第三节 基于农民福利的政策评价

本节将基于农民福利视角，对老农保、新农保及城乡居民基本养老保险进行评价。应该说老农保在中国的实践不能说成功，众多学者从制度设计和制度运行角度对老农保进行了评价。^[45]甚至认为老农保名称上叫“农村社会养老保险”，但从严格意义上说却不是社会保险，^[46]从制度设计上看，缺乏社会性和福利性，也许称其为个人储蓄或民间保险公司等提供的商业个人储蓄型养老保险更确切。^[47]从2009年试点开始，新农保刚刚推行5年有余，但是已取得了重大的成绩，无论推行速度还是范围都超过了老农保，而且受到了广大农村群众的好评。^[48]随着逐步统一城乡居民养老保险，农村地区社会养老保险所发挥的作用将逐渐增大，对农民，尤其是农村老人的福利效应也将更加明显。下面从农民福利角度对老农保、新农保及城乡居民基本养老保险进行评价如下：

第一，新农保及城乡居民基本养老保险相对于老农保筹资机制进行了改进，对农民的福利有较大增进。在筹资机制中老农保主要为个人缴费，政府相对缺位，“只给政策不给钱”。世界上建立社会保障制度的大多数国家城乡社会养老保险基金的来源或全部由政府财政拨款或由政府、雇主、个人共同承担，最低限度也是雇主和个人共同承担，也就是说是一种风险共担机制。^[49]老农保虽然规定“国家予以政策扶持”，但是在实践中国家的作用并未显现，甚至管理费用都是从保费中按照3%的比例提取，应该说政府全面缺位，农民并未享受政府给予的福利。与老农保不同，新农保的筹资模式变为了由个人缴费、集体补助、政府补贴构成，虽然目前农村多数集体经济不足，集体补助处于缺位状态，但至少增加了政府责任，而城乡居民基本养老保险基本是参照新农保建立的，所以筹资模式与新农保一样。新农保、城乡居民基本养老保险与老农保的最大不同即是设置了国家补贴部分，在“补入口”方面，地方政府对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元。“补出口”方面，对符合领取条件的参保人全额支付基础养老金，中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。起初基础养老金是55元/月，自2014年7月1日起上涨15元，达到了70元/月。“补出口”“补入口”两方面的补贴，使得新农保，尤其是之后的城乡居民基本养老保险对农民，尤其是农村老人的福利效应相对于老农保有了较大幅度的提高。

第二，新农保及城乡居民基本养老保险相对于老农保保障水平有所提升，对农民，尤其是农村老人的福利有所增进，但并不明显。老农保规定的缴费档次有2元、4元、6元、8元、10元、12元、14元、16元、18元、20元十个档次，供参保人选择。米红在山东省平阴县（山东省平阴县1992年开始实施农村社会养老保险，是全国农村社会养老保障工作做得最好的地区之一，在山东属于样板县）调查时发现，农民多数选择的是2元/月的最低档次投保，按照民政部《农村社会养老保险交费领取计算表》计算，农民缴费10年后，每月可领取养老金4.7元，15年后每月可领取9.9元，若再考虑管理费增加和银行利率下调或通货膨胀等因素，农民领到的钱可能会更少。^[50]刘晓梅认为选择2元/月的投保档次，在不考虑通货膨胀等因素的情况下，假设一人从20岁开始以此标准缴费，到60岁时他每月能领取70元；但是考虑到通货膨胀的因素，以40年后通货膨胀率为5%计算，它将变为不足10元的现值。如果他以最高档次的每月20元缴费，则60岁时能领取700元；考虑通货膨胀因素，现值也不到100元。^[51]新农保方面，按照国家《指导意见》的规定，在不考虑个人账户利息、基础养老金调整及政府补贴标准提高等因素时，农民选择100元/年档次缴费，缴费年满15年，到其60周岁后每月可领取养老金共69.03元，其中基础养老金55元，个人账户养老金14.3元。而如果农民选择500元/年档次缴费，缴费年满15年，到其60周岁后每月可领取养老金共112.19元，其中基础养老金55元，个人账户养老金57.19元。而如果按照城乡居民基本养老保险基础养老金已经上涨到70元计算，农民选择100元/年档次缴费，缴费年满15年，到其60周岁后每月可领取养老金共84.03元；如果农民选择500元/年档次缴费，则每月可领取养老金共127.19元；如果选择最高的2000元/年档次缴费，则每月可领取养老金也只有234.06元。在目前消费水平下，并不足以满足一个成人的消费开支。这相对于老农保的保障水平是有所提升的，对农民，尤其是农村老人的福利有所增进，但并不明显。比如，众多研究显示新农保的养老金不够用，难以满足改善老年人生活的需要，是低于适度保障水平的，或者说是一种有限保障。^[52]

第三，新农保及城乡居民基本养老保险直接提高了年满60周岁农村老人的福利，而老农保则无法实现。老农保制度起始阶段，60周岁及以上群体成为“真空”人群，也即“保小不保老”，将这一最需要养老金保障的群体排除在制度之外。而新农保及城乡居民基本养老保险则在制度起始阶段直接向年满60周岁且未享受其他社会养老保险的农村老人直接支付基础养老金，应该说这是政策对农村老人最大和最明显的福利效应。

第四，新农保及城乡居民基本养老保险相对于老农保实现了普惠，即面向全体农村居民，实现了对全体农民福利的关注。老农保“保富不保贫”的特点使其福利效应大打折扣。由于农村经济不发达以及财力有限，农村社会养老保险制度主要是在一些经济发达的地区开展，走的是“保富不保贫”的路子，目标人群的问题并没有得到根本的解决。^[53]而新农保及城乡居民基本养老保险则尊重农民意愿，采用自愿选择缴费档次的方式，最大限度实现农民的普遍参保，从而可以提高整个农民群体的福利。