第三章 发展循环经济的战略方针、基本原则和管理体制

一 发展循环经济的战略方针

2005年，《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》提出要大力发展循环经济，2009年我国公布了《循环经济促进法》，我国推行循环经济工作的力度明显加大，循环经济工作的开展取得了积极成效。特别是“十一五”期间，我国国内生产总值年均实际增长11.2%，单位国内生产总值能耗累计下降19.1%，化学需氧量、二氧化硫排放量分别下降12.45%、14.29%，完成了《“十一五”国民经济和社会发展规划》确定的节能减排各项目标。2013年1月，国务院印发了《循环经济发展战略及近期行动计划》。

实践证明，发展循环经济具有以下重要作用：一是为经济增长开辟新的资源。二是有效减少污染物排放。三是有利于提高经济效益。目前在循环经济发展实践中还存在不少问题。比如，发展循环经济在国家社会经济发展中的地位不明确，缺乏推进循环经济发展的统筹规划，政府、市场、企业和公民等主体的权利义务关系尚未清晰界定等。因此，迫切需要在立法中对发展循环经济的战略和方针予以明确。发展循环经济是贯彻落实科学发展观的重要实践，也是实现可持续发展的重要保障，具有全局性、根本性、长期性。因此，《循环经济促进法》第三条规定，“发展循环经济是国家经济社会发展的一项重大战略”，通过法律的形式明确宣示了循环经济在国家发展中的重大战略地位。

根据《循环经济促进法》第三条的规定，发展循环经济应当遵循统筹规划、合理布局，因地制宜、注重实效，政府推动、市场引导，企业实施、公众参与的方针。这一规定对我国发展循环经济的战略方针做出了明确规定。具体而言，发展循环经济的方针主要包括如下几个方面的内容：

（一）统筹规划、合理布局

统筹规划、合理布局，强调的是要加快经济结构调整和优化区域布局。所谓规划，一般是指比较全面的、长远的发展计划。国家规划的主要功能是预测、指导、综合、协调、平衡和调控。我国要通过加强宏观调控，遏制盲目投资、低水平重复建设，限制高耗能、高耗水、高污染产业的发展。实现传统产业升级，就应当根据资源环境条件和区域特点，用循环经济的发展理念指导区域发展、产业转型和老工业基地改造，实现经济结构合理布局。开发区和重化工业集中地区，应当按照发展循环经济的要求进行规划、建设和改造，对进入的企业提出土地、能源、水资源利用及废物排放综合控制要求，围绕核心资源发展相关产业，发挥产业集聚和工业生态效应，形成资源高效循环利用的产业链，提高资源产出效率。

（二）因地制宜、注重实效

因地制宜、注重实效，强调的是发展循环经济不遵循既定的模式，而要从地方实际出发，充分发挥相关主体的积极性和创造性。我国发展循环经济，并没有一定之规，而是从在重点行业、重点领域、产业园区和城市组织开展循环经济试点工作展开的。通过试点，找出发展循环经济的重要技术和项目领域，进一步完善促进再生资源循环利用、降低污染排放强度的政策措施，树立一批先进典型，为加快发展循环经济提供示范。循环经济发展取得的成效有力地证明了“因地制宜、注重实效”的方针是符合我国国情的。

（三）政府推动、市场引导

政府推动、市场引导，强调的是既充分发挥市场的激励和导向作用，又坚持以政府指导和推动为基础促进循环经济发展。政府的推动作用主要体现在：一是加强组织领导，制定发展循环经济的规划；二是建立协调机制，指导循环经济的实施；三是完善和落实促进循环经济发展的政策，建立信息和服务体系；四是实施循环经济的试点工作。市场的引导作用则主要通过市场对资源配置的基础性作用实现，体现为价格机制、供求关系以及财税和收费等政策的间接影响等。比如，随着市场经济体制的建立和完善，发展循环经济的资源所有权归属问题、资源和环境使用权与经营权交易问题、不同所有制企业的准入问题、绿色激励与管理制度的建立问题、绿色税费的调整问题等，都可以通过市场逐步发展与规范。

（四）企业实施、公民参与

企业实施、公民参与，强调的是企业和公民两类主体在发展循环经济中的不同作用。企业是发展循环经济的主力，发展循环经济，应当坚持与企业技术进步和产业结构优化相结合，加强企业管理，逐步形成企业依法自觉发展循环经济的机制。公民是发展循环经济的群众力量，公民参与主要体现为推进绿色消费，完善再生资源回收利用体系，实现社会生产和消费过程中的节约和回收。