第四节政府回购服务的兴起和发展_美国地方政府回购公共服务问题研究-QQ阅读男生科幻网

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第四节政府回购服务的兴起和发展

一世界民营化发展的转型

20世纪70年代末以来，民营化以“滚滚洪流”之势席卷全球。但经历90年代发展高峰之后，世界民营化发展总体上呈下降趋势。20世纪90年代末以来，世界民营化发展已经开始转型，私有化意识开始淡出，人们对待民营化态度开始变得更为理性和务实。[93]21世纪伊始，大多数率先实施市场化改革的国家，如澳大利亚、新西兰、英国和美国等，均出现了公共服务特向公共部门供给的重要趋势。[94]地方政府开始将一些失败的外包服务收回，重新由自己提供。“有越来越多的证据表明，不少政府正在回购公共服务，且这一趋势正在加剧”。[95]

相关研究显示，除美国、英国等比较明显之外，新西兰、加拿大、澳大利亚等也出现了回购服务现象。[96]近年来，最著名的例子是“9· 11”事件之后，美国将28000名机场安全人员从私人承包商那里转入联邦系统[97]，英国于1998年废除了强制性合同招标，其承包铁路建设的公司在2000年夏破产后，这一铁路建设于2002年部分被重新收回国有。[98]澳大利亚与新西兰通过重新强调政府的领导与指导能力在很大程度上反映了对以前广泛外包的限制。在发展中国家，政府回购服务也开始出现。2005年12月18日，玻利维亚争取社会主义运动总统候选人埃沃·莫拉莱斯以超过半数的高得票率直接当选，之后宣布将实施一系列社会改革，彻底摒弃新自由主义和私有化的经济政策，把天然气等能源工业企业收归国有。委内瑞拉也积极在能源、电信和制造业领域推行国有化，先后将一批跨国公司拥有的企业重新收归国有。这里先以新西兰、英国、德国和法国为例，对世界民营化发展的转型做出简要分析。

新西兰

新西兰是将市场方法运用于政府的最早倡导者。改革者们利用市场理念——强调实现目标和运用促进竞争、外包和顾客服务导向等私部门管理方法，将很多服务出售或民营化。新西兰的早期民营化改革为其他国家提供了蓝本。然而，实践发展表明，民营化的结果带来的不只是满意，同时也带来了大量的负面效应。民营化并非其倡导者所想象的那样能带来经济效率；相反，大规模实施民营化改革以来，新西兰的经济不仅没有得到快速发展，其经济状况反而更加恶化。到2000年其人均GDP水平在所有OECD国家中排名倒数第二。[99]正因为如此，20世纪90年代后期，新西兰制定了一种程序修正并重申了政府的作用。1999年首相选举部分地反映了重建政府能力的愿望。[100]2002年，新西兰通过了《新西兰地方政府法案，2003》。该法案指出，地方政府必须平衡竞争目标：经济发展、社会富裕、环境管理和公民参与，因为这一过程对于简单的市场机制而言，它过于复杂。该法案还指出，公民不仅仅是市场导向服务的顾客。地方政府必须更多地关注民主基础和公民协商的重要性。该法案的通过确定了需要重建管理市场和建设民主的地方基础的政府能力。地方政府被视为平衡经济发展、环境和公民利益的平台。因此，它表明新西兰民营化的转型。[101]于1989年全部卖给了一个企业联盟的新西兰航空公司（Air New Zealand），因其重要控股公司Ansett航空公司积累的问题，导致2000年12月其飞机停飞。与政府的协商失败之后，新西兰航空公司决定剥离Ansett航空公司。2002年1月，即其私有化后的12年，新西兰航空公司被收为国有，重新回到政府手中。[102]

英国

英国是民营化的早期改革者。撒切尔夫人对竞争和打破政府权力垄断的倡导达到了顶峰。1988年起开始实施强制性竞争性招标。结果显示，该项目对打破地方政府垄断并非那么成功，因为大部分合同受地方集团控制而被它们获得。该项目在资金节省方面也不成功，因为绝大多数的费用节省随着时间的推移而受到削弱。1997年布莱尔的当选，开始转向一种更为平衡的立场。1999年“最佳价值”框架的实施表明，地方政府需要平衡更多的目标，而不只是成本和效率。大量注意力投向责任和公民参与。[103]最佳价值重视服务提高过程中的速度、服务质量和公民表达。虽然国家政府在促进地方政府创新和将责任视为改革核心的兴趣的热情很高，但同时认为在改革过程中需要视地方政府管理者为合作伙伴，而非对手。2011年英国卓越公共服务学会的一项调查发现，在140个地方委员会中，有80个收回了包括垃圾回收与处理、街道打扫、住房管理、场地维护、信息技术与会计工作等领域的公共服务。而在规模上，57%的受访者表示已经或正在收回以前的外包服务。[104]英国铁路部门的市场化改革颇具代表性，1997年开始大量推行民营化，就连路轨系统也实行了私有化。但此后各种问题不断发生，且承包铁路轨道建设的公司在2000年夏破产，2002年，政府就不得不将铁路购回到公众手中。[105]作为民营化的首创国家，如今，“私有化”一词在英国却已很不受欢迎。[106]

由于大规模民营化改革并没能带给新西兰和英国实质性好处，相反，深受新自由主义和新公共管理驱动的民营化改革给两个国家带来了碎片化等大量负面影响。如新西兰，在机构分散方面，民营化改革给只有350万人口的新西兰带来了300个中央机构、40个小的行政部门与大量地方与卫生机构。这种大量的政府碎片化难以给这些国家带来良好的经济前景，到2000年，新西兰人均GDP水平在所有OECD国家中排名倒数第二。[107]正是在对这些问题进行反思基础上，20世纪90年代中期之后，新西兰和英国率先着手第二轮改革。在现代公共部门的第二轮改革中，针对第一轮改革所带来的种种弊端，这轮改革的重点已经从结构性分权、机构裁减和设立单一职能的机构转向整体政府[108]，实施重新强调中央政府权力，并注重横向协作与中央权力相结合的整合治理。

德国

德国是市场化改革比较彻底的国家，但近年来政府直接提供服务的比重不断增长。这种趋势在能源领域尤其明显。2007年以后，地方政府建立了44个新的能源公共机构，100多项特许经营的能源配置网络和服务被重新收归政府。其中，德国巴登—符腾堡州的基民盟政府从法国电力公司手中买回了45%，价值47亿欧元的能源服务，改由自己提供。[109]其他领域政府回购服务也大量存在。如垃圾管理、住房管理和公交，“以前民营化的公交服务更为常见的情况是，服务质量迅速下降，而票价则急剧上升”。这种状况导致了政府回购服务的压力增加。其结果是36%的服务被收回，而再次考虑民营化服务的不到3%。[110]如今，一股对能源提供系统进行再市政化的潮流正蓄势待发。“再市政化”这个词不仅是地方政客提出的政治口号，而且已经开始纳入正式的议程，越来越多的地方政府开始致力于扭转自己在20世纪90年代的改革方向。他们意识到，无论就短期还是长期而言，保留和发展市政公司都是具有经济和政治效益的。[111]2011年德国莱比锡大学对全德100个城市政府公共服务供给的研究表明，“未来将更多通过公共部门提供公共服务”。[112]

法国

与新西兰、英国、德国等国家相比，法国的民营化改革步伐表现得较为缓慢。即便如此，近年来回购服务还是得到了快速发展，尤其是最近其供水领域发生的政府回购服务现象，十分引人注目。对法国政府供水领域政府回购服务做一番考察，有助于我们对政府购买服务的全面认识。法国供水服务民营化程度相对较高，但2000年之后，形势发生了重大变化。如表2-3所示，至少有16个市政当局从苏伊士和威立雅等国际大型私营水务公司收回了民营化供水服务，服务的人口超过了500万，覆盖了全国9%的人口。

表2-3 法国供水领域政府回购公共服务（不完全统计）

续表

资料来源：Hall,D.et al.,Re-municipalisation in the Early Twenty-first Century,International Review of Applied Economics,Vol 27,No.2,2013,pp.193-214。

表2-3显示，近年来，法国供水领域政府回购服务呈显著增长之势。在所统计的16次事件中，15次发生在2000年之后，而其中9次集中发生在2008年之后，上升态势非常明显。公共服务国际研究中心（PSIRU）对最近供水领域发生的政府回购服务的统计也表明了同样的结果。在该中心统计的1997—2013年全球范围内供水领域发生规模较大的政府回购服务85次事件中，除两次分别发生在1997年和1998年外，其他均发生在2000—2013年。其中51次发生在欧美发达国家。而且发生在发达国家的案例呈显著增长态势：51次中有28次发生在2009—2013年，而14次发生在2004—2008年。2009年之后的增长速度翻了一番。之所以如此，其重要原因之一就是法国政府回购服务事件迅猛增长。一共有21次发生在法国，其中15次发生在2009—2013年，而其他6次则发生在1997—2009年的12年间。[113]

二美国地方政府回购服务的兴起与发展

在美国国家层面上，地方服务提供中公共对话的声音与新西兰和英国不一样。地方政府没被国家政府控制；地方政府的改革在州一级进行。从而造成很大的多样性和地方政府更大程度的独立性。但美国对民营化的支持非常强烈。ICMA调查数据显示，民营化试验在扩大，特别是1992年由奥斯本和盖布勒撰写的《政府再造》出版之后。

然而，1997年之后事情发生了变化。一方面，赞成民营化的呼声仍然很高；另一方面，现实经验显示出了一种更为平衡和注重实际的态势。公共服务合同外包在1997年达到了顶峰，而2002年让人看到了服务向公共部门提供模式的回归。在1982—2002年的20年中，完全公共部门提供的服务还有所增长，从占所有服务的57.2%增长到58.8%，而完全外包（包括营利性与非营利性的民营化）也只有21%，详见图2-4。1992年和1997年的情况表明了市场管理问题的优先性，但2002年出现了对平衡市场和公民表达的重视。对地方政府服务提供的挑战不仅仅是效率，地方政府领导者和公民都认为需要平衡多方目标：服务质量、公民参与和经济效率。此时，在一些成熟的公共服务市场中，一个关键趋势是政府回购服务所占的增长，外包了的服务被政府重新收回。[114]

1992—2002年的10年中，回购服务从1992—1997年占所有服务的11%迅速提高到1997—2002年的18%，详见图2-5。很值得关注的是，1992—1997年，新回购服务的比例只有11%，新购买服务占18%；而1997—2002年，这一形势发生了逆转，新回购服务的比例上升为18%，而新购买服务的比例则下降为12%。这里所说的政府新购买服务，即该时段政府向社会新购买服务；与此相对应，政府新回购服务则是指该时段政府向社会收回以前外包给私营部门生产的公共服务。这表明1997年之后，购买服务的速度减缓，回购服务所占比例却呈明显增长趋势。

图2-4 美国地方政府民营化的发展（1982—2007年）

资料来源：ICMA,Profile of Alternative Service Delivery Approaches,Survey Data,1982,1988,1992,1997,2002,2007。

图2-5 美国地方政府服务提供的动态发展（1992—2012年）

资料来源：根据A.Hefetz和M.E.Warner（2007）、ICMA（2007,2012）整理绘制。

虽然政府回购服务最近才引起学术界的关注，但并非新生事物，可以说是与政府购买服务相伴而生，例如，为了回应过去几十年私人承包商不能干净打扫街道上的马粪，纽约市于1881年就建立了街道清扫部，从私人承包商收回服务。[115]只不过最近才变得更加明显。ICMA调查显示，早在1982—1988年，回购服务就在美国地方政府发生了，平均每个地方政府的回购服务数量为7.1项；1988—1992年这一数量为5.3项。在此后每五年一次的调查中，均反映了回购服务在地方政府服务提供中的不同比例（见图2-6）。1992—1997年，政府新购买服务的比例占民营化服务比重的18%，政府新回购服务的比例为11%。[116]1997年美国地方政府回购服务虽已颇为明显，以至于被学者称为一种新的公共服务提供方式，但其增长速度明显低于后者。这一阶段表明民营化在美国仍然处于持续增长状态。

1997—2002年，美国地方政府民营化发生了显著变化。到2002年，政府新的回购服务比重迅速上升，占此时所有服务提供的18%，而政府新购买的服务比重则下降为12%。政府新回购服务的比重远远超出1992—1997年的比重（11%），也首次非常显著地超过了同时期政府新购买服务的比重。因此，1997年被视为美国民营化发展“分水岭”:1997年美国地方政府购买服务达到了顶峰，但此后混合公私提供与政府直接提供服务的比例开始上升。其中，政府回购服务的比例显著上升。在ICMA所做最近两个阶段的调查中，情况又发生了一些新的变化：2002—2007年与2007—2012年，政府新购买和新回购服务的比重接近持平，分别为11.6%、11.9%、11.1%和10.4%（见图2-6和表2-4）。最近十年间，二者的比例已经大致相当且相对稳定。

图2-5清晰地反映近20年来美国地方政府回购服务的发展。为了进一步了解美国地方政府回购服务的具体情况，我们可以通过ICMA 2007年的调查数据来做进一步分析（见表2-4）。

该表清晰地反映了2002—2007年美国地方政府每一项（共67种）公共服务及其提供方式在五年内的发展变化。在这一阶段，政府新购买的服务占所有服务提供的比重与1997—2002年比变化不大，为11.6%。政府新回购的服务占所有服务的比重为11.9%，与1997—2002年的18%相比虽然有所下降，但仍然高于新购买服务的比重。该表也反映了另外一个重要信息，那就是在这一时期，美国地方政府公共部门提供服务的比重高于民营化服务的比重，分别为52.9%和47.1%。[117]美国政府直接提供的服务比重高于民营化服务。这也表明，尽管近30多年来美国倡导民营化改革，但公共部门提供的服务仍然一直占主导地位。[118]

图2-6 美国地方政府回购服务与购买服务发展变化（1992—2012年）

注：各阶段比例表示此阶段政府新购买的服务和新回购的服务在所有公共服务提供中所占的百分比。

资料来源：根据ICMA（1997,2002,2007,2012）中的相关数据整理而成。

表2-4 美国地方政府服务提供方式的动态发展（2002—2007年）

续表

注：所回复的城市中每一类服务提供的百分比；“服务提供的数量”是指这两次调查的服务提供的数量。

资料来源：数据来源于ICMA 在2002年和2007年所做的有关替代性公共服务提供的调查，同时综合了Warner和Hefetz（2012）年的分析。

除ICMA调查对政府回购服务问题做了长期专门追踪关注外，其他一些研究对此也有关注。布尔多（John A.Bourdeau）在他的博士学位论文《合同外包能省钱和/或提高服务质量吗？》中指出，一些很充分的证据显示了民营化的逆向发展趋势，以前从外部购买的服务被政府机构重新收回。[119]而阿格龙（Joe Agron）对美国高校服务购买研究发现，近年来，美国高校非教育服务购买的数量正在减少。美国学区23%未外包任何服务的百分比，1999年为21.7%，而1997年只有12.3%，在学院和大学，未外包任何服务的百分比，从1999年的5.3%上升到2001年的6%。学区外包了5项或更多服务的百分比，从1997年的15%下降到1999年的9%，而在学院与大学中，这一比例从1997年的44%下降到1999年的34%。[120]

2000年，全国郡协会（the National Association of Counties）也关注到了政府回购服务的发展趋势。在2000年所做的政府管理调查中，全国郡协会增加了三个关于私人合同稳定性的问题。在144个做了回答的县中，14%（20个）说最近三年中将以前外包的1项服务收回过。回答者还表明了他们决定回购服务的重要因素。[121]

[1]转引自Moshe Adler,“Been There,Done That:The Privatization of Street Cleaning in Nineteenth Century New York”,The New Labor Forum,Spring/Summer 1999,pp.88-99。

[2]Daniel Yergin and Joseph Stanislaw,The Commanding Heights,The Battle Between Government and the Marketplace That Is Remaking the Modern World,Simon and Schuster,New York,1998,p.114.

[3]Peter R.Drucker,The Age of Discontinuity,Harper and Row,New York,NY.1969.

[4]William Megginson and Jeffrey Netter,“From State to Market:A Survey of Empirical Studies on Privatization”,AEA and Journal of Economic Literature,Vol.39,2001,pp.321-389.

[5]Phillip J.Cooper,Governing by Contract:Challenges and Opportunities for Public Managers,Washington D.C.:CQ Press,2002.

[6]Demetra Smith Nightengale and Nancy Pindus,“Privatization of Public Social Services:A Background Paper”,The Urban Institut,October 15,1997,p.2.

[7]Graeme A.Hodge,Privatization:An International Review of Performance.Boulder,Colo,Westview Press,2000.

[8]［美］E.S.萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2002年版，第14页。

[9]转引自William Megginson and Jeffrey Netter,“From State to Market:A Survey of Empirical Studies on Privatization”,AEA and Journal of Economic Literature,Vol.39,2001。

[10]Robert Sobel,The Pursuit of Wealth.McGraw Hill,New York,2000,p.21.

[11]转引自William Megginson and Jeffrey Netter,“From State to Market:A Survey of Empirical Studies on Privatization”,AEA and Journal of Economic Literature,Vol.39,2001。

[12]Donald Kettl,Sharing Power:Public Governance and Private Market,Washington D.C.:Brookings Institution,1993,p.6.