第二节 老农保、新农保与城乡居民基本养老保险内容比较

一 政策的基本规定性

从政策依据来看，老农保推行时主要依据的是民政部下发的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，新农保试点推行时主要依据的是《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，而城乡居民基本养老保险实施的主要依据是《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》。从政策下发主体来看，新农保和城乡居民基本养老保险的层次更高，更有利于保障政策的有效推行。

从任务目标来看，老农保并没有设定具体的推进方案和步骤，而新农保则按照先试点后正式推行的步骤展开，在2009年选择10%的县（市、区、旗）进行试点，并计划在2020年前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。首批试点以后，在全国范围内选择部分地区又进行了第2批试点，并且提高了推行速度，于2012年下半年实现了在全国县级行政单位的全覆盖，也即到2012年下半年全国所有县级行政单位都已经推行了新农保或者城乡居民社会养老保险。城乡居民基本养老保险的实施则是水到渠成。在2011年国家开始试点城居保的时候，城居保与新农保的基本规定以及保险待遇差异不大，且参加城居保的人数相对较少，很多地区就将新农保和城居保进行了合并实施，所以2014年国务院发布建立统一的城乡居民基本养老保险制度时，全国很多地区已经基本实现新农保与城居保的统一。以湖北省为例，2011年7月，也即全国第三批新农保试点之时就开始正式推行城乡居民社会养老保险，2012年7月在全省范围内全面推行了城乡居民社会养老保险。正因如此，城乡居民基本养老保险的任务目标并非仅仅是简单地将新农保和城居保合并，更远期的目标可能是实现与职工基本养老保险制度的衔接。

保险对象决定了养老保险的方向，老农保、新农保和城乡居民基本养老保险的保险对象存在一定的差异。老农保的保险对象为“市城镇户口、不由国家供应商品粮的农村人口”。^[24]这也就决定了老农保不可能在较大范围普及。新农保的保险对象比较明确也比较具有普遍性，即“年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民”。^[25]城乡居民基本养老保险的保险对象为，“年满16周岁（不含在校学生），非国家机关和事业单位工作人员及不属于职工基本养老保险制度覆盖范围的城乡居民”。^[26]对保险对象的规定性也是新农保与城乡居民基本养老保险相区别的关键。

二 保险基金的筹集

筹资原则是区别新农保与老农保的最主要方面，老农保是以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持，^[27]也就是说这一政策主要由参保人承担责任，新农保则增加了政府责任，筹资模式变为了由个人缴费、集体补助、政府补贴构成，^[28]城乡居民基本养老保险基本是参照新农保建立的，所以筹资模式与新农保一样。正是增加了政府责任，所以新农保的福利效果才更加明显。老农保、新农保及城乡居民基本养老保险均为参保人建立了个人账户，只是个人账户的结构并不相同，后两者的结构基本一致。筹资原则的不同导致账户结构的设计也存在一定的差异，这里从养老保险筹资主体分类角度进行解析。

第一，个人缴费部分。从缴费周期来看，老农保采用的是按月缴费或按年缴费的方式，按月缴费主要借鉴城镇职工养老保险的设计理念，按年缴费则是结合了农村的实际情况。新农保和城乡居民基本养老保险则直接采用按年缴费。按月缴费在农村并不容易实现，一是经办服务人员并不足以承担按月缴费的经办工作，二是按月缴费且缴费金额又小容易造成人力资源的浪费。

从缴费档次设置来看，老农保的档次设置是基于按月缴费模式，设置了2元、4元、6元、8元、10元、12元、14元、16元、18元、20元十个档次，^[29]从这个角度来看，如果每月专门去缴纳低至2元高到20元的保险费，从资源配置角度来看并不经济。而按照这个缴费的档次每年缴费分为24元到240元不等。新农保的缴费档次初期设置是100元、200元、300元、400元、500元5个档次，并且规定各地方可以根据当地实际状况增设缴费档次，^[30]也即这里的5个档次是最基本的。城乡居民基本养老保险在新农保5个档次的基础上增设了600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元7个档次，拓展了可选择的空间。当然，地方也可以根据实际情况增设缴费档次，但是对最高缴费档次进行了限制。应该说，老农保缴费的灵活度不足，而新农保、城乡居民基本养老保险则仅仅提出指导性意见，具体缴费档次的设置地方有很大的自主权。关于缴费档次的调整老农保提出“个人或集体根据收入的提高或下降，经社会养老保险管理部门批准，可按规定调整交纳档次”。^[31]而新农保和城乡居民基本养老保险提出了根据居民收入情况适时调整缴费档次的规定，为养老保险筹资水平的提高留有余地。缴费档次虽然设置了，但是选择何种缴费档次，则有不同的规定。老农保缴费档次的选择很大程度上受其他主体的影响，如其缴费标准范围的选择由县（市）政府决定。而新农保和城乡居民基本养老保险则完全是由参保人自主选择缴费档次。自愿参保原则其实与一般养老保险的强制性是不同的，应该说也是适合中国国情的制度创新。

第二，集体缴费部分。虽然不同阶段的养老保险均规定了集体补助，但是因为农村集体的特殊性，很难保证持续的资金支持，所以这一部分的补助往往被虚置。老农保规定“集体补助为辅”，集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付；^[32]而新农保和城乡居民基本养老保险则规定“有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助”，^[33]这主要是一些建议，并没有强制力，补助的金额也主要是“由村民委员会召开村民会议民主确定”。^[34]城乡居民基本养老保险也对补助的最高限额进行了规定，“补助、资助金额不超过当地设定的最高缴费档次标准”。^[35]

第三，国家补贴部分。国家补贴一般来说分为“补出口”和“补入口”两部分，前者主要是对个人账户的补贴，后者则是对保险金支付的补贴。从个人账户角度来看，老农保的国家补贴并不是直接的补贴，而新农保和城乡居民基本养老保险与老农保的最大不同就是设置了国家补贴部分，在“补入口”方面，两者均是直接的补贴，在“补出口”方面均是基础养老金。不过，在“补入口”方面，对选择较高档次标准缴费的，新农保规定是“可给予适当鼓励”，^[36]而城乡居民基本养老保险则相对比较具体，“对选择500元及以上档次标准缴费的，补贴标准不低于每人每年60元”，^[37]这种补贴力度相对于新农保有较大的提升。

三 待遇领取情况

老农保的待遇主要是个人账户支付，而新农保和城乡居民基本养老保险的养老金待遇则是由基础养老金和个人账户养老金组成。因为支付结构并不相同，所以其支付的标准也是有差异的。老农保“根据交费的标准、年限，确定支付标准”，^[38]也即根据个人账户的基金确定养老金支付标准，而新农保和城乡居民基本养老保险养老金中的基础养老金是相对固定的，也是“补出口”的部分，不因缴费时间及缴费档次而有差异，这部分往往在选择较低档次缴费人员的养老金中占比较高，甚至远高于个人账户支付的养老金。而新农保和城乡居民基本养老保险的个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139，这个139与现行城镇职工基本养老保险个人账户养老金计发系数是相同的，当然目前很多人的研究认为这个计发系数是偏低的，应该提高目前养老保险的计发系数。^[39][40]

因为基础养老金基本是固定的，而个人账户养老金则是与缴费紧密相关的，缴费的多少直接与领取养老金的多少相关。这里以湖北省安陆市为例，展示新农保政策下农民可以领取养老金的数量（见表3—5）。因为安陆市在“补入口”方面，对参保人选择600元以上档次标准缴费的，市财政按高出600元档次部分2%的标准给予补贴，同时在“补出口”方面对缴费年限15年以上的，每增加1年，加发基础养老金1元/月。所以可以看到，投保年龄从20岁开始，基础养老金为80元，而从45岁开始，则基础养老金为55元。这里假设某人缴费15年，那么如果选择100元档次缴费，等到其到达60周岁，每月可领取基础养老金55元，个人账户养老金16元，共71元；如果其选择500元档次缴费，等到其达到60周岁，每月可领取基础养老金55元及个人账户养老金67元，共122元；如果选择1000元档次缴费，等到其60周岁时每月可领取基础养老金55元和个人账户养老金132元，共187元。很多农民计算认为，如果其选择100元档次缴费，那么15年共缴纳养老保险费1500元，到60周岁后每月可以领取71元，那么21个月基本可以收回缴纳的1500元成本，也即不足2年即可收回成本，之后领取的养老金则完全为纯利润；而如果选择1000元档次缴费，那么15年共缴纳养老保险费15000元，到60周岁后每月可以领取187元，需要80个月才能基本收回缴纳的15000元成本，也即需要将近7年才可以收回成本。按照这个计算方法，很多人顾虑到自己的预期寿命，更愿意选择较低档次缴费。当然，如果从20岁开始缴费，选择100元档次缴费，到60周岁后每月可以领取138元养老金，选择500元档次缴费，到60周岁后每月可以领取315元养老金，选择1000元档次缴费，到60周岁后每月可领取540元养老金。应该说这些政策设计的目的是鼓励农民提早缴费，多缴多得，但是大部分农民会考虑到政策的持续性以及通货膨胀问题，不会太早选择缴费，即使缴费也往往选择100元的档次。

表3—5 安陆市59周岁以内参保人员缴费和领取标准对应表（元）

续表

续表

四 制度运行的管理与监督

不同阶段社会养老保险基金管理及监督的模式也并不相同。从基金管理层次来看，老农保的养老保险基金以县为单位统一管理，新农保基金在初期暂试行县级管理，随着新农保的推行逐步提高管理层次，当然有条件的地方也可以直接实行省级管理，^[41]目前看来省级管理难度较大。而城乡居民基本养老保险则目标明确，正逐步推进城乡居民基本养老保险基金省级管理。^[42]因此可以说，三个阶段社会养老保险的管理层级是逐步上调的，最终实现从县级向省级管理的过渡。基金管理机构方面，老农保是在县（市）成立农村社会养老保险事业管理处（隶属民政局），管理养老保险基金。^[43]新农保在推行之时，往往也会成立隶属于县（市）人力资源和社会保障局的专门机构对养老保险的经办和基金进行管理，如湖北省安陆市在2010年成立了“安陆市农村社会养老保险管理局”。

对养老保险基金进行运营是实现养老保险基金保值增值的主要方式。老农保保险基金的保值增值主要是购买国家债券和存入银行，一般不直接用于投资。老农保养老保险基金除需现支付部分外，原则上应及时转为国家债券。新农保的《指导意见》并未对新农保养老保险基金的运营进行明确的规定，仅说明按有关规定实现保值增值。城乡居民基本养老保险的规定也比较模糊，即规定养老保险基金按照国家统一规定投资运营，实现保值增值。

进行监督是养老保险基金管理运营的重要内容。老农保虽然对养老保险基金的管理和运营进行了较详尽的规定，但是对养老保险基金的监督却较少规定，新农保形成了多层次的养老保险基金监督架构，城乡居民基本养老保险在新农保相关规定的基础上对基金监督进行了更加具体的规定。

良好有序的经办服务是社会养老保险运行的基础。老农保规定了从县级到村级的三级经办服务体系，新农保和城居保对经办服务只是规定了原则性的问题，并没有对各级经办部门进行规定，不过对“金保工程”以及信息化系统进行了强调，反映了当前信息化背景下进行养老保险经办的特点。养老保险管理的经费来源，不同阶段的养老保险并不相同。老农保的管理经费主要来源于管理服务费，按照《民政部关于印发〈农村社会养老保险管理服务费提取使用办法（试行）〉的通知》，“农村社会养老保险事业管理机构（以下简称‘管理机构’）可从收取的养老保险费中，提取管理服务费”。管理服务费按当年收取保险费总额的3%提取。“管理服务费以县（市、区、旗）为单位统一提取，分级使用。”^[44]与老农保的管理费用来源于保险费不同，新农保及城乡居民基本养老保险规定工作经费来源于同级财政预算，不得从保险基金中开支。

五 制度衔接管理

养老保险制度之间以及与其他相关制度的衔接是不同时期社会养老保险都要面临的问题。老农保在实施期间，主要面对的是与商业养老保险、已有的退休办法及农村地区特殊保障对象保障的衔接。新农保实施时已经是2009年，当时需要处理的制度衔接问题主要是与老农保、城镇职工养老保险等养老保险以及农村地区特殊保障对象保障的衔接，但新农保与其他相关制度的衔接，主要是指出具体执行部门，而并未制定详细方案。城乡居民基本养老保险与其他制度的衔接，主要是明确了户籍迁移、需要跨地区转移城乡居民基本养老保险关系的衔接方式，而与职工基本养老保险、优抚安置、城乡居民最低生活保障、农村五保供养等社会保障制度以及农村部分计划生育家庭奖励扶助制度的衔接并未详尽说明。