二、 中国共产党领导的新民主主义革命时期的审计制度

中国共产党领导的新民主主义革命时期经历了中国共产党成立及大革命时期、土地革命战争时期、全民族抗日战争时期和解放战争时期等阶段。在每个阶段，审计制度设立的具体形式和审计内容有所差异，但审计监督均发挥着重要作用。

（一） 中国共产党成立及大革命时期的审计探索

安源路矿工人俱乐部成立的经济委员会审查部，是中国共产党成立后最早领导设立的审计监督机构。1922年5月，安源路矿工人俱乐部成立。俱乐部通过收取部员缴纳的会费，接受路、矿两局发给的津贴等，获得了较大数量的资金。1923年4月，俱乐部成立了直接隶属于最高代表会议的经济委员会，其下设的审查部负责审查俱乐部一切经济收支，每月对会计股等的账簿审查一次，审查结果向全体部员公开。第一届审查部主任由俞汉华担任。1924年8月，俱乐部举行第二次换届选举，决定将审查部从经济委员会划出，单独成立经济审查委员会，专司审查经济职能。

1925年“五卅运动”发生后，中国共产党领导成立了省港罢工委员会，其下设立审计局，与财政委员会、法制局、干事局等机构并列，同为省港罢工委员会的办事机构。这是中国共产党领导下成立的最早以“审计”命名的机构，由黄少文担任第一任审计局长。1926年3月29日，省港罢工委员会公布了《审计局组织法》，对审计局的人员构成及职责等做出规定。注41审计局直接隶属于省港罢工委员会，有权审计省港罢工委员会各机关所有经常费用。通过开展审计工作，使经费开支得到有效监控，为中国共产党领导的罢工运动提供了有效保证。

这个时期的审计工作处于探索阶段，为贯彻党的决议、保障党的各项斗争政策落实等发挥了重要作用，也为土地革命战争时期中国共产党领导下的苏区审计工作积累了经验。

（二） 土地革命战争时期的审计

1927年4月，中国共产党第五次全国代表大会后的中央领导机构中，设立了中央审计委员一职，阮啸仙任委员。1928年7月，党的第六次全国代表大会通过的《中国共产党党章》中专门规定：“为监督各级党部之财政，会计及各机关之工作起见，党的全国大会，省县市代表大会选举中央或省县市审查委员会。”据此，大会成立中央审查委员会，中共中央委员刘少奇任中央审查委员会书记，孙津川、阮啸仙、张昆弟任中央审查委员会委员。1932年8月，中央人民委员会第22次常务会通过《财政部暂行组织纲要》注42，规定在中央财政人民委员部设审计处，省财政部设审计科，阮啸仙任中央机关审计处处长。审计处的职责是审核国家总预决算，检查簿记，审核国家预备支出、国库现金及存款事项。为加强对党内经费的审计监督，1934年1月，党的六届五中全会选举了党的中央审查委员会，林伯渠、阮啸仙、滕代远任委员，并由林伯渠担任中央审计委员。

1933年9月，中央人民委员会第49次会议决定成立直接隶属该委员会的审计委员会，独立于财政部门。1934年2月，第二届中央执行委员会第一次会议决定把预决算的审查与批准权划归中央执行委员会，中央执行委员会下设中央审计委员会，与中央人民委员会、中央革命军事委员会、临时最高法院等并列注43，第一任中央审计委员会主任是阮啸仙。同时，经毛泽东主席签署，颁布了苏区第一部审计法规《中华苏维埃共和国中央政府执行委员会审计条例》注44，条例共19条，规定了审计职权、审计体制、审计范围和任务、审计工作报告制度、审计程序、审计处理和复议办法以及委托审查等。这一时期，中央审计委员会开展了预算决算审计，加强了对国家企业、群众团体的财务收支审计，并重点揭露了一些重大的贪污案件线索。中央审计委员会的一些审计结果还刊载在苏区报纸上，审计工作具有很高的透明度和公开性。

临时中央政府做出建立审计制度的规定后，各革命根据地积极落实。鄂豫皖、川陕、左右江、湘鄂西等革命根据地都建立了专门的审计机构或负有审计职能的监督审查机构，有的还结合自身实际制定了审计工作要求和规定，对根据地各级机关的财政开支、经济活动以及有关机构等进行审计，保证了根据地的建设和有关军事斗争的开展。

在这个时期，审计制度已成为中国共产党政权建设的重要组成部分。审计工作始终围绕革命根据地经济建设和反“围剿”军事需要进行，这个时期所开展的审计活动以及采用的审计方式方法，如就地审计、报送审计、授权审计、委托审计等，都对中国特色社会主义审计制度的建设和发展产生了深远影响。

（三） 全民族抗日战争时期的审计

1937年2月，中华苏维埃临时中央政府设立审计委员会，由谢觉哉担任审计委员会主席。各革命根据地的军队和地方政府，相继成立审计机构。全民族抗日战争时期，中国共产党领导下的抗日根据地在极其艰苦的条件下坚持敌后抗战，既要抗击日本侵略者，又要保持有生力量。为此，维持基本的财政供给、严格执行财政预算、严格把关财政收支、严格遵守财经纪律显得越来越重要。从中国共产党对审计工作的领导和方针以及陕甘宁、晋察冀、晋绥、晋冀鲁豫、山东、华中等根据地审计制度的建设实践看，审计工作始终以坚持服务战争需要、保障后勤供给为基本方针，所建立的审计机构大多设立在财政部门之中，如陕甘宁边区政府审计机构历经多次变更后，1942年7月恢复为边区政府财政厅审计科建制。同时，由于战争形势的变化，审计机构的存续也不够稳定，时有撤销和恢复，但都充分考虑战时体制的实际情况。与各抗日根据地党、政、军、民联合的政权结构相适应，审计机构也由党、政、军人员共同参与，既适应了战时高度统一的组织体系的需要，也便于与各部门配合开展审计工作。

这一时期，各抗日革命根据地都制定了专门或包含审计工作等内容的审计法规，如1942年1月，陕甘宁边区政府发布了《陕甘宁边区县政府组织暂行条例》，对审计机构的设置和审计工作任务做了规定；1943年2月20日，晋察冀边区行政委员会财政处颁布《审计员办事规则》注45，对派驻各专属审计员的工作做出具体规定；1944年4月1日，晋绥边区颁布《审计条例》，对组织与权限、预决算审计以及粮秣审计、被服审计等规程做了详细规定，建立了各根据地中比较完整的审计法规体系注46；等等。从这些审计法规制度的内容看，大都将财政收支和预决算纳入审计监督的对象之中，并对审计方法、审计组织、预决算审计程序和金库审计等做出了规范。

表1-1  全民族抗日战争时期各边区审计制度建立情况注47

（四） 解放战争时期的审计

解放战争时期，各解放区审计机构的设置并不统一，审计体制也不尽相同，但都根据所在区域的政治、军事、经济等方面的具体情况，建立了符合本地实际的审计体系，不少解放区设立了由军、政、党负责人组成的审计委员会，作为实际领导审计工作的权力机构。注48但由于当时审计业务比较简单，人员较少，在财政部门内设立审计机构的情况较普遍，既便于协调财政、审计业务，也可以节约机构运行成本。如1948年9月华北人民政府正式成立，同年10月开始实施的《华北人民政府各部门组织规程》规定财政部与华北财政经济委员会分设，并授权华北财政经济委员会掌管审计事项，但实际对审计事项的处理仍归财政部负责；1949年5月，进一步明确华北人民政府的审计机构是财政部审计处。

这一时期，各解放区紧紧围绕党的目标任务和解放区建设中心工作，不断健全和完善各项法规制度，推动了审计制度的不断发展和完善。如1946年9月，陕甘宁边区自治宪法草案提出要厉行审计制；1948年3月，陕甘宁晋绥边区颁布《陕甘宁晋绥边区暂行审计规程（草案）》，10月颁布《陕甘宁晋绥边区暂行审计条例》；1948年2月，晋冀鲁豫边区颁发了《边区级党政民学审计制度》，7月晋冀鲁豫边区政府和晋察冀行政委员会冀鲁豫行署颁布《审计制度（草案）》；1949年3月，华北人民政府颁布《华北区暂行审计规程》，5月发布《华北区暂行审计规程施行细则（草案）》，7月正式发布并实施《华北区审计规程》等。这些审计法规，有效地指导和规范了审计实践发展。

这一时期解放区的审计工作服从战时统一财政收支、加强财政管理和严肃财经纪律的需要，针对解放区的财政收入主要用于解放战争及行政支出的状况，都以支出预决算审计为重点，突出事前审批职能，加强事中和事后检查，通过开展财政收支、公营单位、军费审计以及与其他部门进行联合执法检查等，监督各级政府、机关、学校、部队的经费支出和财务制度执行情况，在稳定和发展解放区的财政经济、支持解放战争、防止贪污浪费、保持廉洁奉公的革命本色等方面发挥了积极作用。