二 《循环经济促进法》的立法指导思想

立法指导思想是立法主体据以进行立法活动的重要的理论依据，是为立法活动指明方向的理性认识。它反映立法主体根据什么思想、理论立法和立什么样的法，是执政者的意识在立法上的集中体现。^[3]《循环经济促进法》的立法指导思想，就是指我国立法者根据什么理论和总的思想来制定什么样的《循环经济促进法》，从而更好地推动循环经济在我国又好又快地发展。制定《循环经济促进法》应当全面落实科学发展观的要求，认真总结现行有关环境保护法律法规、自然资源保护法律法规，特别是《节约能源法》、《清洁生产促进法》、《固体废物污染环境防治法》实施以来的实践经验，科学借鉴我国国内一些地方开展循环经济试点和国外有关循环经济立法的成功做法，注重法律制度的可操作性。

《循环经济促进法》的立法指导思想主要体现为如下三个方面：一是要切实贯彻中央提出的以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观；二是既要借鉴国外的先进经验，又要从实际出发，切切实实地解决发展循环经济所面临的各种障碍和实际问题；三是要具有可操作性，为企业或个人按照循环经济的要求进行生产生活活动提供规范指引。

（一）坚持科学发展观

以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观，其重大创新就在于它把全面、协调和可持续发展作为核心内涵，解决了必须要发展、为什么要发展以及如何发展等重大问题，明确了增长和发展的关系。科学发展观强调发展的可持续性：发展既要满足当代人的需求，又不损害子孙后代满足其需要的能力。可持续发展是能够长期延续的发展，是人类社会发展的基本目标和基本任务。可持续发展的核心思想是在经济发展的同时，注意保护资源和改善环境，使经济发展能持续进行下去，也就是从纵向关系对发展的一种把握。科学发展观认为，应以持续和长远的获利作为发展观的一种重要衡量标准，任何只顾眼前好处而不计未来损害的所谓发展，都不应被视为是科学、理性的发展。换言之，在科学发展观看来，现代社会发展的一个重要特征，就是当前的生产活动和生活方式不应对保持或改善未来生活水平的前景造成危害。科学发展观关注的问题很多，主要的是经济社会发展与资源合理利用和环境保护的关系，认为自然资源和环境对经济发展具有推动和约束的双重作用，资源枯竭和环境破坏是一个特殊的问题，它不像其他问题可能随着经济发展而改善。资源环境对发展的约束是由于不合理的发展破坏了环境所致，合理的保护和改善环境能为发展提供物质基础，而合理的发展又为治理环境提供更多的资金和技术。^[4]

发展循环经济是实现人与自然和谐的重要出路，是建设资源节约型和环境友好型社会、实现可持续发展的重要途径。发展循环经济旨在科学解决环境保护与经济发展之间对立统一的辩证关系，在自然资源和环境的承受范围之内实现经济又好又快地发展，这完全符合科学发展观的要求。科学发展观为制定和实施《循环经济促进法》提出了理论指导，而《循环经济促进法》是坚持和落实科学发展观的重要体现。因此，制定《循环经济促进法》首先应当坚持以科学发展观作为重要的立法指导思想。

（二）借鉴国外先进立法经验与立足本国国情相结合

制定《循环经济促进法》既要注重借鉴国外先进立法经验又要立足本国国情。事实上，同一时期不同国家的发展是不平衡的，它们或者处于不同的社会形态，或者处于同一社会形态的不同发展阶段。在这种情况下，比较落后的或不发达国家为了赶上先进国家，有必要移植先进国家的某些法律，以保障和促进社会发展。世界法律的发展史已经表明这是落后国家加速发展的必由之路。^[5]而且一个国家的环境问题常常与全球环境问题相关联，在一定程度上具有共性。我国的循环经济法制建设起步较晚、经验不足，因此，更应大胆吸收、科学借鉴国外循环经济法制建设的经验。

借鉴国外先进立法必须建立在对我国国情、法律体系、社会价值等具有清醒认识的基础上。“必须记住法律是特定民族的历史、文化、社会的价值与一般意识形态与观念的集中体现。任何两个国家的法律制度都不可能完全一样。法律是一种文化的表现形式，如果不经过某种本土化的过程，它便不可能轻易地从一种文化移植到另一种文化。”^[6]每个国家的地理条件、环境、资源、人口、文化等各具特点，为了有效地保护其环境和资源，各国也必须建立与其特点、需求相适应的法律制度。我国作为一个发展中的大国，人口众多、地区之间发展极不平衡，自然条件千差万别，环境问题十分复杂，既有极其严重的环境污染，又有触目惊心的生态破坏，因此，中国的循环经济立法一定要从实际出发，立足于我国的经济社会发展阶段和本国的法律传统。例如在研究《循环经济促进法》的调整范围时，我们既要吸收发达国家的经验，也要结合我国的基本国情。日本、德国因处于后工业化时代，资源利用效率已经很高，前端减量化的潜力相对比较小，因此，这些国家的循环经济法律规范更侧重于资源的再生利用。

而我国现阶段总体上处于工业化中期，能耗物耗过高，资源浪费严重，前端减量化的潜力很大。因此，如何减少生产活动过程中对资源和能源的消耗与废物产生，减轻资源环境的压力，是影响我国经济和社会可持续发展的带有全局性的重大问题。因此，我国的循环经济立法必须直接面对经济建设中资源消耗高、浪费严重、污染严重的实际情况和主要问题，在钢铁、建材、建筑、石化、化工、电力等生产领域，以节能、节水、节材、节地为重点，大力推进资源节约和废物产生的减量化，努力提高资源产出率，降低产品的资源消耗率。这就是我国的现实国情。我国在制定《循环经济促进法》的时候就不能仅拘泥于国际上的经验，还应立足于本国国情，坚持强调减量化优先。

（三）注重法律制度的可操作性

我国现行的环境资源法律有相当部分实施效果不够理想，一条重要原因是法律的规定过于软弱，有些规定甚至像口号和宣言，不便于实际操作，无法发挥法律武器的作用。可操作性较差是我国立法中长期、普遍存在的老问题，严重影响法律的实施效果。^[7]正如沈宗灵教授所言：“如果某个法律本身的指导思想正确，规定内容界限明确，内容切实可行，用语准确，那么这种法律将大大有利于它本身的实行。反之，如果某个法律本身要求人们去实现不可能的事情，或者规定的内容相互抵触，过于空泛，用语模棱两可，那么即使一般公民和企业愿意守法，司法部门也能有效履行自己的职责，但还是很难设想这种法律能得到有效实行。”^[8]

形成我国部分法律可操作性差的原因，有的是体制不顺、客观条件不具备，也有的是立法机关调查研究不够难以下定决心所致，还有的是配套法规规章的制定跟不上实际工作的需要。为了改变法律规定过于空泛的弊病，切实推进循环经济的发展，立法机关十分重视《循环经济促进法》的可操作性，在深入调查研究的基础上，真正找准问题，然后从减量化、再利用和资源化等方面提出了一系列切实管用的法律制度，力图解决妨碍循环经济发展的重大问题。此外，为了防止《循环经济促进法》可能出现的可操作性差的问题，立法机关还应当督促相关行政机关跟随《循环经济促进法》的立法进程，配套制定相关法规规章，提高循环经济法律制度的可操作性。