四 关注问题

如上所述，近年来学界对于20世纪三四十年代城市问题关注较少，当然对于城市土地管理也就缺乏系统探讨。从国民政府定都南京到抗战爆发十年间是中国社会发展的一个比较快速的时期，城市化进程有所加速，国民政府如何解决城市土地问题？针对城市土地问题，国民政府的土地政策是什么？在解决城市土地问题方面具体实施的方案是什么？抗战时期，国民政府迁都重庆，西南的城市发展迎来了机遇，重庆市由一个地区性的中心城市一跃成为全国乃至世界性的大都市，市区面积从不到100平方千米拓展到300多平方千米，其他西南城市如成都、昆明、桂林等也获得长足发展。那么，这些后方城市是否存在城市土地问题？城市土地问题的原因何在？推行城市土地政策的效果如何？这些问题值得探讨。

此外，有关市政的研究成果，较少关注或者涉及城市社会福利以及大众的参与。城市建设规划一直是由通过严格培训的专家来设计、构建和管理，即“顶层设计”。孙中山未必担忧“顶层设计”，但是，出于“防患于未然”，一再强调“平均地权”，颇值得深思。退居台湾的蒋介石，在实施城市平均地权政策的时候，强调其社会目的是使“社会均富、安和、乐利、发展地方建设，特别以之用于平民住宅、平民医院以及一切社会福利事业。经济目的是促进土地资源的合理分配和有效利用。财政目的是地价税、土地增值税的收入，可充实地方财政的基础”^[67]。抗战时期重庆等城市的地政工作，基本没有进行到政策的层面。那么，城市建设是否能够顾及一般民众的利益？

20世纪80年代以来的城市研究在现代化语境下，展现的市政建设多是物质层面的变化，以“现代化”“城市化”等话语掩盖了许多面相。在城墙拆除、道路开辟、公园建设背后，建设区域内的原住民心态和实际感受是什么？城市建设的实际成果及地价上涨的利益最终被谁享有？

有关市政研究的论文，基本把我国近代市政改革的蓝本指向20世纪20年代的广州，研究途径虽然是个案范围内的市政史精细化研究，但很少论及市政建设中的土地问题。为探讨城市规划与市地管理之间的关系留下了空间，启发笔者进一步思考城市规划与土地政策的深层联系。

政策是一个国家、政党推行的制度在政治上的集中体现，要通过具体的制度来实施；土地行政是政治制度中的行政制度的组成部分，受政策的指导，并受制于政治制度，也深受经济制度、民族文化制度、伦理制度等诸多因素的影响。因此，抗战时期城市土地政策的推行必然具体体现在地政工作中，必须与民国的基本政治制度相适应，并以其经济制度为基础。所以，研究这一时期城市土地政策及其地政实践，必须考虑当时的政治经济制度，还有相关城市历史、地域特点，以及时代背景。

总之，城市土地管理内容丰富，本书以抗战时期重庆市的土地行政为例，重点研究城市土地政策的实施情况及其效果，并试图对上述相关问题做出回答。