三 学术综述
20世纪80年代末中国城市史研究兴起，国内的城市史研究围绕几个新兴大城市，对从传统到现代的变迁过程进行全方位考察，力图从总体上说明各城市的地理、经济、政治、文化的多层级结构状态及其演变的过程。
自90年代起，近代城市史研究从少数大城市向中小城市，从通商口岸城市向其他类型的城市扩展。在既有的成果中，以城市的经济状况和政治功能的研究最为突出，[23]并表现为两个趋向：首先，由个案城市研究向区域研究的发展。区域城市史研究被认为是拓宽和深化城市史研究的重要途径，代表着近代城市史研究的发展趋势，包括东南沿海城市与中国近代化、北京与周围城市关系史、近代华北区域的城市研究、东北地区城市发展研究等。[24]其次，城市社会研究兴起。有关城市史的研究成果，城市社会方面占了大部分，从城市人口、家庭、婚姻、社会结构、社团、宗教、习俗风尚到流氓、黑社会、娼妓等，都成为研究的热点。这一时期，相关市政方面的研究比较薄弱，且局限于上海、北京等一两个大城市，具体研究内容多集中在城市管理、城市基础设施建设等较为狭小的范围。[25]
有学者以为，对于中国近代市政研究，国外“具有显而易见的学术开创意义”的是司昆仑（Kristin Stapleton）的论文《民国时期的市政发展：历史传承和异域影响》，该文从宏观角度探讨了20世纪二三十年代的中国市政改革运动。在司昆仑的影响下，美国涌现出一批研究成果，美国史学界对民国时期“市政改革”运动的研究在领域的开拓、视角的创新方面都做出了重要贡献，如他们将研究重心放在分析和探讨市政改革运动中的国家、城市空间和社会变迁之间的关系，以及市民城市意识增强等深层次问题上。但是，他们对“市政改革之于城市物质层面实实在在的近代化变迁似嫌着力不足”。[26]其研究方法主要是“冲击—反映”模式和“公民社会及公共领域”理论。由于史学观念的差异和西人对中国城市社会的隔膜，许多观点值得商榷，如过分强调西方影响，夸大市民社会的公共观念和民主意识等。[27]
“第一部系统研究北京城市近代化的学术专著”是史明正的《走向近代化的北京城——城市建设与社会变革》。他认为，城市化不仅包括人口的增长、贸易和商业的繁荣及市民阶级政治意识的萌发，还包括基础设施的发展。对城市面貌变迁的研究十分重要，其原因是作为硬件的城市面貌变化反映并强化了作为软件的城市居民的工作、居住、流动、阶级划分、社会认同及生活水平等种种社会变革。因此，对作为城市化多重内涵之一的城市空间的发展进行研究，有助于丰富对近代中国社会变迁的理解。[28]
该书主要探讨了1900—1928年北京市政机构的发轫、公共工程建设及公用事业的发展。将政府权力扩展到城市区域规划和土地使用，并对贫民救济、基础教育和公共卫生等城市社会问题进行了一系列改革。书中涉及了城市土地管理，如因为开发改修前门，“前门内千步廊一带的小摊主，他们必须拆除自己的房屋和商摊以便建筑新路让出空地。商人们以雪崩似的请愿方式要求内务部保护他们的商业利益。他们的理由是：数百户家庭皆依赖这一地区的经营而谋生，如果被赶走，许多人就将面临饥饿甚至死亡的威胁，他们还指出政府允诺的微不足道的补偿金根本无法救他们的命”[29]。这已经涉及城市土地征收与补偿的问题，同时还关注了土地立法，他认为“国家征地权的概念首次在北京城市建设中出现了”。1915年北洋政府通过了《土地征用法》，1918年市政公所颁布《征地暂行规定》，土地征用政策逐渐为人们所接受；北京的房地产，在京都市政公所颁布的法令管理下，开始呈现出合理化的趋势。[30]
以上仅涉及修筑马路，有关占用私人土地、拆迁私人房屋等方面，还缺少深入探讨。在考察相关冲突问题时，史明正只是关注商业利益，没有论及更深层次的城市土地问题，以及因为城市发展带来的土地涨价等情况，缺失城市土地政策的研究。总之，该书论述了北京近代化的城市建设，而且事实上已经触及城市土地管理的部分特征，其初步探讨很有启发价值，也留下了很大的研究空间。[31]
赵津的《租界与中国近代房地产业的诞生》一文不但深入探讨了房地产在奠定中国城市化最初物质基础上的作用，而且还涉及城市土地投机。[32]研究近代市政建设，避开城市的土地问题，市政建设就会失去其“物质基础”，难以发现各种城市问题及市政改革运动中的矛盾根源；土地投机与城市地价上涨密切相关，不深入探讨土地投机的两面性，则不易理解城市土地政策实施的困境。
有学者以市政改革运动为主线研究近代中国市政史，指出20世纪二三十年代是中国近代城市发展的重要历史时期。这一时期的市政改革运动直接导致了民国时期城市建设高潮的出现，促进了民国时期大中城市的发展和城市近代化水平的提高。这些研究侧重于尚处在起步阶段的20世纪二三十年代的市政改革运动，综合运用多学科的研究方法，探讨市政运动与城市近代化发展的关系问题。[33]但是在市政改革运动的实践中，作为城市的核心问题——土地问题，研究者显然注意不够，往往在“市政改革之于城市物质层面实实在在的近代化变化”的充分描述下，忽略城市发展中人地矛盾以及由此产生的城市土地问题，正是由于城市的土地问题制约着民国时代城市的进一步发展，因而在光鲜的物质层面背后才会出现梁思成的忧虑：“它会生病的。”[34]
张仲礼主编的《东南沿海城市与中国近代化》一书，有专章论述近代城市体制变化、新式市政管理的开始、近代城市建设、市政和市容的差异等四个方面的内容。该书与郑祖安以侧重上海市发展与建设的角度写作的《百年上海城》一起，基本代表了国内在市政体制及城市管理近代化领域的研究水平，有人认为他们只是从城市管理和城市建设近代化角度研究，而忽视了市政改革运动这个内在因素的重大变化。[35]笔者认为，虽然《东南沿海城市与中国近代化》一书未关注城市地政，而其第八章专论东南沿海城市房地产业的近代化，却涉及了城市的土地问题，这是一般市政研究易于忽视的。该章通过对东南沿海城市房地产业近代化过程的研究，得出房地产业均同沿海各地的城市化进程呈明显的正相关关系的结论，指出“城市房地产的商品化成了城市区域功能分化的重要动因”。[36]显然，已经关注到房地产业在城市经济方面的积极作用及投机性经营所起的消极作用。
此外，金炳亮的《孙科与广州市政建设》，把都市近代化看作是近代史的重要课题。市政建设是都市近代化的主要内容，也是社会从中世纪封建专制走向近代化的重要标志。中国都市近代化始于广州，而广州的市政建设与孙科的三任广州市市长有极大关系。[37]王军也对孙科在广州市的市政建设进行了研究，认为孙科的广州建市的理念及实践为后来民国时期的都市建设提供了模式。[38]陈晶晶对《广州市暂行条例》进行研究，认为市政理念随着晚清通商开埠传入中国，市政近代化实践由上海、北京等地率先进行，但是直至20世纪10年代末，全国没有一个具有鲜明近代化特点的市政组织制度。“《广州市暂行条例》于1920年的颁布，可以看作一个里程碑，因为从此无论全国还是地方制订市制时，都不约而同地以它为范本。”[39]在我国近代市政体制改革的探索中，赵可注意到20世纪20年代我国留美知识分子的作用，在他们的宣传和号召下，美国的市政体制改革运动成为诱发中国20世纪20年代市政改革运动的重要因素，并且深刻影响着中国国内20年代的城市观念和城市发展。[40]朱年发对塘工局在上海早期市政建设中的作用进行探讨，认为1906年成立的浦东地区最早的市政建设机构——塘工局，是有一些热心的乡绅呈请当局组织而成，为浦东市政建设的早期开拓者。[41]
总之，20世纪90年代研究近代市政的专著，除了史明正的《走向近代化的北京城——城市建设与社会变革》和赵可的博士学位论文《市政改革与城市发展》两部，其他著述中涉及市政的篇章有张仲礼主编的《东南沿海城市与中国近代化》中的第十三章“东南沿海五口市政近代化与城市发展”、郑祖安侧重上海市发展与建设角度写作的《百年上海城》，还有上海、天津、重庆、武汉近代城市史的几部著作[42]中对近现代市政问题的论述，及金炳亮、王军、陈晶晶等人有关市政的论述。这些研究一般较少或者没有论述城市土地政策及市地行政。
最近十来年，又有多篇博士学位论文研究单个城市的近代市政，而专著尚不多见。2006年涂文学的博士学位论文以市政、“市政改革”与城市现代化关系为主线，从城市政府体制、城市规划、建设与管理、市政现代化效仿西方、城市现代化过程中的官民关系、官商关系等角度，运用多学科研究方法，对20世纪二三十年代汉口市政与“市政改革”进行了较为全面、系统的探讨。[43]该文偏重于研究市政制度的建设、市政管理状况、城市空间和社会变迁之间的关系。最具特色的是对汉口近代市政建设中官商关系的探讨，不过似乎仍然是对国家、社会、地方互动的分析的运用。文章对于城市土地问题很少涉及，在解读汉口市政建设挫折的原因时，认为“因抗战的爆发而中断，城市现代化的宏伟蓝图被战争的烈焰无情地烧毁”。这样的结论值得商榷，如果能从城市土地问题深入下去，未必不会有新的判断。
2010年刘春玲的博士学位论文对青岛1898—1949年市政建设和市政管理进行了较为全面、系统的研究与论述。[44]该论文对近代青岛市政建设的发展脉络、特征和城市整体发展规律作了系统的探讨与总结，克服了仅从技术层面研究市政建设的缺陷，从城市管理等方面进行深入研究。在城市规划、建设道路及住宅建设相关内容中对城市土地问题及土地政策有所涉及。
2011年张忠的博士学位论文对哈尔滨市早期市政近代化进行探讨。他从社会史视角进行研究，在国家与社会的视野下对市政发展进行解读，以哈尔滨市政的早期近代化为主线，以中观市政概念的基本组成部分：城市政权体制、城市规划与开发、公共工程建设、公用事业经营和公共事务管理为研究对象，引入多学科研究方法，在理清城市早期发展基本史实的基础上，对哈尔滨市政的早期近代化进程进行较为全面、系统的探讨，以期更好地揭示中国城市近代化进程中市政发展的特点、作用与得失。[45]
以上研究成果，涉及城市土地管理，其考察的时间一般止于20世纪30年代初，为以后进一步的研究奠定了基础，但是较少关注城市土地政策及地政工作。
近十来年有关市政研究的成果，仍然偏重于沿海沿江各大城市。上海、武汉、北京成“三足鼎立”之势，为三个研究中心；北方城市的天津关注亦多，东北的沈阳、哈尔滨已经进入研究的视野；内陆的成都、昆明、贵阳、西安、长沙都有所涉及，重庆作为沿江城市也不容忽视。市政研究的宏观、微观层面，理论、具体方法都很广泛，成果颇丰，[46]而对于城市土地问题探讨很少。有些文章略有论及，如张伟在其《租界与近代上海房地产》中，探讨了房地产发展对于城市近代化的作用。他认为上海租界初期随着人口的高速增加，获得了大的发展，其中房地产的发展就是非常重要的内容。许多外国人或富有的华人在其发展中获得了巨大的利益，同时，这种房地产的发展也对近代上海城市的发展在相当的历史时期内产生了巨大的影响。[47]该文对20世纪90年代有关房地产研究有所发展，突出了房地产在城市化过程中的积极作用。
周丽丽、王威认为孙中山父子对广州道路建设的贡献尤为值得注意，马路建设卓有成效，加快了广州城市化进程。[48]陈广认为民国初年，广州马路建设在官方政策的引领与有效作为下取得了长足进步。从广州市政公所到广州市工务局，市政当局所实施的集资、收用民业及路政管理政策逐步走向规范化与制度化，但与此同时也出现强制性倾向。[49]殷杰对20世纪二三十年代的广州市失业救济状况进行了探讨，认为广州市在20世纪二三十年代，无论经济、文化还是市政建设，都取得了令人瞩目的成绩。但是受到当时世界经济危机的影响，广州工商业遭到了重大打击，就业形势严峻，失业增多，市政府积极采取措施，如设立工人失业登记处，取缔荐人馆，增设公立职业介绍所，提供小贩贷款，提倡家庭手工业等。这些措施的实施只能算是杯水车薪，但对于缓解社会压力、推动劳工福利事业的发展具有重要意义。[50]张晓晓针对《近代史研究》2010年第4期所刊唐博《民国时期的平民住宅及其制度创建——以北平为中心的研究》一文进行商榷，认为“平民住宅最早兴建于1934年南京市政当局整顿市容”的结论不够准确，南京早于1928年即开始兴建。[51]刘凤凌认为抗战时期人口迁移为重庆的城市近代化发展提供了契机，促进了重庆的规模扩展、人口增加、功能发展和卫星市镇兴起。[52]郑涛以管理学的视角，从国民政府迁都重庆、行政体制转型、规模扩大等方面，考察抗战时期重庆市道路交通建设与管理的背景，分析其管理的组织机构、规划和有关举措，从管理主体、计划、管理理念和做法及资金筹措方面，探讨战时重庆道路交通建设和管理对现代市政管理的启示。[53]刘凤凌的研究又提供一个角度，即从卫星城市出发考察近代市政发展的状况，把近代城市规划的理论与民国时期的市政实践相结合。
总之，以上有关市政论著对城市土地问题都有涉及，研究角度新，有各自的特点，对于深入研究民国三四十年代城市土地政策及重庆市的土地行政提供了有益借鉴。
近十年来，也有一些关于民国时期城市土地行政研究的论著，有的在法律史的研究中对土地立法有所涉及，有的在民国时期市政建设研究中对土地征收、土地整理、土地陈报进行探讨，也有的在地价及城市规划研究中略有提及。
张群考察国民政府住宅立法的沿革和内容，从比较法的角度对具体制度进行分析，并从理论上探讨了南京政府住宅立法的性质和对适用的影响，认为当时的住宅立法虽然模仿西方法制，做出了一系列好的规定，但在体系上附庸于土地法，在具体制度设计上过于粗疏，导致其操作性不强，没有起到应有的积极作用。[54]
王瑞庆的硕士学位论文《1927—1937年南京市征地补偿研究》，主要介绍国民政府定都南京后在市政建设过程中进行征地时的补偿情况。以南京市为个案进行研究，来探讨南京国民政府成立后土地征收补偿的立法及其实施情况。重点论述1927—1937年十年间南京市土地征收的损失补偿情况。[55]郭春华在研究南京国民政府时期土地征收立法概况的基础上，分析了土地征收的目的范围、用途及补偿、程序，[56]这只是对于民国时期土地征收制度的一个提纲挈领的概括。后又著文从政府的法律条文出发，着重介绍了征地补偿方式，既原则执行，又灵活变通，并指出土地补偿的标准悬殊，地价差别大，公信力不强，土地补偿费拒领现象较为普遍。[57]总体来看，郭春华的研究虽属于城市土地行政范围，但仅是对民国时期土地征收以及补偿的相关法律文献的概括总结。
贾彩彦认为近代上海开埠，租界设立，华界与租界的两种土地管理制度在整个近代长期并存。租界的土地管理制度促进了华界土地管理制度的变革，近代上海土地管理制度在变革、发展中体现出很深的西方土地管理思想的烙印。[58]
程郁华的博士学位论文《江苏省土地整理研究：1926—1936》，从实证的角度探讨了国民政府在农村进行土地整理失败的原因。对地籍整理、土地清丈等土地行政做了论述。该文涉及的农村土地行政比较全面，资料翔实，但很少涉及城市土地行政。[59]夏扬则从法学角度探讨了近代地政制度的建立，认为近代地政制度的建立是在传统法律制度转型的大背景下完成的，国家颁布法律，改革旧有制度，建立新的规范，之后国家通过大规模的地政实践完成了近代地政制度的建立。[60]而论述地政实践以上海及江苏为例，涉及时间段是战前十年左右，显然与“大规模”不是很吻合。
杜恂诚研究近代上海的房地产，认为上海房地产呈长期上涨趋势。当时的房地产消费结构体现了移民城市流动性大的特征，也与当时的房屋建筑结构相关。租房消费是主流。绝大多数人按收入状况的不同租住不同地段不同等级的房子，居住状况呈两极分化趋势。近代上海房地产价格与国内外资金在上海的汇聚状况密切相关，近代史上几次房地产价格的超常大涨都是游资在起推波助澜的作用。[61]
赵津在《近代政府对城市土地经济运行的宏观调控》一文中以上海、南京、天津为例，从城市规划、土地行政管理机构、土地立法等方面，以近代城市土地市场发育演变的视角切入，探讨中国城市现代化历史进程中政府扮演的重要角色。[62]该文在理论层面的探讨，对于启发本书思路、开阔视界大有裨益。
从土地行政方面论述民国时期城市土地管理的并不多见，2009年四川师范大学甄京博的硕士学位论文《土地管理与都市社会——以成都市为中心的考察（1936—1949）》研究了近代土地管理与都市的社会关系，仅是从土地管理方面宽泛的论述，没有探讨城市土地行政。
台湾地区，研究土地行政问题的代表性著作是来璋的《土地行政学》。在这部书里，来璋认为，土地行政是指国家行政中专门管理土地事务的部门，任务在执行法令、实现土地政策、解决土地问题。[63]地政专家冯小彭也有专著出版，他主张土地行政属于专业行政，任务是执行土地法令，推行土地政策，解决土地问题；职掌是管理土地。主管业务，一是地籍整理，使全国每宗土地的坐落、性质、面积、权利关系及使用情形等，均有图册翔实记载，以为一切施政的依据，并确保产权。二是规定地价，确定公私土地的法定地价，一方面作照价征税、涨价归公、照价收买，土地征收补偿地价的依据；另一方面并划分地价公私有的范围，实现地利共享，抑制地价暴涨，遏制土地投机，以维持地价随着经济发展而有正常变动。三是调整地权分配，达到平均地权之目的。四是促进土地利用发挥不同土地之功能达到地尽其利之目标。他总结道，“土地行政，简单地说，就是管理土地的行政，即整理地籍、规定地价、调整地权分配、土地利用，以达到国计民生均足的行政”。[64]
大陆近年来在土地行政管理上研究的理论专著有刘胜华、刘家彬的《土地管理概论》，他们认为民国时期土地管理是通过土地立法和地籍整理来进行的，地籍整理是核心，土地登记为主要内容和形式，同时把土地行政机关的考察也作为研究内容之一。[65]李元、吕萍在《土地行政学》中也认为民国时期，“土地行政以地籍管理为核心，地籍管理又以土地登记为主要内容”[66]。
总体而言，目前市政研究成果丰硕，也有涉及土地管理的相关研究。无疑，所有这些研究成果都包含了城市土地行政的意义。然而，学术界对民国时期城市土地管理、土地征收、土地整理、土地行政、地政等概念及其各自内涵的解释多有歧义，关于城市土地问题、地政及政策也缺少系统研究。