五 对政府、企业、公民等主体发展循环经济的基本要求
政府、企业、公民是发展循环经济的三大主体，在推进循环经济发展方面负有不同的责任。《循环经济促进法》第八条、第九条、第十条、第十一条分别对政府、企业事业单位、公民、行业协会、中介机构、学会和其他社会组织发展循环经济的一般性权利、义务或职责做出了规定，在其他章规定了具体的权利义务或职责，以充分发挥政府的主导作用、企业的主体作用和公民的参与作用。主要包括如下几方面内容：
（一）对政府的要求
我国发展循环经济是在市场经济条件下进行的。市场经济中，市场机制在社会资源配置中起到基础性作用。然而，市场存在着一些自身无法克服的缺陷，如市场机制的自发性、盲目性、信息不对称性与不完全性等，都可能导致市场失灵。因此，需要政府通过编制规划、制定法律法规、出台产业政策和行业标准、加大财政扶持力度以及借助税收调节、价格调整、信贷优惠、转移支付等调控手段，引导和帮助循环经济的发展。实际上，世界各国发展循环经济的实践表明，政府的导向与率先垂范有巨大的推动作用。政府在推进循环经济发展进程中可以采取的措施是多样化的。以欧盟国家为例，政府对循环经济的扶持措施主要有融资帮助、政府绿色采购、财政绿色补贴、环保专项基金支持、贴息贷款、增值税和所得税减免、鼓励绿色消费、照顾性分配污染物排放总量指标、建立循环经济科技研究和中小企业发展基金、鼓励废物回收与再生企业投资、建设与运营的市场化、鼓励循环经济企业股票上市、优先发行循环经济债券和彩票等多种形式。
《循环经济促进法》第八条规定，县级以上人民政府应当建立发展循环经济的目标责任制，采取规划、财政、投资、政府采购等措施，促进循环经济发展。根据第八条的规定，县级以上人民政府发展循环经济的职责包括：
第一，建立发展循环经济的目标责任制。发展循环经济的目标责任制是一种具体落实各级人民政府对推进循环经济发展负责的行政管理制度。这项制度确定了一个区域发展循环经济的主要责任者和责任范围，通过运用目标化、定量化、制度化的管理方法，使各级人民政府的责任有了具体的内容。目标责任制的建立，主要包括两个方面：一是具体明确的目标。目标责任制需要建立设计合理、操作性较强的循环经济评价指标体系。2007年6月27日，国家发展和改革委员会、国家环境保护总局、国家统计局联合发布了《循环经济评价指标体系》，该指标体系以资源生产率、资源消耗降低率、资源回收率、资源循环利用率、废弃物最终处置降低率等为基本框架，并规定将主要指标逐步纳入国民经济和社会发展规划。二是确定的责任追究。只有建立与健全责任追究制度，才能有效保障既定的目标落到实处。在循环经济发展领域，国家发展循环经济的战略目标及分阶段推进计划已经出台。因此，按照第八条的规定，各地区应当结合各自的实际情况，制订发展循环经济的推进计划，层层落实目标责任制。
第二，采取推进循环经济发展的措施。一是采取规划措施。规划措施是指在编制总体规划和各类专项规划、区域规划以及城市规划的过程中，应当把发展循环经济放在重要位置。一方面，应当把发展循环经济作为编制规划的重要指导原则，用循环经济理念指导各类规划的编制；另一方面，在规划编制过程中，应当加强对发展循环经济的专题研究，加快节能、节水、资源综合利用、再生资源回收利用等循环经济发展重点领域专项规划的编制工作。二是采取财政措施。恰当运用财政政策可以加大政府对循环经济发展的支持力度。一方面，财政部门应当积极安排资金，支持发展循环经济的政策研究、技术推广、示范试点、宣传培训等；另一方面，应当积极开展关于资源综合利用税收优惠政策、收费或押金制度、生态恢复和环境保护的经济补偿机制等工作。三是采取投资措施。各级投资主管部门在制订和实施投资计划时，应当加大对发展循环经济的支持力度。对发展循环经济的重大项目和技术开发、产业化示范项目，政府应当给予直接投资或资金补助、贷款贴息等支持，并发挥政府投资对社会投资的引导作用。四是采取政府采购措施。政府采购是指通过干预各级政府的购买行为，促进有利于循环经济发展的产品在政府采购中占据优先地位。政府在发展循环经济方面可以采取的措施分为两方面：一方面是引导措施，包括制定相应的政策和制度，通过有效的手段引导和推进循环经济发展的实施和监管；另一方面是参与措施，绿色采购是其中最典型的一种方式。
（二）对企业事业单位的要求
加强企业资源环境管理是发展循环经济的基础。企业是经济发展的微观基础，是经济活动的细胞，也是资源消耗、废弃物产生和排放的载体，是推动循环经济发展的主要动力。发展循环经济需要政府的引导和社会的支持，但最根本的还是要充分发挥企业的主体作用，使企业真正成为高效利用和循环利用资源的主体。首先，对企业发展循环经济提出要求是实施可持续发展国家战略的应有之义。近年来，我国在推动资源节约和综合利用，推行清洁生产方面，取得了积极成效。但是，传统的高消耗、高排放、低效率的粗放型经济增长方式并未根本转变，资源利用率低，环境污染重。未来很长一段时间，我国仍将处于工业化和城镇化加速发展阶段，面临的资源和环境形势更加严峻。为抓住重要战略机遇期，实现全面建设小康社会目标，必须对企业大力发展循环经济提出具体的法律要求。其次，对企业发展循环经济提出要求是当代企业社会责任的应有之义。当前，企业承担的已经不仅是经济责任，追求的也不仅是销售规模和利润，现代企业应当树立经济与资源环境协调发展的意识，在商业目标和环境目标之间寻求最佳平衡点，承担起巨大的社会责任。在发展循环经济领域，企业只有改变传统的经济增长方式，按照“减量化、再利用、资源化”原则，采取各种有效措施，以尽可能少的资源消耗和尽可能小的环境代价，取得最大的经济产出和最少的废物排放，才能实现经济、环境和社会效益的统一。最后，对企业发展循环经济提出要求是增强企业国际竞争力的应有之义。近年来，为了实现可持续发展，许多国家都在大力发展循环经济。有的国家还在资源、环境等方面设置了发展中国家目前难以达到的技术标准，不仅要求末端产品符合环保要求，而且规定从产品的研制、开发、生产到包装、运输、使用、循环利用等各环节都要符合环保要求。在此背景下，对企业发展循环经济提出明确要求，也成为增强企业应对绿色贸易壁垒能力的有效举措。
《循环经济促进法》第九条规定，企业事业单位应当建立健全管理制度，采取措施，降低资源消耗，减少废物的产生量和排放量，提高废物的再利用和资源化水平。根据上述规定，企业发展循环经济的义务和责任，可以总结为以下三个方面：
第一，健全制度。发展循环经济活动要由被迫走向自觉，不仅需要企业正确认识发展循环经济的战略意义，而且需要企业建立健全相关制度，从机制上保证循环经济的开展。根据第九条的规定，企业应当按照建立现代企业制度的要求，建立健全一套便利、管用、有约束力的资源节约和环境保护管理制度，保证企业的循环经济发展有章可循。
第二，减量化。第九条规定企业应当降低资源消耗，减少废物的产生量和排放量，正是循环经济中“减量化”的要求。根据第九条的规定，企业应当大力推进节能降耗，在生产、建设、流通各个环节节约资源，减少消耗，全面推行清洁生产，从源头减少废物的产生，实现由末端治理向污染预防和生产全过程控制转变。
第三，再利用和资源化。第九条规定企业应当提高废物的再利用和资源化水平，正是循环经济中“再利用和资源化”的要求。根据第九条的规定，企业应当大力开展资源综合利用，研制开发耐用产品、再生产品和可重复利用产品，开发对废物进行资源化和无害化处置的技术与装备，为资源高效利用、循环利用和减少废物排放提供技术保障，加强废物回收，切实提高再利用和资源化率。
（三）对公民的要求
公民是产品的消费者。公民的意识直接影响着循环经济系统的运行效果。公民整体意识的增强，对循环经济的推动作用不容忽视。同时，公民也是发展循环经济的最终受益者。公民有权利了解政府发展循环经济的信息，并对政府或者其他主体浪费资源、破坏环境的行为提出意见和建议。
从世界各国发展循环经济的经验来看，除了依靠政府主导和推行，企业作为中坚力量实施以外，离不开社会公民的参与。日本在2000年制定的《建立循环型社会基本法》第十二条明确规定了公民的责任，包括“抑制产品变成废弃物”、“促进和配合产品适当地循环利用”、“协助实施有关建立循环型社会的政策和措施”三项。德国的废物回收之所以能够卓有成效，在很大程度上同样得益于法律对公民的约束。德国《物质闭路循环和废物处理法》中对“废物的生产者和拥有者”规定了大量详细的义务，并在第三十七条专门规定公民“有义务通过自己的行为对履行本法立法目标做出贡献”。我国一直强调重视引导公民积极参与到循环经济发展的进程中。《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》明确规定发展循环经济的基本原则是“坚持以企业为主体，政府调控、市场引导、公民参与相结合，形成有利于促进循环经济发展的政策体系和社会氛围”。
《循环经济促进法》第十条规定，公民应当增强节约资源和保护环境意识，合理消费，节约资源。国家鼓励和引导公民使用节能、节水、节材和有利于保护环境的产品及再生产品，减少废物的产生量和排放量。公民有权举报浪费资源、破坏环境的行为，有权了解政府发展循环经济的信息并提出意见和建议。根据第十条的规定，公民在发展循环经济中的权利和义务包括：
第一，公民在发展循环经济方面的义务。第十条所规定的公民义务，并不体现为强制性的约束，而是法律对公民的一种鼓励和引导。具体包括：一是增强节约意识，节约资源，即公民应当增强资源忧患意识和节约资源的责任意识，逐步形成节能、节水、节材的生活方式。二是增强环境保护意识，合理消费，即公民应当尽量使用有利于环境保护的产品和再生产品，把节约资源、减少废物产生、回收利用废物等活动变成全体公民的自觉行为和消费模式。
第二，公民在发展循环经济方面的权利。第十条规定了公民在发展循环经济中的控告权、知情权和建议权。一是控告权，公民有权举报浪费资源、破坏环境的行为。检举和揭发各种浪费资源、破坏环境的行为，是社会监督机制的重要组成部分，也是循环经济全面开展的保障。《宪法》第四十一条明确规定了公民的检举控告权，对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。二是知情权和建议权，公民有权了解政府发展循环经济的信息并提出意见和建议。政府信息公开是公民参与循环经济的条件和基础。按照2008年5月1日起实施的《政府信息公开条例》，有关环境保护的信息属于应当重点公开的政府信息，应当严格按照条例规定的政府信息公开的范围、方式和程序公布。循环经济信息显然属于有关环境保护的信息，该条例也是公民了解政府发展循环经济信息的法律依据。
（四）鼓励和支持行业协会等社会组织发展循环经济
在世界各国循环经济的发展过程中，半官方、行业、社区、民间等社会组织都发挥了积极的促进作用，扮演着十分活跃的角色。总体上看，社会组织发挥的作用主要包括以下几类：一是为立法提供建议和意见。一些社会组织有全职的专业人员，在相关领域开展了大量的基础调研工作。他们往往能够提出有较大影响力的建议和报告，并直接对决策的制定产生影响，甚至直接参与和帮助起草法律。如英国“废物观察组织”，曾经撰写了有较大影响力的《超越垃圾箱——垃圾管理选择中的经济学》、《废物创造就业——循环中的就业机会》、《废物到资源——地区政府机构必备手册》等研究报告。美国各州几乎都有此类组织，1977年建立的“加州反垃圾”组织，曾促使加州议会通过了美国第一个《新闻用纸循环法案》，要求所有新闻出版企业提高印刷品中循环物质的使用比例。二是开展废品回收工作。这些组织一般由行业协会与大包装公司进行协商后组成，运作资金主要靠会员企业缴纳的会员费和回收费运转。比如，德国的“双元回收系统”（DSD）中的“绿点”（Green Dot）组织，是专门组织回收处理包装废弃物的非营利性社会中介组织。该组织自1995年成立以来，已经吸收了1.6万家企业加入。瑞典有五大包装废品回收组织，分别回收玻璃、金属、波纹纸板、塑料、纸和纸板。三是制定行业标准。行业标准的制定主要取决于行业内部的协调，这方面行业协会具有天然的优势。比如，日本“经团联”在1997年发表了《保护环境的自愿行动计划》，目前已有41个工业行业的142个组织加入。这些行业组织自发制定了本行业的具体环保目标。四是开展培训与宣传。组织举办培训和研讨会，对各社区、企业和公民提供培训和技术支持。比如，1975年由经济产业省牵头、日本经济界资助成立的清洁日本中心，这是以促进形成再生利用社会为目的的财团组织，主要负责完成资源再生利用技术的开发、推广及政策宣传、培训工作。
行业协会、中介机构、学会和其他社会组织都是发展循环经济的重要力量。根据各类社会组织的不同特点，《循环经济促进法》对其在循环经济发展中的作用作了鼓励性规定。《循环经济促进法》第十一条规定，国家鼓励和支持行业协会在循环经济发展中发挥技术指导和服务作用。县级以上人民政府可以委托有条件的行业协会等社会组织开展促进循环经济发展的公共服务。国家鼓励和支持中介机构、学会和其他社会组织开展循环经济宣传、技术推广和咨询服务，促进循环经济发展。
第一，国家鼓励和支持行业协会在循环经济发展中发挥作用。行业协会是指从事相同性质经济活动的经济组织，为维护共同的合法经济利益而自愿组织的非营利性团体。行业协会属于我国《民法通则》规定的社团法人，是我国民间组织社会团体的一种。根据《循环经济促进法》第十一条的规定，行业协会在发展循环经济中的作用包括：一是技术指导和服务。行业协会可以便利地实现企业之间的信息沟通，协助和协调技术交流与合作，及时发布有关循环经济的技术、管理和政策等方面的信息，开展技术咨询、推广、培训等活动，从而为企业利用先进技术提供指导和支持。二是接受委托开展公共服务。行业协会是一种民间组织，它不属于政府的管理机构序列，但它是政府与企业的桥梁和纽带。根据第十一条的规定，在县级以上人民政府的委托下，行业协会可以组织开展本行业内的一些公共服务，如建立循环经济咨询服务体系、产品和服务监督、资格审查等。
第二，国家鼓励和支持中介机构、学会和其他社会组织发挥作用。中介机构、学会和其他社会组织是指企业事业单位、行业协会以外的依法成立的从事非营利性社会服务活动的社会组织。根据第十一条的规定，中介机构、学会和其他社会组织可以依法开展循环经济宣传、技术推广和咨询服务。
[1] 孙佑海、赵家荣：《中华人民共和国循环经济促进法解读》，中国法制出版社2008年版，第15页。
[2] 薛刚凌主编：《行政体制改革研究》，北京大学出版社2006年版，前言第1页。
[3] 孙佑海、张蕾等编著：《中国循环经济法论》，科学出版社2008年版，第246页。
[4] 孙佑海、赵家荣：《中华人民共和国循环经济促进法解读》，中国法制出版社2008年版，第19页。
[5] 孙佑海、赵家荣：《中华人民共和国循环经济促进法解读》，中国法制出版社2008年版，第23页。