第二节　新中国行政垄断的制度变迁

一　第一阶段制度变迁：1949—1951年

一般认为，经济国有化、计划经济体制、重工业化战略是社会主义国家成立初期新制度的核心。中国1953年正式宣布的过渡时期总路线无疑体现了这三位一体战略的重要性。其中又以国有化最为关键，因为经济国有化几乎是所有社会主义国家制定的第一项重大经济政策。它从根本上改变了原有经济制度，成为计划经济体制、重工业化战略的物质前提。

行政垄断来源于国家垄断，国家垄断概念源自苏联第一个全面实现国有化的行业（银行业）的国有化法令。1917年12月26日，苏维埃政府颁布的《关于银行国有化的法令》宣布国内所有私有商业银行及其股份必须收归国有，并在最后一条规定“银行事业由国家垄断”。法令前半段专注于产权的国有化，而压轴条例所颁布的“国家垄断”实际上就是绝对的行政垄断——禁止所有私营和外资企业进入银行业。

根据现存的经济史料和法律文件，中国的经济国有化进程几乎与苏联模式一模一样，企业产权的收归国有必然伴随行政垄断的实施。经济国有化后，国有经济便受到行政垄断的保护。Tsapelik和Iakovlev（1991）较早发现：苏联大型国有企业植根于沙俄时期的大型寡头企业，并在计划经济和行政垄断保护下得到发展，这是苏联国有企业的来源与国有经济的生存模式。杨兰品（2005c）的观点与其类似：“中国计划经济时期的行政垄断，其目的是迅速实现工业化。”行政垄断与国有经济、经济计划紧密结合，是所有苏联式计划经济的最大特色之一。

（一）政企协商与制度变迁

1949年新中国成立后，开始建设一项意义重大的新制度——“新民主主义国家”。早在1940年，毛泽东在《新民主主义论》中指出：新中国的经济制度将是“大银行、大工业、大商业归这个共和国所有”、“国营经济是社会主义的性质，是整个国民经济的领导力量”、“但这个共和国并不没收其他资本主义的私有财产，并不禁止‘不能操纵国民生计’的资本主义生产的发展”。毛泽东随后在1945年的《论联合政府》中提出：“在现阶段上，中国的经济，必须是由国家经营、私人经营和合作经营三者组成的。”

为参与新民主主义国家的建设和迎接即将到来的政治协商，1945年年底，中国企业家在重庆组建了一个政治团体——中国民主建国会。中国民主建国会成员大部分来自民族工商资本家和与之有联系的知识分子，主要代表工商资本家的利益。这时的企业组织形式以政治团体为主。

部分企业家作为民主建国会的党派代表，参加了1949年9月第一届中国人民政治协商会议，与中国共产党及其余七个民主党派[1]一起参与相当于临时宪法[2]的《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）的立法工作，并选举出第一届中央人民政府。政协会议推举出来的63位新政府委员，民主党派和无党派人士占27位，4位政务院（即国务院前身）副总理一半是民主党派人士，政务院所辖34个部委的正职有14个是民主党派和无党派人士。

关于私营经济与国有经济的关系，《共同纲领》第四章“经济政策”规定：“中华人民共和国经济建设的根本方针，是以公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流的政策，达到发展生产、繁荣经济的目的。国家应在经营范围、原料供给、销售市场、劳动条件、技术设备、财政政策、金融政策等方面，调剂国营经济、合作社经济、农民和手工业者的个体经济、私人资本主义经济和国家资本主义经济，使各种社会经济成分在国营经济领导之下，分工合作，各得其所，以促进整个社会经济的发展”；“凡有利于国计民生的私营经济事业，人民政府应鼓励其经营的积极性，并扶助其发展”。《共同纲领》同时指出，私营企业实现公私合营（即国家资本主义的高级形式）的可能性——“国家资本与私人资本合作的经济为国家资本主义性质的经济。在必要和可能的条件下，应鼓励私人资本向国家资本主义方向发展，例如为国家企业加工，或与国家合营，或用租借形式经营国家的企业，开发国家的富源等”。

（二）经济绩效演化

1949年年底，解放战争尚未完全结束，全国各地市场疲软、销售萎缩，工商业生产锐减，工厂商店大面积歇业和倒闭。1949年年末，私营工业企业仅剩下13165家，职工总人数164.4万，资产总值为20.08亿元（中国社会科学院和中国档案馆，1998），其中资本主义工业产值[3]占全国工业总产值的73.4％，私营商业产值则占全国批发总额中的76％和零售总额的85％（董志凯，1996）。1950年年初，经济衰退造成中国工商业重镇上海有超过20万人失业，占总人口600万的3％以上（董志凯，1996）。

在《共同纲领》和新经济制度引领下，从1950年开始，中国经济发展态势出现明显扭转——私营经济高速发展。1950年上半年，各大城市私营企业开业率不到歇业率的一半。到1950年下半年，私营企业开业率上升至歇业率的3倍以上（中国社会科学院经济研究所，1978）。1950年和1951年的私营工业企业数量分别增长8.1％和10.9％，职工数分别增长10.5％和11.4％，净资产分别增长5.1％和34.2％（中国社会科学院和中国档案馆，1998）。1950年私营企业工业产值较上一年增长7％，利润总额为3.48亿元；1951年工业总产值为101.18亿元，增长率高达38.3％，利润总额为8.17亿元，较上一年翻一番多，增长135％[4]（吴江，1982）。

1950—1951年是新中国私营经济发展的第一个黄金时期。与此同时，政府开始在《共同纲领》的基础上对经济制度进行逐步调整，促使资本主义私营经济向国家资本主义（包括加工订购、统购统销的国家资本主义低级形式和公私合营的国家资本主义高级形式）转型过渡。从1950年起，中央财政经济委员会（以下简称“中财委”）决定将煤炭、钢材、木材、水泥、纯碱、杂铜、机床、麻袋共8种产品列为关系国计民生的重要物资，实行集中管理，在全国各大区之间进行计划调拨。1950年12月前后，政务院通过并颁布1951年版《私营企业暂行条例》。中财委于1951 年3月对外正式发布《私营企业暂行条例施行办法》。1951年年初，中央政府决定对主要农产品和棉纱实行有计划的统购统销。1951年2月，中央政治局扩大会议提出“三年准备、十年计划经济建设”的设想。同时指出：“今后的建设是有计划的建设。要力求使我们国家经济走上计划经济”；“全国的工业原料、必需品，要在三年之内控制起来，不然就不能进行有计划的建设”。同年2月，政务院下发《编制物资供应计划的方法》；5月，中财委中央计划局试编出第一个全国性的年度计划《1951年国民经济计划提要》。1952年1月，中财委颁布新中国第一个比较系统的计划工作规章《关于国民经济计划编制暂行办法》。

在制度变迁作用下，1951年年底，国家加工订货的工业总产值占资本主义工业总产值的40％，公私合营企业占全国工业总产值的比重也从1949年的3％和1950年的5％上升到1951年的7％（中国社会科学院和中国档案馆，1998）。经济绩效的结构性变迁为日后新一轮制度变迁——实施计划经济和全行业公私合营——做出过渡性铺垫。

二　行政垄断制度的初步形成

在1949—1951年推行的所有新经济制度中，1951年版《私营企业暂行条例》及《私营企业暂行条例施行办法》显得尤为重要和特别。前者由政务院制定，后者是中财委为前者制定的实施办法（如果放在当今中国的法律体系，前者是行政法规，后者是部门规章，都具有正式的法律效力）。《私营企业暂行条例》第六条指出，其立法目的：“为克服盲目生产，调整产销关系，逐渐走向计划经济，政府得于必要时制定某些重要商品的产销计划，公私企业均应遵照执行。”

《私营企业暂行条例》的重要性在于，第十一条规定，“为配合计划生产，为保护投资人利益，避免盲目发展，新创设的企业应依法令报经地方主管机关核准营业，方得筹设”，而且“本条例所称私营企业为私人投资经营从事营利的各种经济事业”。这意味着，新中国全行业的企业创设和市场准入从此受到行政机关的规制。

《私营企业暂行条例》特别之处在于，它的出现使中国行政垄断制度的形成先于经济国有化的完成。这是中国经济国有化进程与苏联的最大差别。十月革命后，苏联经济国有化历程大致分为如下几个阶段：先是在一个产业内国有化几家大中型企业，然后国有化一个地区的全部企业，再到全国范围内整个产业的全面国有化，最后宣布这个产业实施国家垄断——完成行政垄断的最终设置。反观中国，1951年3月颁布的《私营企业暂行条例》及其施行办法标志着全行业行政垄断的形成，远早于1956年6月完成的工商业社会主义改造（经济国有化的全面完成）。

中财委制定并主管的企业创设核准制，实际在全行业设置了行业性行政垄断，它是现阶段由国家发改委主管的项目核准制的原型。而国家发改委的前身国家计划委员会正是由中财委下属的中央财经计划局于1952年改组而成。[5]

《私营企业暂行条例施行办法》出台后，或许是因为临时宪法《共同纲领》依然支持和鼓励私营经济发展，新制度并没有立刻对经济绩效产生显著影响。政府在核准私营企业创设时，也采取了较为宽容的态度。1951年出现了私营企业创设的新高潮——全年私营工业企业数量的增长率高达11％，比1950年的8％还高。

随后，1952年年底提出的过渡时期总路线被1954年全国人大制定的《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）最终确立，新中国过渡时期总路线和总任务是社会主义工业化以及农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造。在“过渡时期”新经济制度引导下，政府对私营企业的态度发生明显逆转。行政机关依据《私营企业暂行条例》及其施行办法逐步收紧了新企业创设的核准申请，严格限制市场准入。1952年和1953年全国新设立的私营工业企业数量分别为2918家和1740家（此数据系本书根据私营企业存量增加值加上当年参与公私合营的企业数量增加值计算所得），同比增长2％和1％，相比于1950年和1951年的8％和11％出现大幅下滑。随着公私合营的加速发展，自1954年起，私营工业企业数量开始锐减，从1953年的最高峰15万家逐步减少至1954年的13.4万家和1955年的8.9万家，最后下降至1956年年底的0.87万家；私营工业产值从1953年的最高峰131.1亿元骤降至1956年年底的0.3亿元（中国社会科学院和中国档案馆，1998）。

三　第二阶段制度变迁：1952—1955年

1952年1月，中央政府发布《关于在城市中限期展开大规模的坚决彻底的“五反”斗争的指示》，要求全社会向违法资本家开展一场大规模的“反对行贿、反对偷税漏税、反对盗骗国家财产、反对偷工减料和反对盗窃经济情报”运动。1952年11月，国家计划委员会正式成立，并在1953年开始实施第一个五年计划。1952年年底，毛泽东提出关于过渡时期总路线的初步设想。[6]1953年2月，中央政府发出《关于建立计划机构的通知》，提出各中央一级国民经济部门和文教部门必须迅速加强计划工作，逐步建立基层企业和基层工作部门的计划机构，以保证各社会经济成分按比例发展。1953年6月，中共中央根据统战部的调查，起草了《关于利用、限制、改造资本主义工商业的意见》，并在当月中共中央政治局扩大会议上明确提出过渡时期的总路线——“党在过渡时期的总路线和总任务，是要在十年到十五年或者更多一些时间内，基本上完成国家工业化和对农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造”。同年9月，过渡时期总路线正式向全国公布。1954年2月，《中共中央关于建立与充实各级计划机构的指示》提出，各大行政区、各省市、县人民政府必须设立独立的计划委员会。1954年9月，政务院颁布《公私合营工业企业暂行条例》，规定“合营企业受公方领导”、“社会主义成分居于领导地位”、“合营企业应当遵守国家计划”。

新制度明显对经济绩效产生重大作用。首先是公私合营工业的兴起。1954年年末，公私合营企业的工业总产值已由1951年的8亿元增长到50.9亿元，区间增幅高达536％；净资产和总资本分别为20.78亿元、14亿元，3年间分别增长337.5％、326.8％。新增的公私合营企业大多数来自改造后的私营企业，从而导致私营企业的减少。私营企业工业总产值、净资产、总资本、职工总数从1954年开始下降，年度降幅分别为21.2％、33.2％、29.5％、19.5％（中国社会科学院和中国档案馆，1998）。其次是公私合营商业逐步占据主导地位。1952年，国营和合作社商业占批发比重的63％，占零售比重的42％；1954年年底，国营和合作社商业占零售比重已上升到68％，资本主义商业占批发比重仅为10.2％ （1950年为76％）（吴江，1982）。最后是农产品流通业于1954年年底基本完成国家掌控。

在这一阶段的制度变迁中，政府与企业组织之间的协商主要发生在1954年9月召开的第一届全国人民代表大会和同年12月的“全国扩展公私合营工业计划会议”。

1954年第一届全国人民代表大会制定并通过的《宪法》提出，“国家在过渡时期的总任务”是“从中华人民共和国成立到社会主义社会建成，这是一个过渡时期。国家在过渡时期的总任务是逐步实现国家的社会主义工业化，逐步完成对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造”。由于人大与政协在体制上的差异，企业家不再代表民主建国会，而只能以个人身份参与人大协商。这是企业组织形式在制度变迁中的重大变化。

1954年12月，“全国扩展公私合营工业计划会议”在北京举行，会议达成共识——1955年公私合营的扩展计划是2508家企业、产值17亿元、职工约20万人；1956—1957年的扩展计划为1.5万家企业、产值54.53亿元、职工约60万人。

在历时一个多月的会议前半段，部分企业家代表（主要是上海、天津、沈阳等地的代表）陆续反映：私营工业受到国营企业和加工订购、统购统销等方面的制约，生产经营困难相当严重，可能会致使日后的扩展合营计划难以实施。

针对企业家提出的私营企业困难，中央提出了“统筹兼顾，全面安排”的公私合营方针。在“全国扩展公私合营工业计划会议”期间（1954年12月30日至1955年1月5日），陈毅主持召开有63名工商界政协委员参加的座谈会，广泛听取企业界的意见。4次座谈会共150余人次参加，工商界政协委员发言的有25人，集中反映当时私营工商业的困难和企业家的意见、诉求。12月31日，陈云根据中央决定在会上作题为《解决私营工业生产中的困难》的报告，为私营工业生产提出明确的调整方案，并提请第二次全国省、市计划会议研究决定。会议最后一天，由陈云代表中共中央和国务院报告了国家在社会主义改造中调整工商业、公私关系的方针政策，由曾山、吴波、许涤新分别就加工订货、税收及公私合营工作中若干具体政策问题进行解答。随后，中共中央于1955年2月召开全国财经工作会议，进一步研究私营企业的困难，落实政府之前与企业界达成的协商决定。

通过这一轮的协商，政府对公私合营计划做出一定程度的调整和让步，安定了企业家情绪，缓和了政府同企业界的关系。

但1955年夏季农业合作化高潮的到来，打乱了企业与政府在前一阶段协定好的新制度安排，推动了工商业的全行业公私合营。不少大中城市部分行业在1955年下半年骤然出现全面公私合营，如上海锻造行业在1955年6月实行全面公私合营（范守信，1990）。同年11月，国务院发布《农业生产合作社示范章程（草案）》和《告全国工商界书》，号召工商界“认清前途，把自己的命运同国家的前途结合在一起，积极地接受社会主义改造”。

四　第三阶段制度变迁：1956—1978年

1955年11月，中共中央召集各省、市、自治区党委代表参加“资本主义工商业改造会议”，讨论并通过《中共中央关于资本主义工商业改造问题的决议（草案）》（以下简称《决议（草案）》）。《决议（草案）》指出：“我们对于资产阶级，第一是用赎买和国家资本主义的方法，有偿地而不是无偿地，逐步地而不是突然地改变资产阶级的所有制；第二是在改造他们的同时，给予他们以必要的工作安排；第三是不剥夺资产阶级的选举权，并且对于他们中间积极拥护社会主义改造而在这个改造事业中有所贡献的代表人物给以恰当的政治安排”。1956年2月，中央政治局对《决议（草案）》作个别修改，并追认为正式决议。决议正式提出：“全行业公私合营，在1956年和1957年，争取达到90％左右，并且准备在第二个五年计划期间内，争取逐步地基本上过渡到国有化”。11月25日《人民日报》发表社论《有准备、有步骤地推动私营工商业实行全行业公私合营》。12月1日中华全国供销合作总社在北京召开“全国第三次农村私商改造工作会议”，计划在年底促使社会主义商业在农村市场占绝对优势。12月14日《人民日报》发表社论《进一步开展对城市私营商业的社会主义改造工作》。12月21日，第五次全国手工业生产合作会议在北京召开，会议提出在两年内基本完成手工业合作化。

制度的突变使私营企业的经营业绩急转直下。1955年，全国有18万家私营商店转为公私合营商店和合作商店。1955年年底，资本主义工业占全国工业总产值的比重下降至16％，私营商业只占全国零售额的18％，加工订货产值已经占到资本主义工业全部产值的82％，加入农业生产合作社的农户比重由当年6月底的14％猛增到60％以上。截至1955年年底，上海棉纺、毛纺等23个产业，北京面粉、电机等5个产业，天津橡胶、针织等8个产业，杭州、无锡、自贡各一个产业实现了全面公私合营（范守信，1990）。根据1955年11月19日的新华社报道，全国已有半数私营商业纳入各种形式的国家资本主义轨道，社会主义商业和国家资本主义商业已占零售总额的3/4，其中国营零售商业占52％，私营商业仅剩下25％。

1956年1月1日，北京市资本主义工商业者率先提出全行业公私合营的申请，到1月10日，全市已然完成全行业的资本主义企业公私合营（高化民，1999）。同年1月1日，上海绒线行业也申请全面公私合营。到1月20日，上海全市的所有商业均完成了全面公私合营（吴基民，2006）。1956年1月15日，北京市各界20万人在天安门广场举行庆祝社会主义胜利联欢大会。会后全国各地起而效尤。到1月底，上海、天津、广州、武汉、西安、重庆、沈阳等大城市以及50多个中等城市相继在全行业内完成公私合营改造。与此同时，中共中央发出《关于对公私合营企业私股推行定息办法的指示》，把公私合营和定息制度结合起来。企业家从此失去对生产资料的支配权，产权只起到在一定时期内领取定息的凭证作用，同时还失去了对企业的经营管理权和人事调配权（高化民，1999）。1956年2月，国务院推出三项政策（《国务院关于在公私合营企业中推行定息办法的规定》、《国务院关于私营企业实行公私合营的时候对财产清理估价几项主要问题的规定》和《国务院关于目前私营工商业工业的社会主义改造中若干事项的决定》），给予公私合营企业以经营优惠，力图使原私营企业股东信心得以保持。

1956年1月，全国范围内完成公私合营改造的工业企业有5.54万家，全国118个大中城市的资本主义工业在一个月内实现了公私合营（中国社会科学院和中国档案馆，1998）。截至1956年6月，除西藏等少数民族地区外，全国的私营企业已基本实现全行业公私合营。1956年年底，占全国企业数量99.6％、总产值99.16％和职工总数99％的原私营工业企业被改造为公私合营企业；占全国企业数量82.12％、产值82.2％和职工总数85.1％的原私营商业企业被改造为国营商店、合作社、公私合营企业、合作商店、合作小组（吴江，1982）。

此后，政府通过赎买、和平改造等方式，逐步将国家资本主义高级形式的公私合营企业最终转化为全民所有制企业或国营企业。

1957年至改革开放前夕，《中国统计年鉴》等统计资料不再统计私营和公私合营的工业企业数据。至此，全国各地的私营工业企业、商业、手工业彻底被全民所有制和集体所有制企业取代，中国彻底完成全面的经济国有化。[7]

不断的制度协商与经济绩效转变带来了资本家的社会身份转变。据1957年年底统计数据，民主建国会会员被选为第一届全国人大代表的有70人，成为第二届政治协商会议全国委员会委员的有65人；还有国务院正副部长7人、高等院校校长2人、副省长7人，担任北京、上海和天津三大城市副市长4人及正副局长24人，省正副厅长35人（高化民，1999）。

本书没有在中国找到类似于苏联政府宣布某某产业“国家垄断”的正式法令，但全行业公私合营、政府赎买以及1951年版《私营企业暂行条例》的正式生效，标志着中国彻底完成经济国有化和全行业行政垄断的设置。加上频繁的群众运动，私有产权和私营企业最终被完全隔绝在经济系统之外。从1956年至改革开放前，全行业行政垄断成为中国20多年的社会正式制度。

五　第四阶段制度变迁：改革开放后的渐进转轨

（一）制度变迁和经济绩效演化：1978—1988年

1957—1978年，全国私营企业数量几乎为零，个体经济也“只剩下个体工商户15万户，其中大都是修自行车，修鞋子的，几乎没有什么工业产值”，“甚至连自留地、自负盈亏、家庭副业都不允许”　（晓亮，2008）。

1978年12月，十一届三中全会将党的工作重心转到以经济建设为中心，在农村推行家庭联产承包制，鼓励发展个体经营和家庭经营。1980 年8月，中共中央召开“全国劳动就业工作会议”宣布：“鼓励和扶持个体经济适当发展，一切守法的个体劳动者应当受到社会的尊重。”1981年6月，十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出：“国营经济和集体经济是我国基本的经济形式，一定范围的劳动者个体经济是公有制经济的必要补充。”1981年7月，国务院在《关于城镇非农业个体经济若干政策性规定》指出：“个体经营户在必要时，经工商行政管理部门批准，可以请一至两个帮手；技术性较强或者有特别技艺的，可以带两三个，最多不超过五个学徒。”1982年，十二大报告提出：“在农村和城市，都要鼓励劳动者个体经济在国家规定的范围内和国家工商行政管理下适当发展，作为公有制经济的必要的有益的补充。”1982年12月，第五届全国人大五次会议通过的新修订《宪法》第十一条规定：“在法律规定范围内的城乡劳动者个体经济，是社会主义公有制经济的补充。国家保护个体经济的合法权利和利益。”

一系列制度变迁和重大政策出台，鼓励了农村和城镇的个体手工业、商业发展，为个体和私营经济打开20多年来的发展“禁区”。据国家工商总局资料，1979年年底，全国私营企业增至10.78万户，从业人员为183.89万人（晓亮，2008）。1981年、1982年，个体工商业户（当时的统计资料把私营企业统计在个体工商户上）已分别增至96.1万户、150.4万户，从业人员有121.9万人、184万人。个体经济从业人员从1978年的15万人发展到1982年的135.9万人，四年增长9倍。其中1982年的城镇个体工商业户数、从业人员和资金数同1980年比较，分别增长1.39倍、1.46倍和5.55倍。1982年的农村个体工商业户数、从业人员和资金数分别比1981年增长4.57倍、0.51倍和0.94倍（王庆菊，2009）。

私营经济改革逐步开展，全行业行政垄断开始放松。1986年年底，中共中央、国务院在北京召开中央农村工作会议，对私营经济问题进行了讨论。次年1月，中共中央在《关于把农村改革引向深入》中指出：“在一个较长时期内，个体经济和少量私人企业的存在是不可避免的……应当采取允许存在，加强管理，兴利除弊，逐步引导的方针。”1987年10月，十三大报告开始使用私营经济这个概念，并对其性质、地位和作用作出相关说明，同时指出：“实践证明，私营经济一定程度的发展，有利于促进生产，活跃市场，扩大就业，更好地满足人们多方面的生活需求，是公有制经济的必要的和有益的补充”；“目前，全民所有制以外的其他经济成分，不是发展得太多了，而是还很不够。对于城乡合作经济、个体经济和私营经济，都要继续鼓励它们发展”。1988年，第七届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，修订后的《宪法》第11条规定“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展，私营经济是社会主义公有制经济的补充”。

在1988年版《宪法》引导下，政府开始取消针对私营企业和私营经济的全行业行政垄断。政府在1988年颁布了一项极为关键的新经济制度——1988年版《中华人民共和国私营企业暂行条例》及其施行办法。该法令取代1951年版《私营企业暂行条例》及其施行办法，成为新中国成立以来私营企业和私营经济发展的一条重要分水岭，也是改革开放后中国正式取消全行业行政垄断的重要标志。

1988年版《私营企业暂行条例》及其施行办法指出：“私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营企业的合法权益。”它明确规定私营企业可以相对“自由”进入的产业领域——“私营企业可以在国家法律、法规和政策规定的范围内，从事工业、建筑业、商业、饮食业、服务业、修理业和科技咨询等行业的生产经营”。必须经过审批才可进入的产业领域为：“申请从事资源开采、建筑设计、施工、交通运输、食品生产、药品生产、印刷、旅店、外贸、计量器具制造等行业生产经营的私营企业，应当按照国家有关规定提交有关部门的审批证件”。禁止经营的产业领域为：“不得从事军工、金融业的生产经营，不得生产经营国家禁止经营的产品”。

而且，新法令只要求：“申请开办私营企业，必须持有关证件向企业所在地工商行政管理机关办理登记，经核准发给营业执照后，始得营业”，不再是旧法令的“报经地方主管机关核准营业”。相对于“核准”制，“登记”制使私营企业的创设变得容易起来。

相比1951年版《私营企业暂行条例》，新法令明确了私营企业可以进入和不得进入的产业。部分产业中的行政垄断制度被取消，标志着30多年来的全行业行政垄断被正式取消，是新中国行政垄断制度的一次重大变革。

1988年下半年起，各地工商行政管理局开始对私营企业予以登记注册，核发营业执照。1987年全国个体工商业仅有419.5万户，从业人员537.8万人。短短一年后，个体工商业（含私营企业）户数增长到920.1万户，从业人员1438.3万人，增幅分别为119.3％和167.4％。1988年年底，私营企业自1956年以来首次实行单独统计，当年统计出来的私营企业数量就有22.5万家，从业人员多达360万人，占个体户与私营企业总从业人数的25％以上（陆学艺，2003）。

1988年版《私营企业暂行条例》及其施行办法打破了实施30多年的全行业行政垄断，使私有产权进入部分产业和市场的权利得到法律法规保护，使私营企业创设重新成为合法行为。此举直接导致1988年的私营企业登记注册热潮，中国私营经济发展由此进入新中国成立后的第二次黄金时期。

（二）1989年至今的制度变迁历程

1992年10月，十四大报告提出：“在所有制结构上，以公有制包括全民所有制和集体所有制为主体，个体经济、私营经济、外资经济为补充，多种经济成分共同发展，不同经济成分还可以自愿实行多种形式的联合经营”。1997年9月十五大报告提出：“以公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度”；“个体、私营等非公有制是社会主义市场经济的重要组成部分，应当继续鼓励、引导，使其健康发展”。1999年3月第九届全国人大二次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，把《宪法》第十一条中关于个体经济、私营经济是社会主义公有制的补充的条款，修改为“在法律范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分”。

2002年11月十六大报告提出：“根据解放和发展生产力的要求，坚持和完善公有制为主体，多种所有制共同发展的基本经济制度”；“必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济的发展。个体、私营等各种形式的非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分，对充分调动社会各方面的积极性，加快生产力发展具有重要作用”。2004年3月，第十届全国人大二次会议审议通过《中华人民共和国宪法修正案》，将第十一条“国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理”修改为“国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理”，将第十三条“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权”修改为“公民的合法的私有财产不受侵犯”。

2003年10月十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：“放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”。2004年国务院颁布《国务院关于投资体制改革的决定》，提出“彻底改革现行不分投资主体、不分资金来源、不分项目性质，一律按投资规模大小分别由各级政府及有关部门审批的企业投资管理办法。对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行政审批制，区别不同情况实行核准制和备案制”（围绕该行政规范性文件建立的“项目核准制”是当今我国行政垄断制度的核心，下一节将对此展开分析）。

2005年，国务院出台《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，正式提出：“允许非公有资本进入法律法规未禁入的行业和领域。”2007年10月十七大报告指出：“坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展，坚持平等保护物权，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局。”2010年国务院出台《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，再次提出“鼓励和引导民间资本进入法律法规未明确禁止准入的行业和领域”。

在转轨时期的中国，私营企业有权自由进入“法律法规未禁入”的任何产业，此项权利受到法律法规保护。换而言之，全行业行政垄断在中国彻底消失，取而代之的是在部分产业保留行政垄断的新制度。

六　转轨时期中国行政垄断制度现状

（一）转轨时期新行政垄断制度的形成

改革开放前，1951年版《私营企业暂行条例》和“统购统销，统收统支”的指令性经济计划构成我国实际上的行政垄断制度。中国一直没有正式颁布关于“国家垄断”的法令，也缺乏系统的“行政法”体系，这一时期的行政垄断制度似乎还不够成熟。

随后的1988年版《私营企业暂行条例》明确划分私营企业必须经过审批才能进入的以及完全禁止进入的产业领域。改革开放初期至2003年，各级投资主管部门对私营企业的市场准入实施“行政审批制”。此期间的投资审批制是“不分投资主体、不分资金来源、不分项目性质，一律按投资规模大小分别由各级政府及有关部门审批的企业投资管理办法”（摘自《国务院关于投资体制改革的决定》），而项目行政审批的主要法律依据是国务院各部委发布的“有关企业投资项目审批管理的规定”（摘自《企业投资项目核准暂行办法》）。

在《行政许可法》的基础上，国务院先后颁布《国务院关于投资体制改革的决定》及其附件《政府核准的投资项目目录》和行政法规《指导外商投资方向规定》，在原有制度的基础上建立了“项目核准制”。国家发改委也相应地制定出部门规章《企业投资项目核准暂行办法》、《外商投资项目核准暂行管理办法》以及《外商投资产业指导目录》，对相关制度进行配套完善。

《国务院关于投资体制改革的决定》规定：“对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。其中，政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准，其他项目无论规模大小，均改为备案制”；“企业投资建设实行核准制的项目，仅需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。政府对企业提交的项目申请报告，主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准。外商投资项目和境外投资项目的核准办法另行制定，其他各类企业在中国境内投资建设的项目按本办法执行”。

《政府核准的投资项目目录》明确划分实施核准制的重大项目和限制类项目产业范围。而且《政府核准的投资项目目录》所列项目包括“企业不使用政府性资金投资建设的”的投资项目，即私营企业的投资项目。《政府核准的投资项目目录》规定以下产业中的投资项目必须经各级“投资主管部门”核准——农林水利（含农业、水库等水事工程）、能源（含电力、煤炭、石油、天然气）、交通运输（含铁道、公路、水运、民航）、信息产业（含电信、邮政等）、资源加工（含钢铁、有色金属、石化、化工、化肥、水泥、稀土）、机械制造（含汽车、船舶、轨道交通车辆）、轻工（含纸浆、燃料乙醇、制盐）、烟草、航空航天、城建交通（含轨道交通、道路桥梁）、社会事业（含教育、卫生、文化、广播电影电视、旅游等）、金融（含印钞、造币、钞票纸），等等。

《国务院关于投资体制改革的决定》指出，“对于外商投资项目，政府还要从市场准入、资本项目管理等方面进行核准”。《指导外商投资方向规定》规定：“《外商投资产业指导目录》和《中西部地区外商投资优势产业目录》是指导审批外商投资项目和外商投资企业适用有关政策的依据。”国家发改委为此制定了部门规章《外商投资项目核准暂行管理办法》、《外商投资产业指导目录》。这些行政法规和部门规章构成了针对外资企业的行政垄断制度，第五章对其展开研究。

《指导外商投资方向规定》规定：不属于鼓励类、限制类和禁止类的外商投资项目，为允许类外商投资项目；允许类外商投资项目不列入《外商投资产业指导目录》。即只要《外商投资产业指导目录》没有进行规制的产业，外资企业可以不经核准或审批就进行投资。

相比于改革开放前的全行业行政垄断，由以上法规政策构成的转轨时期行政垄断制度只针对部分产业。

（二）行政垄断制度的执行部门

对于项目核准的实施主体“投资主管部门”，《企业投资项目核准暂行办法》做出明确界定：“国务院投资主管部门是指国家发展和改革委员会；地方政府投资主管部门，是指地方政府发展改革委（计委）和地方政府规定具有投资管理职能的经贸委（经委）。”在一些法律法规的授权下，其他行政机关也可以实施行政垄断，如工业和信息化部在农药原药、多晶硅等产业拥有项目核准或行政审批权。商务部、环保部、水利部、农业部、卫生部、人民银行、工商局、林业局、旅游局、粮食局、能源局、烟草专卖局、海洋局、民用航空局、邮政局、食品药品监督管理局、中医药管理局、煤矿安全监察局等行政机关，也拥有相关产业的项目核准权或行政审批权。

行政垄断还可以几家部门联合设置。国务院办公厅1999年第38号文件转发经贸委、计委等八部门[8]联合制定的文件指出，除中石化和中石油外，其他企业一概不得从事成品油的批发业务。国务院办公厅2001年第72号文件转发经贸委等五部门[9]的文件指出，中石化和中石油拥有石油产品零售的专营权（王晓晔，2009a）。

总体而言，以发改部门、经贸部门为首的投资主管部门是中国现阶段掌握行政垄断权力、依据相关制度实施行政垄断的主要行政机关。

（三）行政垄断制度的合法性

在项目核准制下，私营企业和外资企业不得未经审批就在《政府核准的投资项目目录》、《外商投资产业指导目录》指定的产业进行投资。一旦企业有所违反，“国土资源、环境保护、城市规划、质量监督、证券监管、外汇管理、安全生产监管、水资源管理、海关等部门不得办理相关手续，金融机构不得发放贷款”（《企业投资项目核准暂行办法》第二十二条），“对于不符合产业政策和行业准入标准的项目，以及不按规定履行相应核准或许可手续而擅自开工建设的项目，要责令其停止建设，并依法追究有关企业和人员的责任”（摘自《国务院关于投资体制改革的决定》），“擅自开工建设的项目，以及未按项目核准文件的要求进行建设的项目，一经发现，相应的项目核准机关应立即责令其停止建设，并依法追究有关责任人的法律和行政责任”（《企业投资项目核准暂行办法》第二十七条）。

2004年施行的《行政许可法》进一步赋予项目核准制以合法性。《行政许可法》第十二条规定：“涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动”、“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入”、“企业或者其他组织的设立”等事项，行政机关可以设定“行政许可”。该法还规定：地方性法规和地方政府规章可以设定行政许可，也可以对上位法（如法律、行政法规以及部门规章）设定的行政许可作出具体规定。在我国现行的“行政法”体系中，对企业创设和市场准入进行核准，是行政机关的合法行政权力。[10]

投资主管部门和地方政府的项目核准行为成为符合法律（法律的效力高于行政法规和部门规章等）的“行政许可”行为。在相关法律（具体见第七章与附录2、附录3）以及《国务院关于投资体制改革的决定》、《政府核准的投资项目目录》、《企业投资项目核准暂行办法》、《指导外商投资方向规定》、《外商投资项目核准暂行管理办法》和《外商投资产业指导目录》的赋权下，行政机关有权在几乎任何产业实施行政垄断。

转轨时期的中国行政垄断制度脱胎于1951年版《私营企业暂行条例》的“企业创设核准制”，通过1988年版《私营企业暂行条例》和《国务院关于投资体制改革的决定》等法规政策逐步走向成熟，最终以成文的行政法规、部门规章等为法律载体，形成一套“项目核准制”。转轨时期的中国行政垄断制度正式成型。

渐进转轨使我国大部分产业不再受行政垄断权力的规制，企业可以相对自由地进入“法律法规未禁入”的产业。但在一些行政机关指定的产业，行政垄断制度依旧存在，甚至变得更成体系和成熟高效。任何企业进入这些产业投资项目，都必须经投资主管部门或地方政府核准。