断增加扶贫投入，推动扶贫开发继续取得进展。据统计，到2012年年底，592个国家扶贫开发工作重点县自然村通路、通电、通电话的比例分别达到92.8%、98.8%、93.2%，分别比2010年提高4.7、0.8、0.3个百分点；扶贫开发工作重点县7至15岁学龄儿童在校率达到97%，青壮年文盲、半文盲率为8.9%，比2010年下降1.4个百分点；有98%的农户参加新型农村合作医疗；农户人均住房面积达到27.8平方米，增加2.9平方米。中国扶贫开发开始从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。