一 循环经济发展规划制度

（一）循环经济发展规划是各级政府引导和调控循环经济发展的综合手段

制订和实施各种综合性和专业性的发展规划与计划，是现代国家履行公共管理职责的重要途径和手段，是政府及其管理部门实施宏观调控、产业引导和专项公共服务的重要手段和依据。循环经济是传统经济转型的重要方向和途径，循环经济发展涉及国民经济和社会发展的各个领域，其发展过程具有很强的宏观性、战略性以及相应的长期性和复杂性，需要政府及其管理部门进行前瞻性的研究谋划，需要综合协调各政府管理部门、企业和公众各相关方的利益，需要有效调动经济、技术和社会各方面的因素。因此，通过制订相应的综合性和专业性循环经济发展规划，引导和调控社会各方面因素和力量，是推进和保障循环经济发展的首要措施。近年来，很多国家在推进类似的绿色发展和绿色经济转型的过程中，都积极开展了相应的研究和规划活动，制订和实施了一些综合的和专业的绿色发展规划。

我国在推行循环经济的实践过程中，规划始终扮演着重要的角色。先期的试点示范单位几乎都制订了相应的循环经济规划。比如贵阳市围绕产业、基础设施和生态环保三大体系制订了综合性的循环经济型生态城市规划。江苏省制订了省级循环经济建设规划，分解成循环型农业、循环型工业、循环型服务业和循环型社会4个组成部分。2005年，国务院发布的《关于加快发展循环经济的若干意见》明确提出，要“把发展循环经济作为编制有关规划的重要指导原则。各级政府及有关部门要用循环经济理念指导编制‘十一五’规划和各类区域规划、城市总体规划，以及矿产资源可持续利用、节能、节水、资源综合利用等专项规划，对资源消耗、节约、循环利用、废物排放和环境状况作出分析，明确目标、重点和政策措施”。其后，国家环境保护总局在《关于推进循环经济发展的指导意见》中也提出加强对循环经济发展的规划和指导，“制订循环经济发展战略和规划，根据我国环保工作的需要，组织制订推进循环经济发展、建设环境友好型社会的战略和计划”。

当前制订循环经济发展规划已经成为我国推进发展循环经济的重要战略和政策手段与工具。为此，《循环经济促进法》第十二条明确规定：“国务院循环经济发展综合管理部门会同国务院环境保护等有关主管部门编制全国循环经济发展规划，报国务院批准后公布施行。设区的市级以上地方人民政府循环经济发展综合管理部门会同本级人民政府环境保护等有关主管部门编制本行政区域循环经济发展规划，报本级人民政府批准后公布施行。循环经济发展规划应当包括规划目标、适用范围、主要内容、重点任务和保障措施等，并规定资源产出率、废物再利用和资源化率等指标。”

（二）循环经济发展规划的编制需要政府各相关部门共同参与，需按照相应的原则和规范要求进行编制

循环经济发展规划是一个宏观性、战略性很强的综合性规划，涉及各级政府和众多政府管理部门，需要各方密切配合。根据我国循环经济发展的实际需要和各政府管理的基本职责，法律中规定循环经济发展规划的编制工作由循环经济发展综合管理部门牵头，这通常是政府的规划和计划主管部门或者综合经济管理部门，如各级政府的发展和改革委或者经贸委，也有地方设立专门的节能减排协调机构管理循环经济发展的相关事宜。同时，考虑到发展循环经济同环境保护、科技、财政、商业、农业、建设等部门密切相关，离不开各相关部门的支持和配合；因此，法律也相应规定循环经济发展综合管理部门在编制循环经济发展规划时，要会同环境保护等有关行政主管部门共同进行，并在循环经济发展规划编制后报同级人民政府批准后公布施行。2013年1月，国务院印发了《循环经济发展战略及近期行动计划》，这是我国首部国家级循环经济发展战略及专项规划。

《循环经济发展战略及近期行动计划》提出了四项重点任务：构建循环型工业体系、构建循环型农业体系、构建循环型服务业体系、推进社会层面循环经济发展。

在构建循环型工业体系方面，全面推行循环型生产方式，实施清洁生产，促进源头减量；推动资源综合开发利用，废物循环利用；推进园区循环化改造，实现能源梯级利用、水资源循环利用、废物交换利用、土地节约集约利用，促进企业循环式生产、园区循环式发展、产业循环式组合，增强产业可持续发展能力。

在构建循环型农业体系方面，加快推动资源利用节约化、生产过程清洁化、产业链接循环化、废物处理资源化，形成农、林、牧、渔多业共生的循环型农业生产方式，推进农业现代化，改善农村生态环境，提高农业综合效益，促进农业发展方式转变。

在构建循环型服务业体系方面，推进服务主体绿色化、服务过程清洁化，促进服务业与其他产业融合发展，发挥服务业在引导人们树立绿色循环低碳理念等方面的积极作用。

在推进社会层面循环经济发展方面，完善再生资源和垃圾分类回收体系，推动再生资源利用产业化，发展再制造，推进餐厨废弃物资源化利用，实施绿色建筑行动和绿色交通行动，推行绿色消费，实施大循环战略，加快建设循环型社会。

遵循什么方针、政策和原则进行循环经济发展规划编制，是规划能否实现循环经济发展目标的重要前提条件，也是《循环经济促进法》对规划设定的重要约束条件。法律中规定的一些方针、政策和原则，均适用于规划编制工作，如该法第三条规定的“遵循统筹规划、合理布局，因地制宜、注重实效，政府推动、市场引导，企业实施、公众参与的方针”，第四条规定的“在技术可行、经济合理和有利于节约资源、保护环境的前提下，按照减量化优先的原则实施”等。

国家发展和改革委员会在2010年12月发布了《循环经济发展规划编制指南》，对循环经济发展规划编制提出了比较系统的建议，其中在总体要求中提出：规划编制要落实十七大及五中全会精神，突出宏观性、战略性和全局性。循环经济发展是从可持续发展的高度，遵循自然规律、经济规律和社会发展规律，将发展循环经济与发挥地区比较优势、转变经济发展方式、提高经济增长质量、保护生态环境相结合，促进生产和消费模式的根本转变，是促进人与自然协调发展的宏伟蓝图和行动纲领。规划编制要遵循法律要求，体现一致性。规划编制要充分体现“减量化、再利用、资源化，减量化优先”原则，坚持技术可行、经济合理和有利于节约资源、保护环境的要求。开展减量化，再利用及资源化等各项活动都要建立在充分的资源减量的基础上。

指南建议规划编制要结合本地优势特色，坚持创新性。规划要体现各地资源、环境以及产业特点，在经济发达、科技力量较强的地区，应加强科技对循环经济的支撑作用；在大宗废弃物产生较多的地区，就应在废弃物资源化利用上有大的突破；在资源型城市和地区，要满足产业转型需要。不同区域和层次的规划，重点也应各有侧重。大中城市的规划，可在构建循环型城市方面有所侧重，如循环经济基础设施体系、废弃物管理和资源化利用、人文生态及社会消费等；省级循环经济发展规划，应突出宏观性、战略性，在整体构建循环经济发展体系，制定促进循环经济发展的法规、规章等方面形成特色。

指南建议规划编制要深入调研，具有操作性。编制循环经济发展规划要深入调查研究、广泛听取社会各方面意见、综合各种调控手段。制订的循环经济发展规划要具有可操作性，要根据区域经济和产业布局，提出切实可行的循环经济发展的方向和重点领域。必要时可考虑编制从属于循环经济规划的相关的专项规划，例如“三废”综合利用规划、共伴生矿综合利用规划、农业废弃物综合利用规划、节水规划等，以及专门针对某种废弃物的专项规划，如脱硫石膏综合利用规划、煤矸石综合利用规划等，还可以开展重点区域（工业带、农业区、矿区等）循环经济发展重大问题研究及专项规划编制等。

指南建议规划编制要与相关规划紧密衔接，保持协调性。规划要与国民经济和社会发展总体规划、区域规划及相关专项规划、主体功能区规划和城市规划紧密衔接。目前，全国循环经济发展规划的编制工作已经启动。《循环经济发展战略及近期行动计划》已经发布，建议各地在制定规划时留有一定可调的空间，如在制定某些预期性指标时，可提出指标范围，以便在与国家规划衔接时进行适当调整。

（三）循环经济发展规划的主要内容要符合法律规定，要有资源产出率、废物再利用和资源化率等指标

法律规定循环经济发展规划应当包括规划目标、适用范围、主要内容、重点任务和保障措施等，并明确规定资源产出率、废物再利用和资源化率等指标。法律有关规划目标、适用范围、主要内容、重点任务和保障措施等内容的规定，是在各种法律法规中对规划框架结构的一种通行要求，对规划内容并不具有实质性影响。法律有关规划的实质性内容主要体现在明确规定规划要有资源产出率、废物再利用和资源化率等指标上。这就明确要求规划应当符合资源节约型和环境友好型社会的各项指标，应当以国民经济和社会发展规划、区域规划为基础，形成涉及资源节约、减量、再利用和再循环的综合性发展规划。目前，《国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》中已经明确提出了资源产出率提高15%的目标。对于城乡建设规划，法律要求应当按照循环经济要求，实施节能、节水、节地、节材，发展再生水回用，可再生能源的使用。对于园区建设，法律要求地方各级人民政府应当根据生态功能区划、资源条件和环境容量发展区域经济，对新建、扩建和已建的产业集中区和开发区进行规划、建设、运营和改造。这些区域性规划的重点任务，是要在充分考虑资源条件、产业布局、市场需求以及经济和环境成本的前提下，根据区域特点和发展形势，在生产、流通和消费领域有侧重地选择重点行业和企业，开展节能、节水、节材、节地和综合利用活动。相关规划的保障措施是加强分类指导，明确建立循环经济评价指标体系，完善相关法律法规，建立有效的激励和约束机制，探索提出在市场经济条件下推动循环经济发展、建设资源节约型和环境友好型社会的思路和对策措施。

关于循环经济发展规划的相关指标问题，国家发展和改革委员会在《循环经济发展规划编制指南》中涉及发展目标的部分提出，制定5年的循环经济发展目标要将定性与定量相结合，要能够体现规划实施效果，要与地区总体发展目标相协调。其中，定量目标要有指标体系表。根据法律以及国家发展和改革委员会、国家环境保护总局和国家统计局联合公布的《关于印发循环经济指标体系的通知》的要求，循环经济指标体系应包含资源产出率、废物再利用和资源化率，以及资源消耗、资源综合利用和废物排放（含处置）降低四大类指标；此外还要列出体现当地循环经济特点的特色指标。对于有国家强制性规定的，指标体系中要达到或优于国家强制性指标。指标要可量化、可考核，易统计；指标体系应包含规划基准年数据、阶段性指标和规划终期指标。同时，该指南建议各地在“十二五”期间原则上应开展物质流分析。物质流分析是对社会经济活动中物质流动进行分析，了解和掌握社会经济体系中物质的流向、流量及相互关系，从中找出减少资源消耗、有效利用资源、减少污染物排放、改善环境的途径，是发展循环经济的重要理论基础，是核算和统计相关指标的理论和工作基础。

根据国家发展和改革委员会、国家环境保护总局、国家统计局联合编制发布的《循环经济评价指标体系》，资源产出率属于资源产出指标，主要是指消耗一次资源（包括煤、石油、铁矿石、10种有色金属稀土矿、磷矿、石灰石、沙石等）所产生的国内生产总值（按不变价计算）。该项指标越高，表明自然资源利用效益越好。废物再利用和资源化率属于资源综合利用指标，主要反映工业固体废物、工业废水、城市生活垃圾等废物的资源化程度以及反映传统的五大类废旧物资回收利用状况，体现了废物转化为资源、节约使用资源、循环利用资源的要求，即“资源化”的成效。

关于指标应“体现当地循环经济特点”，该指南建议若当地处于缺水地区，指标中应重点体现对水的节约、循环利用、污水减排、海水淡化等非传统水源的利用等情况；若当地产业比较落后，能耗高，污染较严重，则应重点体现产业节能、降耗、减排的相关指标；若当地的可再生能源发展较好、重视建筑节能，或秸秆利用、脱硫石膏利用等较为突出，拟作为循环经济发展规划期重点，则在指标体系中均应有所体现。