第二节　行政垄断的内涵与外延

一　行政垄断的起源与定义

胡汝银（1985）、陆德明（1988）以及王保树（1990）较早提出行政垄断的概念。胡汝银（1985）提出“这种垄断基本上是通过行政手段和具有严格等级制的行政组织来维持的，为了便于同一般的市场垄断相区别，我们把它称为行政垄断。”陆德明（1988）指出：“这种垄断既不是一般的市场垄断，也不是自然垄断，而是一种非规范的行政垄断或超经济垄断。”

这时经济学界没有严格区分国家垄断和行政垄断，所谓的行政垄断其实就是国家垄断。随着相关研究的深入，学者们逐步发现我国的行政垄断与国家垄断存在明显差异。

王保树（1990）较早提出行政垄断不是单纯的国家垄断，因为“它是指地方政府行政机关和国家经济管理部门凭借其经济管理权力，对经济性活动进行排他性控制，排斥和限制竞争的行为，它是非国家意志的行为”（王保树，1998）。王保树（1998）将行政垄断定义为“国家经济主管部门和地方政府滥用行政权力，排除、限制或妨碍企业之间的合法竞争”。王保树所定义的行政垄断最终成为《反不正当竞争法》和《反垄断法》关于“行政性限制竞争”的主要释法基础。

国俊豪和王建明（2007）补充道：“行政垄断的目标具有多重性。涉及公众和社会长远利益，或国家收入，抑或是某些行业的利益，甚至是少数人的利益（杨兰品，2005a）。在这一点上，行政垄断不同于国家垄断。后者的目标一般是国家整体利益，而不是少数人的利益。”薛克鹏（2007）持类似观点：“行政垄断与合法的国家垄断不同，不是为了社会公共利益和社会公平而独占或专营”；“它与传统垄断的根本区别在于：其一，它以国家名义实施；其二，它以国家强制力为后盾；其三，其形式往往具有合法性”。

王保树（1990）把国家垄断的概念从行政垄断的内涵排除出去，致使行政垄断成为行政机关“滥用”而不是“使用”行政权力。如此定义的行政垄断，在现实中理所当然是非法的。郑鹏程（2002）对此持赞同态度——“国家垄断的主体是以生产资料公有制为基础的社会主义国家，这决定了国家垄断绝对合法；而行政垄断的主体是行政机关及法律授权的组织，为区分行政垄断和国家垄断，前者理应被界定为非法行为”。持行政垄断“天生非法”观点的学者还包括种明钊（1997）、邓保同（1998）、包锡妹（2003）、叶卫平（2006）等。

李芹叶（1995）、盛杰民（2001）等学者持相反观点：“行政垄断实质上就是国家垄断。”刘建华（2004）、叶逊（2007）、魏琼（2010）指出，烟草、食盐等专营专卖形式的国家垄断实际上就是行政垄断。田圃德等（2007）认为，广义的行政垄断应包括国家垄断，“而狭义的行政性垄断并未包括法定垄断（即国家垄断）在内，仅指凭借政府行政权力对市场竞争的否定”。

部分学者（张瑞萍，1998；张维迎和盛洪，2001；胡鞍钢，2001；杨兰品，2005b）也认为，行政垄断法是政府“使用”行政权力排除或限制竞争；行政垄断既有合法的也有非法的，因为行政垄断涵盖了国家垄断。王俊豪和王建明（2007）提出：“行政垄断既可能合法，也可能披着合法的外衣（如出于部门利益的立法）实际上并不完全合法，或者虽然合法但不合理”，“行政垄断又可分为合理行政垄断和不合理行政垄断，这是行政垄断的两重性”。不同形式的行政垄断有着“使用”与“滥用”行政权力、合法与非法之分。

关于行政垄断是否包含合法的国家垄断的争论衍生出学界的第一个重大分歧：行政垄断是否“天生非法”，它是“滥用”还是“使用”行政权力。

这一分歧继而引出学术界的第二个重大分歧：中国的反垄断法应否规制行政垄断。王晓晔（1996a）提出：“除自然垄断和国家垄断的个别行业以外，任何市场都需要保持足够的竞争者”，国家垄断是反垄断法“适用除外的领域”，所以行政垄断不包括国家垄断；假如行政垄断不包括国家垄断，且是“滥用”行政权力，这就表明行政垄断权力已经超出我国行政法所赋予行政机关的合法权利范畴，行政垄断因而“天生非法”。那么作为“经济宪法”的反垄断法必须对行政垄断一律实施严厉的禁止（王晓晔，1998；曲冬梅和孙强，2002；许光耀，2004；郭宗杰，2004；方小敏，2005；聂孝红，2007；Owen et al.，2007）。甚至有学者认为，反行政垄断法是整部反垄断法的重中之重，没有反行政垄断的条款，反垄断法就会变成“无牙老虎”（Toothless Tiger）（Chan，2009；王晓晔，2009a，2009b）。

持行政垄断是“使用”行政权力观点的学者认为，中国的反垄断法无须也无法规制行政垄断。陈秀山（1995）提出：“对待行政垄断，应从政治改革、转换政府职能和完善行政法入手，而不应将政治问题用属于经济法的反垄断法来加以解决”；反行政垄断“需要更彻底的政治、经济体制改革，要求转换政府职能及完善宪法、行政法等一系列相关法律及法规，反垄断法对它是无能为力的”。盛杰民（2000）认为，以反垄断法规制行政垄断，“无益于反垄断法的制定和完善以及对行政权的控制”。史际春（2001）表示：“一部反垄断法担负不起反行政垄断的任务，行政性垄断只能通过进一步的政治体制改革来消除，而无须在反垄断法中予以规定。”沈敏荣（2001）指出：“行政垄断不是竞争法律和竞争政策调整的对象，它是由体制所决定，也只能通过深化体制改革加以解决”。其他学者（吴宏伟，2000；薛克鹏，2007；李海涛，2008；魏琼，2010）的研究也得出相同的结论——既然行政垄断是通过行政权力实现的，它就应该被纳入行政法和政治体制的改革轨道上，最终以政治体制或宪政改革来解决问题，因而无须在反垄断法这部经济法中加以规制。温观音（2007）以新制度经济学理论分析产权与行政垄断的经济关系，得出类似的结论：行政垄断从根本上是一个关于宪法与宪政的问题，反垄断法必然无能为力。

要规制行政垄断，相关学者提出几种理想的方案：建立限制行政权力的宪法体系，从行政法、宪法层面上对中央与地方关系、政府与企业关系以及违宪审查做出制度安排（郑鹏程，2003）；分权制约是法宝，反行政垄断靠的是法治（史际春，2001）；彻底追究不当使用行政权力的行政机关的刑事责任（许光耀，2004；薛克鹏，2007）。张曙光和张弛（2007）提出：“一个可行的办法是，把现行的国家发展和改革委员会改造成国家反垄断委员会，这完全符合市场化改革的方向。”

持折中观点的学者认为，反行政垄断应该“治标”和“治本”同时进行。邓保同（1998）、崔秀荣（2001）、邓志锋（2001）、叶卫平（2006）提出：反行政垄断必须协调行政法、经济法之间在法学理论与现实制度上的冲突，随体制改革的深入而对行政权力、经济调节权做出一体化规制，逐步实现经济制度和政治体制的同步渐进改革。郭宗杰（2005a）在支持综合立法改革的同时，强调宪法在改革中的核心地位。周汉华（2005）、岳振宇和杨树龙（2005）从行政立法权和《行政许可法》的角度论证反行政垄断的立法逻辑问题。

激烈的争论整整持续了十多年，既不乏深度，也有相当的广度。直到《反垄断法》在2008年正式施行，学者们依旧未能达成共识。以上分歧看似简单，却反映出中国行政垄断问题在法学和政治学上的复杂性。

本书认为，这两派理论的分歧不是绝对的。坚持行政垄断，即“使用”行政权力的学者认为，所有行政权力都必须受到强有力的监督，妥协意味着失败。此乃激进主义观点。坚持行政垄断特指“滥用”行政权力的学者认为，在特殊国情下，由于没有外部的行政权力监管，只能容忍部分“合法”[9]使用的行政权力，不妥协意味着改革无法继续。此乃渐进主义观点。

在此逻辑之上，两派学者继而产生《反垄断法》应否规制行政垄断的分歧。这实质是体制改革的路径选择问题——渐进抑或激进。激进主义者认为：只有宪法、宪政以及体制改革才能真正限制行政权力，进而有效规制行政垄断，以《反垄断法》这门经济法规制藏在行政垄断背后的行政权力，“无异于舍本求末”（薛克鹏，2007）。他们认为，改革如逆水行舟，不进则退。渐进主义者则坚持作为“经济宪法”的反垄断法必须规制行政垄断，因为改革不积跬步无以至千里。两派理论并没有根本性分歧，二者最终目标一致。即保护公平竞争，维护消费者利益，激进或渐进地实现体制改革的目标，“通过反对行政垄断来推进改革”（张曙光和张弛，2007）。

双方都意识到各自的理论殊途同归，只是所主张的改革路径不一。渐进主义学者王晓晔（2003）承认“行政垄断问题确实不是一部反垄断法能够奏效的。”但王晓晔（2009b）坚持渐进主义观点，其理由是：“有人认为，行政垄断是经济体制转型国家特有的现象。既然是时代的产物，反垄断法对行政垄断必然无能为力，国家也就不需要制定这方面的法律。这个说法是不正确的。按照这种悲观的论调，我们反不反行政垄断？如果等待经济体制完全转型为市场经济再反行政垄断，我们需要多少年？更重要的一个问题是，如果不运用法律手段推动和建立新的经济体制，我国的经济体制如何转型？更具体地说，如果没有法律制止和约束行政垄断，我们怎么能够判断一个行政垄断行为是违法还是合法？”渐进主义观点最终成为《反垄断法》的主要立法依据。同时《反垄断法》也糅合了激进主义观点——“行政性限制竞争主要不是由反垄断法解决的问题，反垄断法也很难从根本上解决这个问题”（摘自《关于〈中华人民共和国反垄断（草案）〉的说明》，安建，2007年）。以至于此，《反垄断法》豁免了行业性行政垄断。

在经济学看来，行政垄断毕竟是一个中性的经济学问题。本书认同于立（余东华和于华阳，2008）的观点——跟垄断是个中性名词一样，行政垄断基本上也是个中性名词。行政垄断理应被定义为中性的“使用”行政权力，而非“滥用”行政权力。

综合激进主义和渐进主义的观点，本书认为，行政垄断是“使用”行政权力限制竞争，却不意味着只有从宪法、宪政着手才能改革行政垄断制度，因为如果一味隔岸观火地等待，“我们需要多少年”（王晓晔，2009b）。尽管宪法、宪政或许才是从根本上解决行政垄断问题的关键，本书还是尝试从经济学角度对行政垄断进行研究，揭示行政垄断给社会到底带来怎样的经济绩效，以帮助我们“判断一个行政垄断行为是违法还是合法”（王晓晔，2009b），进而迈向“个人权利和自由意识觉醒”（张曙光和张弛，2007）[10]。

《反垄断法》第八条规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争。”顾名思义，《反垄断法》规制的是“滥用”行政权力的行政垄断，但不代表“行政机关滥用行政权力排除、限制竞争”就是行政垄断的全部。其理由如下：

第一，《反垄断法》第五十一条和《关于〈中华人民共和国反垄断（草案）〉的说明》（安建，2007）将“行政机关滥用行政权力排除、限制竞争”称为“行政性限制竞争”，而非“行政垄断”。自《反垄断法》在1994年启动立法程序到2007年正式颁布，行政垄断一直是全国人大和各种立法会议中的争论焦点，第五章“滥用行政权力排除、限制竞争”更是在各版本草案中几经删除和恢复、修改和再修改。曲折的立法过程集中体现了中国行政垄断问题的复杂性。正因为如此，现行《反垄断法》没有明确提出行政垄断的概念，而是以“行政性限制竞争行为”替代，也没有明文禁止或规制“行政垄断”，只是规定行政机关“不得滥用行政权力，排除、限制竞争”。

第二，为何立法机构不直接使用广为各界接受的“行政垄断”，而用一个较为陌生的新概念“行政性限制竞争”？如果《反垄断法》第五章的题目“行政机关滥用行政权力排除、限制竞争”被换成“行政垄断”，这标志着所有形式的行政垄断均受《反垄断法》规制，是国家“坚决反对”[11]的违法行为。但事实上《反垄断法》已经“豁免”了行业性行政垄断和专营专卖。一旦行业性行政垄断和专营专卖被《反垄断法》法定为“滥用”行政权力的违法行为，其后果不堪设想，更无法为各级政府接受，明显不符合国情。所以，“行政机关滥用行政权力排除、限制竞争”与“行政垄断”必然不为等价。

第三，根据法学的无罪推定原则，《反垄断法》禁止的是滥用行政权力的五类“行政性限制竞争行为”，投资主管部门依法实施的行业性行政垄断并不违法。一旦承认行政垄断等价于“滥用行政权力排除、限制竞争”，根据《反垄断法》，行业性行政垄断就不是行政垄断。这也显然不符合国情。

因此，本书认为，《反垄断法》定义的“行政性限制竞争”（以地区性行政垄断为主）并非行政垄断的全部，只属于行政垄断的一种。

综合以上分析，参考王保树（1998）的定义和杨兰品（2005c）、于良春（2007，2008）的“行政垄断是政府机构运用公共权力对市场竞争的限制或排斥”观点，本书提出行政垄断在经济学上的定义，即行政垄断是指行政机关使用行政权力排除、限制竞争的行为。

实施行政垄断行为或制定行政垄断制度的主体是行政机关，其目的是排除或限制企业进入市场和参与竞争，主要手段是行政机关掌握的行政（垄断）权力。

二　行政垄断的分类

学界在20世纪80年代专注于讨论行政垄断的内涵。较早建议对行政垄断进行分类的是王晓晔（1996a）和邓保同（1998）。王晓晔（1996a）提出，“在纵向的行业内，这种垄断表现为行业垄断”，“在横向的行政区域中，行政垄断表现为地区垄断，或称地区封锁、地方保护主义”。邓保同（1998）提出，“行政性垄断分为两大类：地区性行政垄断和行业部门性行政垄断”。聂孝红（2007）认为，行政垄断主要分为“地区壁垒”和“部门壁垒”。于华阳和于良春（2008）指出，行政垄断应按照行政权力作用的范围和方向，分为地区性行政垄断和行业性行政垄断。

邓启惠（1996）提出：“行政性市场进入壁垒是指政府及其行政职能机关运用权力排斥、限制或阻止潜在竞争者进入特定市场或产业的行政行为”，“相对于经济性壁垒而言，行政性进入壁垒是一种政府行为，具有强制性、随机性和主观性”。岳振宇和杨树龙（2005）认为，行业性行政垄断是“政府及其职能部门运用权力排斥、阻碍或阻止潜在竞争者进入特定市场或产业而形成的行政性障碍”。本书提出，行业性行政垄断是指行政机关使用行政权力限制或禁止企业进入某一指定产业进行生产、交易。

邓保同（1998）认为，地区性行政垄断是“采取种种措施限制某些产品流入或流出某一地区”。聂孝红（2007）提出，地区性行政垄断即地方政府及其所属部门滥用行政权力、限制外地商品进入本地市场的行为。崔秀荣（2001）将地区性行政垄断定义为“地方政府及其所属部门滥用行政权力，限制外地商品进入本地市场或本地原材料流向外地市场”。也有学者（于良春和余东华，2009；许开国，2009a）将地区性行政垄断抽象为“地方政府运用行政力量限制或排斥市场竞争的行为”。本书提出，地区性行政垄断是指地方政府使用行政权力限制或禁止外地产品进入本地市场，限制或禁止外地企业到本地进行生产、交易。

《反垄断法》细分出地区性行政垄断的几种具体形式——第三十三条的妨碍商品在地区之间的自由流通，第三十四条的排斥或者限制外地经营者参加本地的招标投标活动，第三十五条的排斥或者限制外地经营者在本地投资或者设立分支机构。这些地区性行政垄断没有本质上的差异，它们都是“地方政府运用行政力量限制或排斥市场竞争的行为”，只是分别针对产品交易和企业投资。

张淑芳（1999）指出，将行政垄断仅分为行业性行政垄断和地区性行政垄断过于粗略，并提出了行政垄断的多种外延。邓志锋（2001）提出四种行政垄断——地方保护主义（地区性行政垄断）、部门贸易壁垒（即行业性行政垄断）、政府限定交易、设立行政公司。崔秀荣（2001）、许光耀（2004）提出，除行业性行政垄断和地区性行政垄断外，我国的行政垄断还包括政府限定交易。

从严格意义上说，本书认为，设立行政公司不属于行政垄断。我国在经历大规模的国有企业和事业单位改革后，完全依附在政府部门之上的行政公司已经不多。设立行政公司也不满足本书对行政垄断的定义。只要是公平竞争，行政公司参与竞争未尝不是好事，“排除、限制竞争”也不一定会发生。

政府限定交易确实排除、限制了市场竞争，且在我国极为普遍。《反垄断法》第三十二条为专门针对“政府限定交易”的条款——“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品。”但在现实中，政府限定交易主要表现为官员的个人行为，尤其是地下的经济腐败行为。由于上文定义的行政垄断行为主体是“行政机关”，所以，从严格意义上来说，“政府限定交易”不属于本书界定的“行政垄断”。

政府行为和个人行为理应有明确界限。一旦行政权力缺乏有效监管，个人滥用行政权力和合法的公共权力之间就不存在足够明显的分界。为清楚地界定研究对象，本书才会将行政垄断定性为行政机关公开使用的行政权力，而非官员个人私下滥用的行政权力。

三　行政垄断的“二元性”

王保树（1990）较早提出行政垄断是政府行为。种明钊（1997）指出，行政垄断是“地方政府、政府经济主管部门或其他政府职能部门或者具有某些政府管理职能的行政性公司，凭借行政权力排斥、限制或妨碍市场竞争的行为”。漆多俊（1997）、过勇和胡鞍钢（2003）、石淑华（2006）、王俊豪和王建明（2007）等学者也认为，行政垄断具有政府行为的特征。

陈秀山（1995）较早提出中国行政垄断其实具有较强的制度特征，超经济的行政垄断由体制决定，反行政垄断只能通过深化体制改革加以解决。王晓晔（1996a）指出，行政垄断来源于制度，“由于体制的原因，我国经济生活中的垄断主要是行政垄断”。王晹（1997）认为：“与其说行政垄断是一种经济现象，倒不如说其为一种体制现象更为确切。行政垄断的形成主要是源于体制上的原因。”史际春（2001）提出“行政垄断本质上是由我国转轨时期政治经济体制的过渡性造成。”刘志彪和姜付秀（2003）指出：“正因为行政垄断是由于制度原因造成的，因此它所产生的成本，我们称其为制度成本。”

曹士兵（1996）认为，“行政性垄断是一种制度性的、具有取消竞争功能的垄断情形，它明显区别于经济性垄断”。邓保同（1998）将行政垄断称为“制度性垄断”，因为政府往往通过颁布规章或授权而实施行政垄断。行政垄断依托法律法规成为社会制度的法学观点，与部分经济者一致。张维迎和盛洪（2001）提出，“中国当前反垄断的首要任务是反行政垄断。由于行政垄断往往由政府的法律和政策造成，所以有人称其为‘法定垄断’”。过勇和胡鞍钢（2003）指出：“行政垄断是政府通过法律、行政法规或规定的形式取得的，主要是为了维护该政府部门本部门、本地区所属企业的利益。”张小强和许明月（2005）认为“行政垄断是一种利用行政法律手段维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的高级寻租方式。”

经济学者普遍认为，行政垄断是我国的一项社会制度。陈志（2004）认为，行政垄断是中国转轨制度的一部分，其改革是整个转轨制度变迁中的关键环节。王俊豪和王建明（2007）提出：“行政垄断具有强制性，属于一种强制性垄断。显然，这种强制力主要来自政府及其行政权力”；“与其将行政垄断归为垄断问题，毋宁归为体制问题。这是行政垄断和市场垄断存在的根本区别，也是思考如何规制行政垄断的出发点”。张曙光和张弛（2007）指出，行政垄断主要不是一种市场现象，因为它不仅先于市场存在，而且具有国家垄断的特征，所以，中国的行政垄断是一种制度性垄断。于良春和余东华（2009）、于良春和张伟（2010）提出，行政垄断是转轨经济中的一种特殊制度。

强调行政垄断的制度特征是经济学的主流观点，法学界则普遍认为，行政垄断兼具行为特征。因为在法学看来，对制度的审判几乎不可能进入司法程序，即使宪法具有监督制度的功能，但由于我国宪法的“主体特殊性”（张淑芳，1999），它对行政垄断制度的监督也会力有不逮。假如行政垄断制度被判违法，试问国家何以会制定违法的制度，立法机构和行政机关是否有参与“违法”的嫌疑？这些逻辑悖论在我国法律体系下难以彻底解决。[12]

张淑芳（1999）说中了其中要害——“行政垄断体制和行政垄断行为的关系从哲学角度看是本质和现象、内容和形式的关系。因此在行政垄断的问题上，关键是行政垄断体制；但遗憾的是，我国现行反行政垄断的立法走了一条相反的路，侧重于行为，忽视或轻视体制。笔者认为，这里所谓行政垄断体制，即学术界（主要指法学界）长期以来不愿点破的行政垄断根源，正是以国有经济垄断为核心的政治经济体制。”

综合经济学和法学理论，本书认为，行政垄断兼具制度和行为的特征，具有“二元性”。

在我国，行业性行政垄断主要体现为经济制度，地区性行政垄断主要体现为地方政府行为。制度属性较强的行业性行政垄断在我国的历史更久远，影响范围更广，作用力度更强。而地区性行政垄断措施通常以地方政府规章或政策、决定等制度形式颁布，也具有一定制度属性。从某种意义上来讲，本书所谓的行政垄断等价于行政垄断制度。[13]

四　相关概念的界定

（一）行政垄断产业、竞争性产业与自由竞争的界定

当一个产业内的市场竞争受到行政权力的限制性干预，或受到关于行政垄断制度的法律法规政策的规制，该产业即是行政垄断规制下的产业。学界通常将其简称为“行政垄断产业”，本书沿用这一称谓。

相对而言，在一些没有行政垄断制度干预的产业，企业可以自由进入这些“法律法规未禁入”[14]的产业市场。本书将没有行政垄断规制、进行自由竞争的产业统称为“竞争性产业”。比如1988年版《私营企业暂行条例》就曾对竞争性产业做出明确界定，在当时的各行各业中划分出私营企业可以相对“自由”进入（不需审批）的产业领域——工业、建筑业、商业、饮食业、服务业、修理业和科技咨询等。在我国现阶段，只要一个产业不属于行政垄断制度中的“项目核准”范围，或者说企业进入该产业无须行政许可或相关审批，就是竞争性产业。

考虑到行文的简洁性，本书将企业可以自由进入并参与竞争的市场及其市场环境简称为“自由竞争市场”和“自由竞争”，以示其与行政垄断干预下的市场之区别。

（二）行政垄断与经济性垄断、自然垄断的理论区别

西方经济学认为垄断主要可分为三种类型：经济性垄断、自然垄断和行政垄断（曼昆，2001）。经济性垄断源于企业行为，其实施主体为企业。掠夺性定价、限制性定价、纵向协议、合谋、兼并、技术壁垒和专利保护等企业策略行为均会造成经济性垄断，企业行为是其主要成因。

自然垄断的根本特征是成本弱增性（Cost Subadditivity）、范围经济、规模经济以及沉没成本（Baumol et al.，1977；Baumol and Willig，1981；Baumol，1982）。自然垄断产业中的在位企业越少，生产同样产量所需的社会总成本越低。成本弱增性、范围经济、规模经济和沉没成本等产业固有特征是自然垄断的主要成因。如果把自然垄断视为一种行为，其实施主体同样是企业。自然垄断产业中常见的垄断定价、搭售、分部定价（价格歧视）等现象均源于企业行为。

至于行政垄断，本书认为，它具有制度与行为的“二元性”，可以是一种政府行为，其实施主体为行政机关。[15]行政机关掌握的行政权力是行政垄断的主要成因。由于行政权力外生于经济系统，从而导致行政垄断与经济性垄断、自然垄断之间存在根本性差异。陆德明（1988）提出，“这种垄断既不是一般的市场垄断，也不是自然垄断，而是一种非规范的行政垄断或超经济垄断”。

从行为主体和主要成因来看，行政垄断不同于自然垄断和经济性垄断。这是行政垄断与经济性垄断、自然垄断在理论上的显著差异。

（三）行政垄断产业的现实边界

在我国，现实中的行政权力大面积渗透到自然垄断产业，使自然垄断产业具有浓厚的行政垄断色彩（石淑华，2006）。王俊豪和王建明（2007）认为，现实中的自然垄断和行政垄断往往交织在一起，两种垄断并存的经济现象即为垄断性行业的“二元性”。部分研究（杨秀玉，2010；杨淑云，2010a；陈学云和江可申，2008）表明：我国电信、电力、航空运输产业既具有自然垄断性质，也存在明显的行政垄断，这些产业内的垄断的本质实为行政垄断。

在电力产业，杨淑云（2010a）提出：电力产业在不同环节的自然垄断性质不一，但“电力产业的垄断本质上是行政垄断，是以自然垄断为名行行政垄断之实”。于良春和牛帅（2009）同样认为，电力产业存在的垄断是行政垄断。在电信产业，汪向东（1999）分析了电信产业已失去自然垄断性质的主要原因，并建议电信产业必须破除“自然垄断教条”。于良春和杨骞（2007）、杨秀玉（2010）提出：电信产业存在的垄断主要是行政垄断，自然垄断性质的消失是世界各国电信产业的普遍发展规律。在航空运输业，陈学云和江可申（2008）提出：我国现阶段航空运输业的自然垄断性质正在不断弱化，行政垄断已成为最主要的因素。张昕竹和张湘赣（2003）甚至认为，航空运输业不存在明显的自然垄断性质。

如何确定行政垄断与自然垄断在现实中的边界，引起经济学界很大的分歧。有学者认为，以上所谓的行政垄断产业其实都是自然垄断产业。如王学庆（2003）提出，电信、电力、航空运输、铁路、高速公路、水运港口设施、邮政、天然气管道、市政供水、城市燃气供应、城市居民供热、城市排污12个产业都是自然垄断产业，只有石油与成品油、广播电台、无线与有线电视台、烟草专卖、食盐专卖5个产业属于行政垄断产业。石淑华（2006）对此持反对态度，该文将以上17个产业都纳入到行政垄断产业的范畴。丁启军（2010b）根据相关统计指标测算各行各业的行政垄断程度，发现上述产业大部分是强势行政垄断产业。还有一些学者围绕某些产业内部是否存在自然垄断性质进行了激烈争论（何大安，2008，2009；毛伟，2009）。

我国现阶段哪些产业是自然垄断产业，哪些是行政垄断产业，这是行政垄断理论的第三个重大分歧。

根据自然垄断的成本弱增性，当一个产业由不同数量（I，J∈N）企业组成时，企业成本函数会有所变化，全行业的生产总成本也大小不一，得：

i∈I，j∈J指第i、j家企业，且1≤I＜J。qi，qj是企业的产量，ci（•），cj（•）是企业的成本函数，Q是产业总需求量（总产量）。

只要（1.1）式、（1.2）式同时成立，产业就满足成本弱增性。这意味着：与更多（J家）的企业参与生产相比，更少（I家）的企业能以更低的总成本，生产出同样多的产量Q。在极端的情况下I =1，即一家绝对垄断企业生产整个产业的产量，其生产成本c1（Q）比两家或以上企业参与生产的总成本更低。这时，绝对垄断的市场结构呈现一定程度的“自然性”——绝对垄断使社会生产成本降到最低，社会资源配置实现最优化。成本弱增性还可以推导出自然垄断产业的另外两个基本特征——范围经济和规模经济。以致有学者（王俊豪和王建明，2007；张耀辉和蔡晓珊，2008；丁启军，2010b；杨秀玉，2010）认为，具有成本弱增性特征的产业就是自然垄断产业。

本书认为造成学术界产生重大分歧的主要原因是，自然垄断的先验性和不可验证性。

首先，成本弱增性具有很强的先验性。（1.1）式是否成立是一个先验性问题，而成本函数的特定形式ci（•），cj（•）也必须是先验的。在鲍莫尔等（Baumol et al.，1977）、鲍莫尔和威利格（Willig，1981）、鲍莫尔（1982）等经典文献中，以上两个先验性均得到了保证，尤其是（1.1）式必须先验地成立，否则成本弱增性及其导致的自然垄断在理论上无法成立。

自然垄断在理论上的先验性导致现实中的产业是否具有成本弱增性，同样是一个先验性问题。有学者会先验地认为某些垄断性行业不满足成本弱增性，也会有学者认为，这些产业具备自然垄断性质。即使是基于统计数据测算出某些产业是否满足成本弱增性的实证研究，学者们也很可能在统计偏误、测算方法、数据可靠性等方面产生分歧。不同学者有不同的先验看法，这是经济学界围绕行政垄断与自然垄断的现实边界进行激烈争论的主要原因。

其次，现实中的成本弱增性和自然垄断具有一定程度的不可验证性。设想某城市老城区可分为东西两区，全市的市政供水管网由一家垄断性企业建设和运营。假设该市的供水产业确实具有成本弱增性，是一个自然垄断产业。但这种事实上的自然垄断性质却难以验证。市政府不可能为验证供水产业的自然垄断性质，将全市的供水管网设施拆除后，把专营权重新分包给两家公司，使供水系统实现分区建设和运营，然后测算供水产业总成本的变化。即使有城市肯做这么一个经济学实验，在道德风险和逆向选择等不确定性因素作用下，企业为争取专营权而上报的数据往往是不真实、不可靠的。而且城市发展是一个动态过程，城市面积在不断扩大，新城区会不断出现。新城区的供水管网专营权完全可以对全社会开放拍卖。政府同样不可能事后验证出其中的成本弱增性——单独一家企业建设和运营全市供水管网的总成本，总是比多家企业分别经营新老城区供水系统的总成本低。难道政府又要做一次经济学实验，把建好的新老城区供水管网拆除并重建，以验证成本弱增性？同时，产业的动态发展使企业成本函数形式［如ci（•）］不断演化，进一步加剧成本弱增性和自然垄断的不可验证性。

最后，如果考虑动态的企业创新和产业技术进步，成本弱增性就更难以在现实中验证，自然垄断性质更加不稳定。杨兰品（2005a）的研究发现：随着技术进步和经济条件的变化，自然垄断产业的范围是动态变化的，曾经的自然垄断产业也会失去自然垄断性质。杨淑云（2010a）的研究表明，随着技术进步和需求扩展，我国电力产业已逐渐失去自然垄断性质。于良春和杨骞（2007）、杨秀玉（2010）的研究表明，创新、技术进步以及需求的动态增长导致我国电信产业的自然垄断性质逐渐消失。陈学云和江可申（2008）指出，航空运输业的自然垄断强度由于产业经济技术特征的变化及外部需求的冲击，变得越来越弱。

在先验性和可验证性方面，行政垄断与自然垄断完全不同。行政垄断的先验性不会在学界产生争议。[16]我国的行政垄断制度由成文的法律和政策组成（张维迎和盛洪，2001；过勇和胡鞍钢，2003），这些社会正式制度对于企业行为和市场运行的先验性毋庸置疑。同时行政垄断是可以事后验证的。只要法律法规政策强制规定企业进入市场前必须向行政机关提交核准申请，无论该企业能否通过核准，行政垄断和行政权力就已经对市场经济产生了可验证的客观影响。

成本弱增性的先验性和不可验证性，既是经济学界产生分歧，也是该分歧不可消除的主要原因。2007年，全国人大法委会某主任委员认为，“我国不存在行政垄断”（单东，2007），而于立等（2009）却认为：“转型经济国家在计划经济体制下所认定的自然垄断产业并没有经过市场竞争，因此不具有自然性，很大程度上是行政垄断形成的人为垄断。真正的自然垄断无法进行准入限制，需要准入限制的则一定不是自然垄断”，“严格意义上的自然垄断产业几乎并不存在，这实际上也就是说几乎不存在自然垄断企业”。于良春（余东华和于华阳，2008）也提出了类似的观点：“中国的所谓‘自然垄断’行业只是同国外发达国家具有自然垄断性质的行业具有对应关系，并没有经过市场竞争而达到‘自然而然’的垄断阶段。从这个意义上讲，中国相关产业更多是以‘自然垄断’为名而行‘行政性垄断’之实。”如果承认政府干预失灵和国有企业X无效率的客观性，所谓的自然垄断产业的“自然性”就更值得怀疑（于良春和于华阳，2004）。

显然，如此巨大的分歧并非任何一篇学术论文所能解决。因此，王俊豪和王建明（2007）提出：虽然自然垄断和行政垄断是不同的经济学概念，有不同的理论特征，但却不意味着自然垄断和行政垄断可以完全分离。事实上，要彻底消除学界的这个分歧，客观判断每个垄断性行业是自然垄断产业还是行政垄断产业，任何答案似乎都不可能让所有人满意。

本书根据现有的研究成果，归纳出几个常用于判定行政垄断产业的标准：只要政府以法律或政策禁止或限制市场的准入和竞争，就是行政垄断；没有政府干预竞争的产业就一定不是行政垄断产业（杨兰品，2005a）；存在较高行政进入壁垒的产业就是行政垄断产业（于良春，2008；丁启军，2010b）。

结合关于行政垄断的定义和上述研究成果，本书界定的行政垄断产业的现实边界是——不管一个产业是否具有成本弱增性、规模经济等自然垄断性质，只要企业在进入产业（投资设厂）和参与竞争（生产经营）的过程中，曾经或正在被行政机关的具体行政行为所干预，或者企业时时刻刻必须遵守法律法规政策等形式的抽象行政垄断制度的限制竞争规定，该产业就是行政垄断产业。

我国现实中的行政垄断产业的市场准入受行政机关的严格规制，企业不能自由进入市场，竞争被外生于经济系统的行政权力所干预。根据《国务院关于投资体制改革的决定》及其附件《政府核准的投资项目目录》和《企业投资项目核准暂行办法》的规定，电力、石油、铁道、电信、金融、汽车、钢铁、烟草、航空等产业均属于“项目核准制”的规制范围，任何企业试图进入上述行政垄断产业，都必须经过投资主管部门的核准。根据《指导外商投资方向规定》、《外商投资项目核准暂行管理办法》和《外商投资产业指导目录》的规定，外资企业在部分指定产业进行FDI投资前，除必须通过投资主管部门的项目核准外，还必须和本土企业完成合资才能投资设厂。根据《立法法》、《行政许可法》等法律，地方政府也可以制定并执行关于限制竞争的地方政府规章以及行政命令，限制外地企业和产品进入本地市场。[17]

至于我国行政垄断产业是否具有成本弱增性、范围经济、规模经济等自然垄断性质，则不属于本书的研究范围。而且，在我国行政垄断产业形成高价格、高利润等经济绩效过程中，自然垄断应该不是主导因素。全世界拥有专营权的自然垄断企业普遍效率低下、亏损严重，西方国家为此在20世纪70年代开展了一场声势浩大的放松规制和私营化改革，各国的电信、航空、铁路、电力等自然垄断产业几乎不复存在（杨兰品，2005a）。自然垄断的低效和亏损，在中国台湾地区也不例外。2008年，中国台湾地区最大的三家自然垄断企业（事业单位）出现了巨额亏损，“台湾中油”、“台湾电力公司”、“台湾铁路管理局”分别亏损38.24亿美元（约1200亿新台币）、1200亿新台币、105亿新台币。同是2008年，中国大陆的国有企业在这些所谓的自然垄断产业（石油、电力以及铁路），却实现了惊人的利润。中石油、中石化、海洋石油总公司、国家电网、南方电网、华能集团、中国中铁股份有限公司、中国铁道建筑总公司等8家国有企业的利润总额高达184.5亿美元[18]。

是否中国的自然垄断产业与众不同，国有企业的高效率和高技术是否带来高利润？如果是的话，这些产业和国企就不需要行政垄断的规制和保护。以至于有学者（于立和吴绪亮，2008；于立等，2009；孟昌，2010a，2010b）提出：自然垄断不能与市场准入限制共存，否则就有逻辑矛盾。本书认为，这是我国行政垄断产业具有自然垄断性质的逻辑悖论。

显然，自然垄断不是高价格和高利润出现的主要理由。转轨时期的中国行政垄断制度集行政权力、行政立法权以及部分司法权于一身（本书第七章的研究结果），它对市场经济的强力作用远非其他经济制度和政府规制所能比拟。本书认为，转轨时期的中国行政垄断制度是决定行政垄断产业经济绩效的最主要因素。本书不否认自然垄断对经济绩效产生了影响，但由于本书及其模型进行的是局部均衡分析而非一般均衡分析，且模型必须考虑创新对企业成本的动态影响（详见第三章），所以不能面面俱到地研究成本弱增性及其他自然垄断性质，对行政垄断产业经济绩效的影响。

（四）经济绩效的界定

经济绩效（Economic Performance）是一个被产业经济学和新制度经济学等经济学科常用的经济学概念，是一个中性的经济学术语，意指市场运行或经济发展所产生的“经济结果”[19]，如价格、产量、成本、利润、产品质量、社会福利、消费者剩余等变量。

在产业经济学领域，经济绩效的概念最早使用于“结构—行为—绩效”（Structure-Conduct-Performance，SCP）范式（Mason，1939；Bain，1949；Scherer，1970）。现代产业经济学也会将单个产业内部产生的经济结果称为市场绩效，即产业层面的经济绩效（Bain，1956；Porter，1976；Pugel，1980；Bothwell et al.，1984）。

新制度经济学指出制度是决定经济绩效的根本原因之一（威廉姆森，2002；科斯，2003；诺思，2008）。本书认为，行政垄断制度对产业经济、宏观经济以及区域经济的运行和发展均会产生重要影响。为此，本书将从不同维度出发，研究行政垄断制度在各个经济层面产生的经济绩效。

通过“第二节行政垄断的内涵与外延”的分析，本书初步归纳出行政垄断的内涵与外延，并界定了主要研究对象。