第三节 文献综述
自1950年哥伦比亚青年Gabriel Betancourt Dreamt创立世界上第一个学生贷款机构——哥伦比亚学生贷款协会——以来，学生贷款项目开始在一些国家发展起来；尤其自20世纪80年代中期布鲁斯·约翰斯通提出成本分担理论之后，学生贷款作为高等教育成本补偿的一种有效方式，更是在全球范围内获得广泛认同并迅速推广开来。时至今日，全球已有70多个国家和地区开展了学生贷款项目，不少从未实施该类项目的国家已开始讨论在本国开展学生贷款项目的可行性，而那些已有学生贷款项目的国家也在不断地进行改革与完善。[8]
近年来，众多研究者从银行放贷、贷款管理和回收等多个层次、不同角度对学生贷款运行不畅的表现、原因及其补救措施进行了深入而细致的探讨，然而，从政府职能的视角出发，探究政府行为对于学生贷款运行影响的研究尚不多见。事实上，政府作为学生贷款政策的既得利益方和发起者，其行为直接决定了银行放贷的积极性，对贷款者的行为有着莫大的影响；而在学生贷款运行中出现的许多问题，也与学生贷款政策中政府职能的发挥有着千丝万缕的联系。因此，本研究尝试从已有的文献中找寻政府参与学生贷款的相关研究，并对其进行综述。
一 关于学生贷款的理论基础及其目标的研究
美国的布鲁斯·约翰斯通教授于1986年在其《高等教育的成本分担：英国、联邦德国、法国、瑞典和美国的学生财政资助》（Sharing the Costs of Higher Education：Student Financial Assistance in the United Kingdom，the Federal Republic of Germany，France，Sweden，and the United States，1986）一书中提出了著名的“成本分担”理论。约翰斯通教授立足于高等教育成本构成的视角，提出未承担高等教育直接成本或者承担不足的社会群体应适度提高成本分担的比例，并在此原则基础上确定了新的公平有效的大学生资助理念和政策，从而为学生付费入学以及学生资助政策的实施提供了强有力的理论依据。成本分担理论认为，高等教育成本应该由多方负担，包括政府（纳税人）、学生及家长、捐赠人等，就学生和家长而言，他们可以用过去的收入（如家庭储蓄）、现在的收入或未来的收入来分担成本。学生贷款为学生利用自己未来的收入承担当前接受高等教育的花费提供了可能。[9]
世界银行专家乔治·萨卡罗普罗斯（Geoge Psacharopoulos）长期致力于教育投资收益率的研究，试图运用经济回报率的数量分析来证明合理分担成本的必要性和公平性。他得出如下结论：（1）教育投资的社会收益率随着教育阶段的上升而下降；（2）高等教育的个人收益率大大高于社会收益率；（3）欠发达国家的人力资本投资收益远远高于物资资本投资收益。[10]基于上述结论，他主张高等教育要进行成本补偿，让接受者承担部分成本；同时也要对那些有学术能力但无力支付学费或生活费的学生进行资助，最好的办法就是提供学生贷款，因为学生贷款“综合了商业活动中的所有优点”，是一种“高效率的教育财政措施”。[11]
教育公平理论认为，高等教育免费或“普遍的慷慨资助”无助于高等教育机会均等目标的实现，是一种将公共教育资源向高收入阶层转移的不平等现象，而只会增加高收入阶层子女接受高等教育的机会，让他们占有过多的高等教育资源。例如，在哥伦比亚，占人口比例20%的高收入阶层享受了60%的高等教育资源；在泰国，农民人口占69%，而农民子弟在大学生中仅占11%。[12]因而，通过普及高等教育收费并辅之以弱势阶层子女的学生贷款资助，能够在很大程度上保障贫困阶层子女的高等教育入学机会，进而实现高等教育资源的合理配置。
艾德里安·翟德曼在其《学生贷款计划的政策选择——基于亚洲五国个案研究的经验教训》（Policy Options for Student Loan Schemes：Lessons From Five Asian Case Studies）一书中指出，之所以不同国家的学生贷款操作过程及最终结果出现较大差异，原因之一在于不同学生贷款项目的核心目标指向各不相同。他认为，学生贷款项目可能的目标导向分别为：（1）增加高校的收入，弥补高校财政经费的缺口。在高等教育生均成本不断增加而又无法获得额外的政府财政拨款的情况下，为保持大学入学人数、保证产出及教学质量而寻求更多的收入来源，以应对政府公共开支的减少和公共教育财政体系的重新配置。（2）促进高等教育规模扩展，降低政府在大学财政扩充中的作用。（3）满足特定的人力资源需求，为特殊行业和地区提供充足的劳动力。（4）资助在校学生，减轻学生就学期间的经济负担，培养其在经济上的独立性。（5）保障和扩大低收入阶层的高等教育参与。[13]伍德霍尔（Maureen Woodhall）认为，学生贷款的目标主要包括以下几个方面：（1）为高等教育筹集更多的私人资本；（2）促进教育机会均等，消除或减轻经济贫困对弱势群体在入学、选择学校及专业方面的影响；（3）提高高校的管理效率及教育质量。[14]
总之，以上学者从高等教育成本分担、教育收益以及教育公平的角度论述了学生贷款的理论基础，进而分析了不同学生贷款方案实施目标的差异性，从而为我们深入研究学生贷款提供了相对可靠的逻辑起点。亦即，作为高等教育成本分担的一种有效方式，学生贷款可以通过对弱势阶层子女的特殊资助而实现补偿性平等，以此保障和推动高等教育入学机会的公平，为学生贷款方案的设计和操作指明了方向。
二 关于政府参与学生贷款的必要性研究
约翰斯通在《高等教育入学机会与财政可行性：学生贷款的角色》（Higher Educational Accessibility and Financial Viability：The Role of Student Loans，2006）一文中从风险的角度分析了政府参与学生贷款的必要性。他认为，在市场经济中，银行和私营金融机构代表储蓄人出借贷款用于借方业务拓展中的资金运转、购买房屋或汽车，等等，银行除了要补偿资金成本、管理成本和拖欠损失外，还须兼收贷款和存款利差。事实上，许多国家有严格意义上的私人学生贷款——政府既不给予补贴，又不提供担保。但这种学生贷款仅限于那些就读高级专业学位（如医学和法律）的学生，因为这些专业学生的未来预期收入很高，以此建立的良好信誉可以有效降低拖欠风险，加上银行欲将这些学生发展为未来客户，所有这些因素使银行愿意以优惠的条件向这类学生提供信用贷款，而不需要政府的补贴和担保。然而，向所有学生普遍提供学生贷款却是另一回事。在没有信誉良好的共同署名人担保的情况下，学生贷款拖欠的风险是很大的。以至于没有政府干预（政府提供担保或者利率补贴），学生贷款的利率可能会高至让学生无法接受的程度。学生贷款拖欠风险很大是因为没有抵押物可作为还款保证，或者说，高等教育投资的抵押物是以知识的形式存在，当发生学生贷款拖欠时不能变更所有权。另外，借款学生通常要到结束学业或有工作收入后才开始还款，从获得贷款到开始还款往往有很长一段时间，如此长的时间使得部分学生可能已经忘记需要还款，有的已经变换了三四次住所，甚至移居他国、难觅踪影。这些情况都会增加拖欠可能和回收成本，进一步加大了学生贷款的回收风险，因而需要政府至少承担普遍提供的学生贷款的部分风险。[15]
国内学者柳劲松等人提出，政府干预高校学生贷款是基于该种贷款所产生的正外部性。他认为，人力资本是知识经济时代国家的第一生产力，学生贷款不仅为获贷学生带来切身利益，而且推动了人力资本产品的生产，有利于增强国家的核心竞争力。因此，成本或效益发生的外溢必然会导致具有正外部性特征的学生贷款这一准公共产品的供应不足。[16]
廖茂忠、沈红认为，社会价值是国家助学贷款的首要价值，公共利益的实现是其基本的、首要的目标，因而政府对助学贷款的实施负有直接的责任。他们从三个方面论述了国家助学贷款的公共利益：第一，资助是国家助学贷款的本质。第二，助学贷款的目的表现在两个方面，即帮助学校中经济确实困难的学生支付在校期间的学费和基本生活费，以完成学业；促进教育事业的发展，加速人才培养，推动科教兴国战略实施。第三，助学贷款工作，直接关系到贫困学生和家长的切身利益，是实施科教兴国战略，加速人才培养，确保我国高等教育持续、健康发展的一项重大措施，是利用财政杠杆撬动金融资金资助高校贫困家庭学生、维护教育公平的重要举措。[17]
朱雪梅从政府收益的角度对学生贷款进行了探讨。她认为学生贷款不仅为贫困生入学提供了便利，同时更为政府和社会带了巨大的收益，表现在：学生贷款以金融手段支持家庭教育投资，使不同收入家庭的学生都能平等地拥有接受高等教育的权利，有助于促进人才培养和社会公平。通过有针对性地发放国家助学贷款也有利于人才知识结构的调整，使科教兴国战略真正落到实处，对于造就新型人才，提高民族素质具有积极而深远的意义。另外，扩大招生作为刺激消费的一种手段，将在一定程度上带动经济发展。学生贷款可以看作是国家为改变目前市场景气状况的一种投资，它从根本上调整人力资本的知识结构和分布结构，对于产业结构、地区经济结构和人均收入结构的调整都有着深远的历史意义。[18]肖华茵、季俊杰等人从利率均衡性问题入手，分析了国家助学贷款限价政策（“可跌不可涨”的利率政策）的消极作用。表现在：国家助学贷款的低利率政策，固然减轻了贫困生的还贷负担，却使银行失去了补偿和利润，使更多的贫困生丧失了受助机会，同时也使得大量社会福利白白流失，导致社会福利总体水平下降。[19]因此，政府应承担更大的责任，发挥更大的作用，在允许利率上浮的同时，进一步加大财政贴息的力度，利用财政杠杆，辅之以行政干预和法律调节，形成助学贷款健康、平稳发展的长效机制。
总之，以上学者从贷款风险、外部性、公共利益、政府收益等不同视角阐释了政府参与学生贷款的必要性，是具有一定解释力的。这是立足于学生贷款本身的性质及其产生的影响来分析政府参与，是必要的，但并不充分，依然未有触及政府介入学生贷款的直接驱动力。公共财政理论认为，由于市场本身存在缺陷，政府必须运用财政手段去弥补市场失灵，弥补由此产生的效率损失，实现宏观经济效益和社会效益的最大化，并实现社会公平。也就是说，公共财政发挥作用的领域，正是市场失灵的领域。而事实上，由于多方利益博弈使制度安排的预期与效果之间存在明显的偏差，致使学生贷款政策实施的结果偏离制度的预期，从而导致学生贷款的市场失灵。这应是政府介入学生贷款的直接原因和现实需要，因而从公共财政理论的视角分析学生贷款中的政府参与十分必要。
三 关于学生贷款中政府参与方式的研究
布鲁斯·约翰斯通在《学生贷款的国际比较：期望与失望、误解与偏见》（Student Loans in International Perspective：Promises and Failures，Myths and Partial Truths，2001）一文中指出，在各国学生贷款方案的实施中，政府的参与主要体现在以下四个方面：（1）承担全部或大部分风险。政府承担风险对于学生贷款方案的实施是很重要的，能够在很大程度上避免银行惜贷。这可以通过政府对私人放贷者（银行）提供担保，或由政府作为直接的贷款者来体现。（2）对贷款利率或学生借款人所支付的贷款成本进行补贴。即使不考虑拖欠的损失，贷款利率加上管理和回收成本可能仍要高于公共政策希望从学生借款人那里收取的费用。如果政府是放贷者，政府的补贴将通过制定较低贷款利率得以实现。如果政府仅仅为私人借贷者提供担保，补贴就更可能意味着支付一部分利息成本给私人放贷者，至少是补贴学生在校期间所借本金所产生的利息。（3）分担贷款方案执行中的部分管理成本，这包括确定学生借贷资格、贷款发放、日常咨询服务、贷款回收以及追讨贷款拖欠的成本。在商业贷款中，这些费用需要由借贷人补偿并反映在利息上；而为鼓励商业银行发放学生贷款，政府通常会在某种程度上承担（或隐形承担）部分费用。（4）将有效的政府税收和养老金征收机制运用于学生贷款回收中，以尽可能地降低学生贷款偿还的拖欠率，降低贷款服务和回收的直接成本。出于类似的目的，这方面作用的另一种形式是，通过立法要求雇主在发放工资和薪水的时候代扣款项来偿还贷款，如同扣税和养老保险金一样，但在技术上和法律上须与国家税务的征收相分离。[20]美国一司法判例开创了扣除欠款人社保补助金用以回收学生贷款的先河。华盛顿大学一位名叫James Lockhart的学生，15年里累计拖欠学生贷款共8．7万美元。起初，政府每月从他的社保补助金中扣除93美元后，他向法院提起诉讼。美国《纽约时报》于2005年12 月8日报道了最高法院的裁决，即政府可以扣除毕业学生的社保补助金以偿还其所欠贷款。此项裁决表明，政府部门在回收数百亿的学生贷款时又增添了新的途径。据美最高法院透露，此前学生贷款拖欠的数目共计330亿美元，其中57亿超过10年。[21]社保抵债已成为收缴贷款不可或缺的部分。美国是社会信用体系较为发达的国家，这一案例表明，在社会征信体系未能完全奏效的情况下，社保体系参与回收对欠款者有更大的威慑力和可操作性。
之后，约翰斯通在《成本分担以及高等教育助学金、学生贷款资助的成本效益》（Cost－Sharing and the Cost－Effectiveness of Grants and Loan Subsidies to Higher Education，2006）一文中，分析了不同资助形式（助学金和学生贷款）的成本效益，这些资助形式都是针对某些学生或家长的。他认为，各国在提供政府资助方面至少有十种不同的形式可供选择：（1）直接提供助学金给低收入家庭的学生；（2）直接提供助学金给代表性不足的学生群体（如少数民族、女性或来自农村的人）；（3）基于学生中学阶段的学习成绩或学术准备而提供直接助学金；（4）基于学生大学期间的学术表现而直接提供助学金；（5）基于高校要求的品质或能力而直接提供助学金；（6）基于借款时学生家庭的低收入，以低利率的形式提供学生贷款补贴（实际上的助学金）；（7）基于借款时其他“未充分代表”的特征，以低利率的形式提供学生贷款补贴（实质上的助学金）；（8）基于借款人终生的低收入（如在按收入比例还款型贷款中），对其“剩余债务给予免除”；（9）基于大学期间的学术表现，予以“减轻债务”；（10）基于借款人毕业后选择某种职业或工作地点（如在城区中学或边远的中学任教），予以“减轻债务”。[22]
此外，约翰斯通在《按收入比例还款型学生贷款在发展中国家和转型国家的适用性》（The Applicability of Income Contingent Loans in Developing and Transitional Countries，2004）一文中特别提出，发展中国家的学生贷款要切实可行，必须满足几个基本条件：（1）要贷给经济上有需要的学生，这就必须进行家庭经济状况调查（Means－Test）；（2）政府要对学生贷款进行较多的补贴，这样对学生来说可以降低贷款成本，使贫困学生“敢借”、“愿还”；（3）政府要为学生贷款提供担保，降低贷款机构的风险，使商业银行敢于放贷。对于澳大利亚、瑞典等国实行的按收入比例还款模式，他认为在发展中国家和转型国家具有可讨论的适用性问题。首先，在大多数发展中国家和转型国家，通过政府税收机构和养老金扣除机制来回收按收入比例还款型贷款几乎可以肯定不会有很高的成本回收率，其原因在于这些国家没有一套有效而可靠的发放工资时征税和扣缴养老金的制度；其次，还款将会只来源于公务员和大型私营企业雇员；再次，按收入比例还款型贷款的债权只有很低的或者没有市场价值；最后，这种“按收入比例还款”方案排除，至少是降低了父母在极度需要的成本分担中的参与。[23]
学生贷款研究专家伍德霍尔在总结非洲国家的贷款经验教训后，提出学生贷款有效管理的几大要素：要有良好的组织管理机构，可靠的学生贷款法律保障，选择资助对象的有效机制，可行的贷款回收机制，在广泛宣传的基础上使人们能够理解并接受学生贷款的基本原则。[24]两位学生贷款专家从不同侧面提出了贷款成功运行的要诀，但有两点是共同的，即贷款要瞄准贫困学生而不应面向全部学生，强调了学生贷款中的政府责任。进而，伍德霍尔认为，要让符合贷款条件的来自低收入的、没有可靠信用记录家庭的学生能够普遍得到贷款，则必须要有政府的组织与参与。如果要依靠银行来发放学生贷款，政府则必须承担学生贷款三方面的成本：支付拖欠的贷款；在贷款利率低于市场利率的情况下，政府要补贴学生贷款的利率；补偿学生贷款的管理成本。这三类成本可能要占到贷款总额的1／3～2／3。[25]
黄维认为，财政政策与金融政策作为政府干预学生贷款的两大基本杠杆，其功能的发挥有赖于在两者之间形成功能耦合机制。为实现这一目标，从宏观方面看，就是要继续推进我国财政、金融体制改革，继续深化高等教育改革，实质就是要为两大制度创新的功能耦合创造良好的外部条件；从微观方面看，可以借鉴美国在社区投资法的实施经验，按照社会公平性原则，通过法律强制性手段，使高校所在社区的金融机构把吸收的存款中的一部分用于发放国家助学贷款，以发放比例和服务功能的完善作为评价国家助学贷款工作成效的决定性因素，而对于表现积极、发放所在社区高校国家助学贷款超过规定要求的商业银行，则给予税收、建立风险基金等财政鼓励措施。[26]
沈红教授通过对新旧贷款机制的比较，认为必须考虑到中央高校与地方高校在新机制条件下政策执行的巨大差异，实施规范的财政转移支付制度。国家助学贷款新机制将原来的利息补贴从50%提高到100%，这意味着在利率和学生数都不变的条件下，地方财政要给予的贴息是过去的两倍，还要负担地方院校50%的风险补偿金，大大加重了地方政府的财政负担。而“以奖代补”是一种事后补偿，人为因素与随意性比较大。如果不变更为规范的财政转移支付，地方政府推动国家助学贷款的积极性将大打折扣，会加剧地方院校的贷款获得性与及时性的差距，进而妨碍我国高等教育的均衡发展。因此，进行国家助学贷款财政转移支付，可以使用财政杠杆撬动金融杠杆，从而引导社会资源合理流向高等教育领域。[27]
张民选通过对美国、英国、澳大利亚、新西兰和新加坡大学生资助政策的比较研究，提出我国政府应在三个方面有所作为。其一，大学生资助是一项全社会的工作，需要政府各部门的紧密合作。就国家助学贷款而言，也要及早研究和设计新的贷款回收机制，向“按收入比例还款”及“养老保险机构回收贷款”的方向发展。其二，政府应向民办高校学生提供贷款，以资助经济困难学生交纳学费，从而实现对于民办高校另一种形式的扶植和监管。其三，政府应进一步加大对于学生贷款政策的宣传，包括宣传设计口号响亮、简明易懂、行之有效，进而在精细计算的基础上提供周到便捷的人性化服务。[28]
丁建福运用博弈论的分析工具建立了政府—银行放贷静态博弈模型，从中分析了政府及市场（商业银行）在学生贷款制度运行中的职能。他认为，政府的职能主要体现在四个方面。第一，分担责任，增加政策性贷款供给。政府应该发挥自己的优势整合各种力量，考虑建立一个专门机构负责学生贷款，以及实施其他相关的教育投资、资助项目。第二，建立政府及中介担保体系。担保体系可以通过担保基金、就业协议、家庭成员联保、信用追踪等方式来构建。第三，建立、完善国家个人信用体系。针对2006年1月由中国人民银行组织建立的个人信用数据库运行以来所产生的问题，比如数据未能反映自然人的其他社会交往信息，不能很好地用来反映贷款申请者的信用状态，因而学生个人信用信息系统还需要在政府、中介组织、高校的大力协助下进一步完善。第四，完善学生贷款立法。目前所制定的国家助学贷款管理条例尚属部门规章，效力较小，且在条例中，政府与银行之间、政府与学生的契约关系不明确。因而，需要进一步完善学生贷款的法律，规范各主体之间的行为。[29]
总之，以往研究较多地关注到政府财政手段对于学生贷款运行的重要性，认为政府应为借贷学生提供风险担保、利率补贴、一定程度的债务减免，为贷方提供部分管理成本以及损失补偿，并实施规范的财政转移支付制度。然而，国外学者的研究较多地侧重于经验性的描述，介绍各国政府参与学生贷款的一些共性经验，缺乏对于经验的理论升华以及更深层次的分析；国内学者则更多地专注于定性的政策分析。由于缺乏有价值的理论回应，单纯的比较研究和经验分析得出的结论能否经受住实践的检验，难以定论。此外，政府介入学生贷款并非只靠单一的财政手段，行政规制、法制保障以及政府决策对于建立学生贷款长效机制，推动贷款事业发展同等重要，因而同样应该予以关注。
四 对政府参与学生贷款总体评价的研究
闫屹认为，政府在我国国家助学贷款运作中存在着“越位”与“缺位”。政府“越位”，是指政府将具有政策性目标的助学贷款交由商业银行进行商业化运作，从而不可避免地造成了委托人（政府）与代理人（商业银行）之间的政策性目标与商业性利益之间的矛盾。然而，国家助学贷款的政策性与其商业性之间的矛盾不是一个必然，矛盾的协调与解决关键在于其推行方式。尽管2004年《国家助学贷款招投标办法》的出台改变了过去由政府直接指定国家助学贷款经办银行的方式，但是事实上国家助学贷款的政策性与商业性运作之间的矛盾依然存在，并未因引入市场化的招投标方式而消失；其运行机制实质上仍表现为以行政力量推动国家助学贷款的商业化运作，而正是这一制度性缺陷限制了我国助学贷款业务的发展。政府“缺位”，是指与美日等国实施学生贷款的法制环境相比，保障我国助学贷款政策实施的相关法律、法规还很不完备；缺乏针对性、适用性及可操作性；缺乏相关的实施细则，从而导致我国实施、推进国家助学贷款的制度环境不完善，而这些都是因政府“缺位”造成的。[30]
李国柱提出，政府在国家助学贷款领域中存在着较为严重的缺位现象。表现在：第一，政府的财政责任缺位。国家助学贷款资金全部来自商业银行，而政府只是承担着财政贴息和一定比例的风险补偿金。由于我国缺乏完善的个人信用体系，且国家助学贷款是无抵押担保的信用贷款，因而该业务存在相当大的经济风险。当不良贷款的额度超过核定的风险补偿金的时候，商业银行就存在本金损失的可能性，再加之贷款服务成本和拖欠管理成本等，银行一系列的惜贷、停贷、抵制就成为必然。第二，政府维护教育公平缺位。他认为，国家助学贷款放贷环节中存在的最大问题在于贷款需求面大与放贷面小之间的矛盾，使得国家助学贷款远不能满足高校贫困生的资助需求。因此，在缺乏政府引导和监督的状况下，商业银行自然会倾向于选择家庭经济能力相对较好的学生，以尽可能地降低风险，从而导致以公平为目标的助学贷款政策所产生的实际效益受到制约。第三，政策目标与现实脱节。在贷款实际操作中，由于政府对国家助学贷款的补贴只是一种后续的财政补贴性质的资金，且并不提供足额的担保，在政府没有承诺提供兜底保障的情况下，容易使国家助学贷款陷入政府与银行之间的博弈，使得政府的政策目标与实际操作结果相分离。第四，发展目标不明确。自1999年开始国家助学贷款以来，这项政策始终没有一个明晰的总体发展目标，当然更谈不上分阶段的具体发展目标。由于没有具体发展目标的指引和发展规划的约束，使得国家助学贷款在执行中具有很大的盲目性和随意性，制定的相关政策并未充分显示相应的效应，政府的公共责任没有充分得到体现。[31]
总之，关于政府参与学生贷款的评价，国外未有看到直接相关的文献，已有的研究集中于政府是否应参与以及如何参与学生贷款，对于贷款方案失败的评价也仅仅局限于政府不作为等简单的表述。国内的研究较为清晰地指出了政府参与学生贷款中存在着严重的缺位与越位现象，为我们以后的研究奠定了基础。然而，研究中存在的最大问题在于未能指明政府参与学生贷款中作为的一面，即到位的方面，从而未能给予政府参与学生贷款一个相对客观的评价。同时，对于政府的越位和缺位的分析依然不够深入，比如研究中认为政府在维护社会教育公平以及发展目标中存在缺位，这样的评价就政府参与学生贷款而言并不严谨和贴切，缺少说服力，甚至会产生“大而空”的感觉。
五 关于政府在一般准公共产品提供中的职能的研究
迄今为止，关于准公共产品提供中政府职能的研究，国外尚未见到直接相关的文献；国内学者的研究也相对较少，且更多地从当前我国准公共产品提供中存在的问题出发，提出总体的解决思路，或从几个特定的维度（如促进有效竞争、完善价格形成机制等）来分析政府在准公共产品提供中的作用。其中，较有代表性的文献主要集中于下述几位学者的研究。
刘小玄认为，由于公共产品与私人产品的边界不清，必然导致混合公共部门的价格扭曲，这种产品的价格，需要以双重规则为依据来决定。也就是说，既要考虑市场效益因素，也要考虑社会效益和公平因素。对此，政府可以实行分类定价，分类的依据仍然是考虑到该产品的外部溢出效应。没有外部溢出效应或溢出效应很小的产品，可以按照市场供求定价。由于溢出效应实际上是该产品的社会效益大于市场效益的缺口，因而对于溢出效应较大的产品，政府应实行一定比例的价格补贴，以形成均衡价格。同时，政府可以根据各种特定的公共目标，把多维性或多元化目标进行分解，形成各种不同的具有较大同质性的范围。然后，确定这个范围的进入基准，通过引进竞争，来实现特定的公共目标。这样，竞争起来就会容易得多，也便于对公共目标的实现进行监管和考核。因此，竞争的均衡价格可以在这样的局部范围内得以实现，可以在局部竞争的范围和不同层次的基础上进行，才能较好地满足产品的同质性和可比性，因而能够实现必要的竞争。同时，可根据公共需求，实行不同层次内的各种统一标准的补贴，规则的清楚和标准的简化，也有利于实行有效的行业监管，以较少代价得到最大的公共需求目标的满足。[32]
张丽娅、严宽认为，供给主体的复杂性、外部效应大小的难以控制以及外部环境的影响，导致准公共产品的供给具有较大的复杂性。我国准公共产品提供中存在供给总量不足、供给结构不合理、主体供给效率不高、中央和地方政府供给中的错位与缺位等诸多问题。因而，政府有必要进一步完善准公共产品供给制度的改革思路：（1）实行地区间差异化供给模式；（2）从税收和公共支出上加强各级政府的公共财政的建设；（3）制定准公共产品供给的指标体系；（4）对确定不能采用多主体竞争的准公共产品，可以采取组织内竞争的方式来提高组织的效能，比如政府间竞争；（5）通过制度设计允许消费者对准公共产品的选择以实现消费者主权的回归。[33]
贾旋认为，我国准公共产品市场供给过程中存在诸多公共风险，包括私人垄断、准公共产品的供给不足和结构性失调、重复投资和过度竞争、社会成员之间和地区之间不平等、腐败、政府公共责任缺失、公共安全风险等。这些风险的存在阻碍了我国准公共产品市场供给的有序推进，扭曲了准公共产品供给制度改革的目的。为有效规避市场供给过程中的各种风险，我国政府有必要制定相应政策促进有效竞争；建立弱势群体补偿政策机制，保障各地居民具有同等的消费权力；通过改善规制、强化监督遏制腐败，并构建完善的规制政策体系；在准公共产品的供给过程中承担起相应的公共责任（包括树立公共意识和责任意识、对民间参与进行有效规制、完善公共行政责任追究制度），切实履行好维护社会公共福祉的职能。[34]
陈小安认为，我国准公共产品实践中存在两大主要问题：产品供给数量不足，结构不平衡；供给质量低劣和效率低下。其原因在于：产品提供中存在高度垄断的单一供给模式，限制了社会资金进入这些领域，不仅减少了潜在的供给增加，也使准公共产品生产和供给缺乏竞争；我国现有的定价机制不合理，使价格无法产生激励和约束作用。对此，我国准公共产品改革应通过加强竞争来提高其供给的效率。通过制度创新，鼓励多元化投资以培育竞争主体，增加有效供给，促进竞争。具体而言，政府应打破行政垄断，实施政府管制职能和具体经营业务的分离制度，为各种经济成分的平等竞争创造条件。在必须实行垄断的准公共产品行业中划分出适宜市场竞争业务和不适宜市场竞争业务，对前者鼓励市场竞争，对后者通过采取一些竞争性的激励制度，来提高其内部运行效率。建立科学的定价机制，使价格发挥对准公共产品供给的激励和约束作用。对准公共产品的成本构成、资本报酬率、利润水平、增长率要有规范的和刚性的规定，要建立对其成本的全程监控机制。[35]
简言之，几位学者从完善定价机制，实行价格补贴，引入市场机制，平衡各级政府责任等几个方面对一般准公共产品提供中的政府职能进行了具体的阐述，较为深刻地揭示了我国现行准公共产品提供中存在的问题以及改进的思路。同样，作为一种具有利益外溢性的准公共性金融产品，以上学者的研究对于探究政府在学生贷款运行中的职能定位提供了极具价值的理论参考，具有重要的借鉴意义。
综合以上，对于政府参与学生贷款这一问题，国内外学者的研究十分匮乏且并不深入，这与该问题的重要程度并不相称。学生贷款的性质决定了单纯靠其自身或市场力量的推动，难以维持贷款的健康、持续和有效运行，它所致力于推动和实现的高等教育公平的目标更是无从谈起，而这恰恰正是学生贷款生存价值的根本体现和永恒追求的终极目标。基于此，学生贷款政策的推行迫切需要政府力量的适度介入以纠正运行中的偏差或失误，引导学生贷款实现良性循环。迄今为止，已有的研究较多地侧重于简单的经验介绍，而缺乏深入系统的理论分析；所提建议由于缺乏国际经验的对照以及贷款实践中的调查分析，也显得比较苍白而欠缺说服力。同时，在研究取向上较多地侧重于对政策本身的描述，而忽视对置身于其中的社会环境的分析，从而使得研究结论过于超脱和缺乏普适性。正是基于上述原因，本研究的理论意义与现实意义才得以凸显，同时，已有研究中的不足也相应地为本研究的顺利进行提供了充足的空间，使得本研究的迫切性更加明显可见。