二 总量调控制度

（一）污染物排放和资源消耗总量控制是推进循环经济的基本约束指标和手段

《循环经济促进法》规定的总量控制，是指将某一区域作为一个完整的系统，将排入该区域的污染物总量和可利用的资源量控制在一定数量之内，以满足该区域的环境质量要求和资源可持续利用要求。这包括了污染物排放和资源消耗两方面的总量控制指标。“九五”、“十五”期间，我国在有关污染防治的管理制度中已经开始逐步推行污染物排放总量控制。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确要求全面推行节水、节能、节地、节材以及资源综合利用，并把实现单位GDP能耗降低，单位工业增加值用水量降低、耕地保有量和二氧化硫排放总量、化学需氧量排放总量等主要污染物排放减少作为“十一五”期间的约束性指标。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》延续了“十一五”规划纲要的做法，并增加了氮氧化物排放总量、氨氮排放总量减少两项约束性指标。

当前一些地方的经济增长实际上是建立在过度消耗资源和污染环境的基础上，其发展是以不断的资源和环境“赤字”为代价的，从长远来看是不可持续的，因此有必要根据国家和各地区的资源和环境承载能力，采取一定的控制资源消耗和污染物排放的总量控制措施，以推动各地和各行业企业按照国家和各地区规定的总量控制目标和要求，规划安排产业结构和发展规模，有效采取节能、节地、节水、减排等循环经济措施。目前，国家通过规划和法律法规，提出了主要污染物排放总量、耕地保有量、用水总量等方面的约束性指标，对各地规定了明确的总量控制要求，对推动各地根据总量控制指标调控本地经济发展和产业结构，起到了一定的积极作用。如2007年国家环境保护总局对未按期完成“十一五”污染物总量削减指标的地区或行业，超过污染物总量控制指标、国家主要控制断面不能满足环境功能区划要求的河流流域、多次发生特大或重大环境污染事故、环境风险隐患突出的行政区域，先后采取了“行业限批”、“流域限批”和“区域限批”等方面的措施，推动了地方政府主动调整产业结构、抓好环境治理和提升环境管理能力。为此，根据国家法律和法规规定以及相关规划和产业政策，《循环经济促进法》第十三条明确规定：“县级以上地方人民政府应当依据上级人民政府下达的本行政区域主要污染物排放、建设用地和用水总量控制指标，规划和调整本行政区域的产业结构，促进循环经济发展。新建、改建、扩建建设项目，必须符合本行政区域主要污染物排放、建设用地和用水总量控制指标的要求。”

（二）总量控制的核心内容是主要污染物排放总量控制指标、建设用地和用水总量三类总量控制指标

从近年来国家相关法律法规和规划、产业政策的规定以及各地总量控制的实际发展情况看，目前法律中把污染物排放总量、建设用地和用水总量确定为国家总量控制的三类核心指标，这三类指标是关系我国经济社会可持续发展和循环经济发展能否实现的关键要求。通过设立这三类或者三方面的总量控制指标和要求，可以有效地推动有关地方和企业采取合理规划和调整产业结构、技术结构的战略措施，推动其实施各种减量化、再利用和资源化的经济和技术措施，以努力实现循环经济的发展目标。为此，《循环经济促进法》通过综合相关法律法规和发展规划、产业政策的有关规定，把有关主要污染物排放、建设用地和用水总量三方面的总量控制指标统一在一部法律里加以规范，以求推进县级以上地方人民政府依据上级人民政府下达的本行政区域主要污染物排放、建设用地和用水总量控制指标，规划和调整本行政区域的产业结构，全面优化本行政区域的产业结构，限制发展高能耗、高物耗、高污染的产业，促进传统产业的技术改造，推动循环经济的发展。为了落实总量控制制度，国务院及其有关部门已经把污染物总量减排、建设用地总量控制和用水总量控制纳入了国民经济和社会发展规划及相关的专项规划中，并制定了一系列配套的行政法规、行政规章和相应的监测、统计和考核办法，切实推进了各项总量控制制度的有效实施。

在国民经济和社会发展“十二五”规划中，国家提出了一系列有关环境与资源方面的约束性指标。污染物总量减排方面包括四项污染物总量控制指标，其中规定化学需氧量排放总量由2010年的2551.7万吨降到2347.6万吨，降低8%；氨氮排放总量由264.4万吨降低到238.0万吨，降低10%；二氧化硫排放总量由2267.8万吨降低到2086.4万吨，降低8%；氮氧化物排放总量由2273.6万吨降低到2046.2万吨，降低10%。建设用地方面，提出了耕地保有量保持在18.18亿亩的要求，对建设活动占有耕地予以明确限制。在用水总量控制方面，2012年1月发布的国务院《关于实行最严格水资源管理制度的意见》中，明确提出到2030年全国用水总量控制在7000亿立方米以内，其中阶段性目标是2015年控制在6350亿立方米以内，2020年控制在6700亿立方米以内。该意见同时要求加快制定主要江河流域水量分配方案，建立覆盖流域和省市县三级行政区域的取用水总量控制指标体系，实施流域和区域取用水总量控制。各省、自治区、直辖市要按照江河流域水量分配方案或取用水总量控制指标，制订年度用水计划，依法对本行政区域内的年度用水实行总量管理。

（三）新建、改建、扩建建设项目要符合主要污染物排放总量控制指标和建设用地、用水总量控制三类总量控制指标的要求

依照法律规定，所有新建、改建、扩建建设项目必须符合所在区域或流域的主要污染物排放和建设用地、用水总量控制指标的要求。当建设项目新增加的污染物排放量和建设用地、用水总量超过区域污染物总量和建设用地、用水控制计划，或者严重影响城市、区域环境质量时，总量控制指标只能在该区域内调剂，但不得新增加总量控制指标。在环境污染和资源浪费未得到缓解，总量控制计划未能完成的前提下，除污染治理项目和循环经济项目外，国家原则上不再审批该区域的新项目。法律对建设项目应当符合本行政区域总量控制指标的规定，是有力抑制地方政府不顾环境资源压力盲目新、改、扩建项目的有效法律和政策手段。

在区域污染物排放总量控制等方面，当前国务院有关部门和地方政府主要通过建设项目环境影响评价的区域限批，来实施上述有关总量控制的规定。2005年国务院发布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》已规定，对超过污染物总量控制指标、生态破坏严重或者尚未完成生态恢复任务的地区，暂停审批新增污染物排放总量和对生态有较大影响的建设项目。2007年1月，为了有效遏制高耗能、高污染行业盲目扩张，解决区域突出环境问题，国家环境保护总局对河北唐山、山西吕梁、贵州六盘水、山东莱芜4个市以及大唐国际、华能、华电、国电四大电力集团采取“区域限批”措施。这是环保部门首次使用“区域限批”措施。2008年修改后的《水污染防治法》把区域限批纳入法律，在第十八条规定对超过重点水污染物排放总量控制指标的地区，有关人民政府环境保护主管部门应当暂停审批新增重点水污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件。2009年《规划环境影响评价条例》第三十条规定：“规划实施区域的重点污染物排放总量超过国家或者地方规定的总量控制指标的，应当暂停审批该规划实施区域内新增该重点污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件。”2014年新修订的《环境保护法》也对“区域限批”做出了规定。《重庆市环境保护区域限批实施办法》具体规定，区域限批是指市环保局在一定期限内暂停审批有关区县（自治县）、流域、工业园区（含工业集中区，下同）或企业的建设项目（突出环境问题整治项目除外，下同）环境影响评价文件，其他有关部门协同停止相关文件审批的一项工作制度。办法具体规定凡属下列情形的可实施区域限批：未按期完成国家或市政府下达的总量减排、污染防治等环境保护目标任务的；环境问题突出，被国家或市政府挂牌督办，未按期完成整改任务的；1年内发生两次及以上较大环境污染事故或存在重大环境风险的；国家或市政府要求实施区域限批的其他情形。

随着区域限批在控制新增建设项目污染排放总量方面效果的显现，地方政府和国土部门等开始在各自的管辖区域、领域内借鉴环保部门的“区域限批”经验，逐步实施“区域限批”措施。在用水总量控制方面，国务院借鉴污染物排放总量控制方面“区域限批”的做法，在国务院《关于实行最严格水资源管理制度的意见》中规定，要严格规范取水许可审批管理，对取用水总量已达到或超过控制指标的地区，暂停审批建设项目新增取水；对取用水总量接近控制指标的地区，限制审批建设项目新增取水；要求严格执行建设项目水资源论证制度，对未依法完成水资源论证工作的建设项目，审批机关不予批准，建设单位不得擅自开工建设和投产使用，对违反规定的，一律责令停止。