三、 中国特色社会主义审计制度的建立和发展

1949年中华人民共和国成立之初，承续革命根据地和解放区审计工作的做法，中央和地方财政部门内部设有审计机构。实行计划经济体制后，审计监督由财政部门的监察机构和业务管理机构结合财政管理分别行使。1982年12月，第五届全国人民代表大会第五次会议公布施行的《中华人民共和国宪法》，正式确立实行审计监督制度，翻开了中国审计的新篇章。

（一） 改革开放初期审计制度的建立

1978—1985年是中国改革开放初期。1978年，党的十一届三中全会做出了把工作重心转移到经济建设上来的战略决策，确定了进一步发扬社会主义民主和健全社会主义法制的任务。1982年，党的十二大提出了建设有中国特色社会主义的重要思想，确定了经济建设的战略目标、战略重点、战略步骤和方针政策。1984年10月，党的十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，提出要进一步贯彻执行对内搞活经济、对外实行开放的方针，加快以城市为重点的经济体制改革的步伐。这一时期，适应加强财政经济管理、建立健全经济监督机制、维护国家财经法纪、保障改革开放和经济建设健康发展的客观要求，国家审计制度应运而生。

1． 宪法确立国家审计制度

1981年5月，时任国务院副总理姚依林在全国财政工作座谈会上指出，制止财政上的“跑、冒、滴、漏”，制止贪污浪费，大力加强财政监督十分必要。要严格财经纪律，把过去行之有效的好制度恢复起来。1982年1月12日，时任中共中央书记处书记胡乔木在给时任财政部部长王丙乾的信中指出，在调整国家机构期间，拟在国务院下设一审计机构（名审计局或审计院均可）。同年2月至3月，胡乔木受时任全国人大常委会副委员长、宪法修改委员会副主任委员彭真委托，在两次就《宪法修改草案（讨论稿）》向宪法修改委员会做出说明时，介绍了设立审计机关的必要性、审计机关的基本职责和审计独立性，并指出审计独立是绝大多数国家的通例，审计机关只服从法律，独立行使财政监督权，不受行政机关干涉，修改草案的这个规定与审计机关作为国务院的一个机构不发生矛盾。1982年4月，载有实行审计监督制度和设立审计机关内容的《宪法修改草案》公布，向全国征求意见。1982年12月，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的新宪法，确定实行审计监督制度，明确规定了审计体制、审计机关的主要职责、审计监督的基本原则，标志着中国特色社会主义审计制度作为国家的一项基础性制度安排确立起来。

2． 建立审计机关

1981年6月，财政部向全国人大常委会提交了《关于设立全国审计机构的建议》，建议在人大常委会下设派出审计机构，独立行使审计监督权；国家审计机构直属全国人民代表大会常务委员会领导，地方各级审计机构是国家审计机构的派出机构，接受同级人民代表大会预算委员会的检查监督；审计机构对各地区、各单位的预算收支和经济财务活动进行经常的、全面的、直接的审计监督；全国各级审计机构约需50万人。1981年7月，国务院提出，应在财政部门设立审计机构，以加强财政监督。1981年10月，财政部向国务院提交了题为《关于建立全国审计机构的意见（讨论稿）》的报告，提出了审计机构设置的三个方案：一是设立国家审计院或审计委员会，受全国人民代表大会常务委员会领导。其主要领导人由全国人民代表大会直接任命，并在各地方设立分支机构，实行垂直领导。二是设立国家审计部或国家审计总局，受国务院领导。其主要领导人由国务院直接任命，并在各地方设立分支机构，实行垂直领导。三是设立审计总局，受财政部领导。审计总局在地方设立分支机构，审计业务由总局垂直领导。1982年6月，财政部审计机关筹备组在向国务院报送的《关于筹建审计机关的报告》中提出，国务院设国家审计院，省、自治区、直辖市设审计院，县、市设审计分院。之后，国家审计院这个名称在一些文件中多次出现，如1983年1月，中共中央组织部下发《关于为国家审计院选调干部的通知》。1983年3月，国务院发出《关于地方各级审计机关设置和人员编制问题的通知》,指出“根据宪法的有关规定，国务院设立中华人民共和国审计署，省、自治区、直辖市人民政府设立审计局”。自此，审计署和审计局分别作为国务院和县级以上地方各级人民政府审计机关的名称被正式确定。1983年6月，第六届全国人民代表大会第一次会议决定于明涛为审计署审计长。1983年9月15日，审计署成立。在随后的两年多时间里，全国县级以上地方各级人民政府普遍建立起审计机关。1985年3月，第六届全国人民代表大会常务委员会第十次会议决定吕培俭为审计署审计长。到1985年年底，全国已建立起地方审计机关3007个，配备审计人员2．79万名。

3． 积极探索开展审计工作

组建初期，审计署遵照国务院提出的“边组建、边工作”的方针，围绕经济工作中心，以促进增收节支、确保当年财政收支基本平衡为目标，对预算外资金的使用、企业亏损、生产经营中的损失浪费以及严重违反财政纪律等进行了重点审计。同时，开拓性地开展了财务收支审计、行业审计、专项资金审计、专案审计以及经济效益审计试点等，审计监督工作迈出了坚实的第一步。如1983年审计署选择天津铁厂、淮海水泥厂、湖北省监利县食品公司和北京市双桥农场进行试审，这是审计署成立后第一次对工业企业、基本建设项目、商业企业和农业企业进行试点审计。1984年4月，为管好用好外资,审计署开展了联合国世界粮食计划署援助北京、上海等六城市发展奶类项目的审计工作,这是中国审计机关承担的第一个外援审计项目。为探索对地方财政决算审计的路子，1984年8月至9月，审计署组织对辽宁省本级1983年财政总决算进行了试审。金融审计也开始起步,1985年审计署对农业银行系统1984年度财务收支决算进行审计，先后审计了农业银行总行、各分行和1330多个基层单位，共查处违规金额8．9亿元。一些地方审计机关还尝试开展了行政事业单位定期送达审计,1985年有17个省、自治区、直辖市学习湖北襄樊市审计局的经验，在不同范围内实行了行政事业单位定期送达审计。在试点审计的基础上，初步建立起了行政事业单位财务收支定期审计、厂长离任经济责任审计、承包经营责任审计、自筹基建资金审计等一些经常性审计制度，对实现审计工作经常化、制度化进行了有益尝试。

从1983年开展审计试点至1985年年底的两年多时间里，各级审计机关共审计8．13万个部门和单位，检查出违反财经法规金额约137亿元，应上缴财政金额约34亿元。其中，1985年审计查实百万元以上违纪问题线索544件，万元以上贪污问题线索158件，移送有关部门调查后，有1114人受到纪律处分或刑事处罚。审计监督在严肃财经法纪、纠正不正之风，促进改善管理、提高经济效益，加强宏观控制和管理方面，发挥了积极作用。

4． 逐步建立审计工作规范

1983年8月，国务院批转了《审计署关于开展审计工作几个问题的请示》，明确了审计机关创建阶段的工作方针、管理原则、任务、职权，地方审计机关与本级人民政府和上级审计机关之间的关系，内部审计与国家审计之间的关系。1985年8月，国务院颁布《关于审计工作的暂行规定》，规定了审计机关的设置、领导关系、任务、职权、内部审计和社会审计以及审计程序、审计报告、审计结论和决定、复审申请等内容。在此期间，审计署依据《国务院批转审计署关于开展审计工作几个问题的请示的通知》和《关于审计工作的暂行规定》，结合审计工作实践，陆续制定了一些审计行政规章，包括：1984年5月，审计署颁布了《关于对金融保险机构进行审计监督的通知》，明确了金融审计的管辖范围；1985年10月，审计署颁布了《审计工作试行程序》，规定了审计机关的审计工作程序以及每一步骤的工作内容、要求和审计文书格式；为贯彻落实国务院《关于审计工作的暂行规定》赋予审计机关的处理处罚权，1985年12月，审计署、财政部和中国人民银行联合制发了《关于执行审计机关作出的缴款、扣款、停止财政拨款和银行贷款处理决定的通知》；针对各地在执行国务院《关于审计工作的暂行规定》过程中提出的一些具体问题，审计署于1985年12月下发《关于执行〈国务院关于审计工作的暂行规定〉若干问题的通知》，进一步明确了各级审计机关依法进行审计活动应遵循的原则，并强调地方各级审计局受上级审计机关和本级人民政府的双重领导。

（二） 从计划经济向社会主义市场经济转变时期的审计制度

1986—1993年，中国经济体制逐步从计划经济向社会主义市场经济转变。这一时期，党和国家有关社会主义建设、经济体制改革和治理整顿的目标任务，对审计工作方针的形成与调整、审计实践的深化和审计制度的发展产生了重要影响。1986年4月，第六届全国人大第四次会议批准了国务院制定的《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划》，中国经济发展战略和经济体制进入进一步由旧模式向新模式转换的关键时期。1987年10月，中国共产党第十三次全国代表大会系统阐述了社会主义初级阶段理论，提出了以经济建设为中心、坚持四项基本原则、坚持改革开放的基本路线，进一步明确和强调了经济发展战略的目标、中心和重点。1988年9月，党的十三届三中全会提出了治理经济环境、整顿经济秩序、全面深化改革的方针。1989年11月，党的十三届五中全会做出了进一步治理整顿和深化改革的决定。1992年10月，中国共产党第十四次全国代表大会明确提出中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。这一时期,根据党中央、国务院的指示，审计机关提出了“抓重点、打基础”“积极发展、逐步提高”“加强、改进、发展、提高”等工作方针和指导思想，不断健全审计组织体系，充实和深化审计内容，推动审计法制化、制度化建设，为严肃财经法纪、促进治理整顿、保障经济体制改革顺利进行等发挥了重要作用。

1． 健全审计组织体系

随着审计工作的发展，审计机构逐步健全。在国务院的两次机构改革中，对审计署的职能、内部机构都做出了一些调整，特别是设立了审计机关派出机构。一是为加强对分布于全国各地的中央企事业单位的监督，审计署在中央企事业单位集中的大中城市增设了派出审计机构。经国务院批准，1986年，审计署在上海、沈阳、武汉和广州四个城市试设审计特派员及办事处。特派员办事处根据审计署授权执行审计监督任务直接对审计署负责并报告工作，其主要任务是负责对驻在省、直辖市及临近地区的中央直属企业事业单位和中央投资的大型基本建设项目的财务收支及其经济效益，进行审计监督；参加审计署组织的对省、自治区、直辖市及计划单列市财政收支审计等。至1994年，计划设立的18个驻地方特派员办事处已建立16个。二是在国务院各部门设立派驻机构。这是中国政府机构改革的产物。当时，考虑到国务院机构改革中可能会撤销部门内部审计机构，削弱审计力量，为保留这支新组建的审计队伍，审计署提出用审计机关新增的待分配编制，将各部门内部审计机构改为审计署派驻各部门的审计机构。1988年国务院机构改革后，审计署在国务院41个部门设置了派驻审计局。派驻审计局的主要任务是负责各部门所属在京企业事业组织的财务收支及其经济效益的审计，配合驻在部门的行业管理，组织指导驻在部门的内部审计工作。派驻审计局实行审计署和驻在部门双重领导、以审计署为主的领导体制，人员编制和经费由审计署划拨给驻在部门，后勤保障由驻在部门负责解决。

这一时期，国家审计队伍不断壮大。1988年4月，审计署联合劳动人事部和财政部下发《关于各级审计机关增加编制和调配干部的通知》，规定5年内为审计机关增加编制5万人，其中，审计署增加事业编制5000人，主要用于有关部门和地区的派出机构。至1988年年底，全国审计机关共有编制10万名，其中，审计署人员编制规模6269名（含审计署驻地方特派员办事处编制5300名、派驻审计局编制414名）。至1993年年底，全国共建立县级以上审计机构3179个，实有8．1万人，是1986年年初的2．8倍。

2． 建立各专业审计制度

在这一时期，国务院要求审计机关要“逐步做到以经常性的审计监督代替一年一度的财务大检查”注49、要“有重点地开展审计工作，主要应做好公有制经济和各级财政、金融的审计工作”、要“在高层次的宏观管理监督上发挥作用”注50等。1985年8月31日，时任审计长吕培俭受国务院委托，向第六届全国人大常委会第十二次会议做《关于审计机关建立以来工作情况的报告》，这是审计署成立后第一次向全国人大常委会做工作报告。1991年年底，审计署成立后制定的第一部审计工作中期发展规划——《审计工作发展纲要（1991年—1995年）》颁布实施，为中国特色社会主义审计制度的发展提供了方向指引和思路。审计机关围绕国家治理经济环境、整顿经济秩序的重大部署，有计划地开展行业审计、专项资金审计、专项审计调查，逐步推行经常性的审计制度；审计领域由企业向政府部门、国家财政金融机构、基建投资、农业资金和利用外资等方面拓展；审计内容以真实合法性为主，同时尝试向管理和效益方面延伸；强调以微观审计为基础，从宏观着眼，发挥审计监督在宏观管理中的作用。中国特色社会主义审计制度在经济体制转变过程中积极探索发展，突出体现在以下七个方面。

一是建立国有企业厂长（经理）离任经济责任审计制度。1986年9月，中共中央、国务院颁发的《全民所有制工业企业厂长工作条例》规定，“厂长离任前，企业主管机关（或会同干部管理机关）可以提请审计机关对厂长进行经济责任审计评议”。1986年12月，审计署下发《关于开展厂长离任经济责任审计工作几个问题的通知》，对厂长（经理）离任经济责任审计的范围、内容、程序和方法等做出了具体规定，这是经济责任审计最早的文件规定。许多地方审计机关开展了承包经营责任审计，一些地方政府还做出了“先审计、后承包”“先审计、后兑现”的规定。1988年2月，国务院发布的《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》规定，“实行承包经营责任制，由国家审计机关及其委托的其他审计组织对合同双方及企业经营者进行审计。”

二是建立党政机关和事业单位财政财务收支定期审计制度。1987年，审计署发出通知，要求实行对党政机关和事业单位财政财务收支的定期审计制度。1989年，审计署颁布《行政单位定期审计制度》。在当时的历史条件下，这一经常性审计制度的建立，对于打开审计工作局面，树立审计监督权威，具有重要意义。

三是建立对地方政府的财政收支审计制度。从1990年起，审计机关依照《中华人民共和国审计条例》的规定，独立开展对下级政府财政收支的审计监督，财政审计不再与税收财务物价大检查结合进行。1990年，审计署组织全国审计机关对31个省、自治区、直辖市和计划单列市1989年本级财政收支情况进行了审计。1991年，审计署确定了财政审计工作“推进制度化、法制化、规范化进程，逐步实现‘两年审一次，一次审两年’，当年审计覆盖面达到三分之一左右”的目标。

四是实行固定资产投资项目开工前审计制度。1987年开始逐步实行自筹基本建设资金来源先审后批的制度，在自筹基建计划下达之前，对预安排项目的资金来源进行审计，审计结果作为计划部门审批计划的依据。1992年，审计署、原国家计委和原建设部联合发布《固定资产投资项目开工前审计暂行办法》。1998年，为切实贯彻落实审计法，适应投融资体制改革的要求，突出审计重点，防范审计风险，审计机关停止了开展固定资产投资项目开工前审计。

五是建立国有金融机构财务收支定期审计制度。从1986年开始，审计机关以轮流审计的方式，每年审计一两家国有金融机构的财务收支，重点查处违纪违规问题。从1990年起，开始实行对国有金融机构经常性审计。审计内容不仅包括财务收支，还包括信贷资金安全以及金融机构落实“约法三章”注51情况。

六是建立中外合资合作经营企业审计制度。适应中国利用外资规模不断扩大的形势和要求，1988年的《中华人民共和国审计条例》确立了对有国家资产的中外合资、合作企业的审计制度。1993年，审计署发布了《中外合资合作经营企业审计办法》，推动和规范了中外合资合作企业审计工作。

七是建立国有企业资产负债损益审计制度。审计署成立之初，就把企业审计放在重要位置，重点审计不合理亏损、损失浪费、管理不善等突出问题。1986年，审计署第一次组织对全国3700个物资企业的审计，查出应上缴财政资金6．6亿元。1987—1988年，审计署组织对1500个县以上农资企业的审计，延伸审计1800多个基层供销社，遏制了利用职权克扣、倒卖农资产品的行为，提出了改进农资专营、纠正行业不正之风的建议。1991年，审计署对67个大中型企业进行“两个延伸”注52试点，企业采纳审计提出的改进经营管理的意见后，当年就提高经济效益2．7亿元。1993年，审计署、原国家体改委、原国家经贸委联合下发《全民所有制工业企业转换经营机制审计监督规定》，进一步明确企业审计的重点是资产负债损益。同年，四川、天津、新疆等24个省、市、自治区对969户中外合资合作经营企业进行审计，查出累计亏损33．7亿元、潜亏4．1亿元、给国家造成投资损失18．4亿元。

3． 推进审计法律法规建设

1988年11月，国务院发布了《中华人民共和国审计条例》，自1989年1月1日起施行。该条例是宪法关于审计工作规定的具体化，为实现审计工作法制化、制度化、规范化打下了坚实基础。审计条例规定了审计监督的三项原则：一是依法审计原则，即审计监督活动必须依法进行；二是独立审计原则，即审计监督权是国家的一项经济监督权力，只能由各级审计机关行使，依法独立地进行，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉；三是双重领导原则，即审计机关受本级政府和上一级审计机关的领导，审计业务以上级审计机关领导为主。审计条例规定，审计监督的范围包括国家行政机关、金融机构、全民所有制企业事业单位和基本建设单位，国家给予财政拨款或者补贴的其他单位，有国家资产的中外合资经营企业和中外合作经营企业、国内联营企业和其他企业。审计监督的内容主要是财政财务收支的真实、合法、效益性。审计条例对审计监督财政财务收支的具体内容做了明确规定，将审计机关的主要职权规定为监督检查、经济处理、行政处理、提请司法处分四个方面。为保证审计机关依法行使审计监督权和审计机关及其工作人员正确履行职责，审计条例还对违反条例的单位和个人（包括审计人员在内）实行处罚做出了规定。审计条例对审计工作程序的具体规定主要包括：确定审计工作重点、编制审计项目计划，审计过程中审计机关与被审计单位的相互关系，审计报告制度，审计结论和决定的做出及其执行，复审制度以及申诉等。

为了贯彻执行审计条例，审计署制定了《中华人民共和国审计条例施行细则》《审计署关于实施审计工作程序的若干规定》等审计工作通用性规章制度以及财政、金融、固定资产投资、企业、行政事业、农业和外资审计等专业规章制度。为贯彻落实中国共产党第十四次全国代表大会关于“强化审计和经济监督，健全科学的宏观管理体制”的要求，1992年12月，审计署印发了《审计署关于强化审计监督的意见》，强调审计监督属于高层次的综合性财政经济监督，应当在宏观管理方面充分发挥作用，要为建立社会主义市场经济体制服务。同时，地方各级政府和审计机关也立足本地区的实际情况，积极推进审计法规建设，一些地方结合改革开放和经济发展的要求，在承包经营责任审计、厂长（经理）离任审计和经济效益审计等方面，制定了相关的审计工作规章制度。

（三） 社会主义市场经济体制建立时期的审计制度

1993—2002年，是社会主义市场经济体制初步建立时期。1993年11月，党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确了社会主义市场经济体制的基本框架，对有关重大问题做出了规定。1996年3月，第八届全国人民代表大会第四次会议审议通过《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，这是在发展社会主义市场经济条件下制定的第一个中长期计划。1997年9月，中国共产党第十五次全国代表大会系统、完整地提出并论述了党在社会主义初级阶段的基本纲领，对跨世纪的现代化建设事业做出了战略部署，并提出实行依法治国方略，加快建设社会主义法治国家进程。2002年11月，中国共产党第十六次全国代表大会系统总结了十三届四中全会后改革开放和现代化建设的基本经验，全面阐述了贯彻“三个代表”重要思想的根本要求，明确提出了全面建设小康社会的奋斗目标，并围绕这个目标对经济、政治、文化建设和改革做出了全面部署。建立社会主义市场经济体制，实行依法治国基本方略，为审计制度的进一步发展完善提供了更加有利的环境。1994年，《中华人民共和国审计法》的颁布实施，标志着审计工作步入了法制化轨道，中国特色社会主义审计制度取得重大进展。

1． 调整机构设置和强化审计的独立性

1994年5月，第八届全国人大常委会第七次会议决定郭振乾为审计署审计长。1998年3月，第九届全国人民代表大会第一次会议决定李金华为审计署审计长。1998年国务院机构改革中，调整了审计署的部分职能和机构，将审计署管理社会审计的职能划归财政部，但保留对社会审计机构的审计报告质量进行监督的职责；将管理监督内部审计的职能交中国内部审计协会，保留指导内部审计工作的职责；增加了组织党政领导干部经济责任审计的职能；将派驻中央部门审计局改为派出审计局，由审计署直接领导，不再承担有关中央部门内部审计工作的职能；精简审计署机关综合管理部门，按财政审计、金融审计和企业审计等重新规范审计业务，减少交叉重复。

2． 审计法律规范体系初步形成

这一时期，以宪法为依据，以《中华人民共和国审计法》及其实施条例为主体，以审计准则为基础的比较完善的审计法律规范体系初步形成。

一是颁布审计法。1994年8月，第八届全国人大常委会第九次全体会议审议通过《中华人民共和国审计法》。审计法适应了建立社会主义市场经济体制的要求，把审计实践中积累的一些成熟经验以法律形式确定下来。审计法关于审计本级预算执行情况，向本级政府提出审计结果报告和受政府委托向人大常委会提出审计工作报告以及通报或公布审计结果等规定，使预算执行审计嵌入了国家财政管理机制，成为其中一个不可缺少的环节，对审计工作的全面发展产生了深远影响。

在国务院1988年颁布的《中华人民共和国审计条例》的基础上，根据几年来的审计实践，审计法对实践中遇到的一些根本性问题做出了明确规定。特别突出的是，审计机关对同级财政部门管理的财政收支情况进行审查的规定；审计机关向本级政府提出预算执行情况审计结果报告和受政府委托向人大常委会提出预算执行和其他财政收支的审计工作报告的规定；审计机关有权对与国家财政收支有关的特定事项进行专项审计调查的规定；有关审计人员实行回避制度的规定；审计机关向政府有关部门通报或向社会公布审计结果的规定；有关审计意见书和审计决定两种审计文书的规定；有关审计经费的规定等。变动较大的内容主要有：在审计机关职责中，对重点国有企业进行了界定；在法律责任中，对违反国家规定的财政财务收支行为进行了区分，即对违反国家规定的财政收支行为做出处理决定，对违反国家规定的财务收支行为做出处理、处罚决定；在审计程序中，对涉及审计机关与被审计单位双方的权利义务的具体审计监督程序做了规定，精简了编制审计工作计划、审计立卷归档等内部管理程序；对内部审计、社会审计的规定由过去的专章表述修改为各做一条表述，并在内容上做了大的调整；删除了审计机关可将审计范围内的事项委托内部审计机构、社会审计组织进行审计的规定；将“被审计单位拒不缴纳违法款项、罚款的，审计机关可以通知银行扣缴有关款项”的规定修改为“可以申请人民法院强制执行”；规定审计机关履行职责所必需的经费，应当列入财政预算，由本级人民政府予以保证。

二是制定经济责任审计两个暂行规定。1999年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》。之后，审计署制定了两个暂行规定的实施细则。这为审计机关开展经济责任审计提供了基本依据，为经济责任审计工作发展奠定了基础。1999年10月，中央纪委、中央组织部、原人事部、监察部和审计署成立了经济责任审计工作联席会议，在审计署设立联席会议办公室。1999年，审计署办公厅设立了经济责任审计与审计技术管理处。2001年，审计署办公厅加挂经济责任审计司的牌子，负责对经济责任审计工作的协调。

三是颁布审计法实施条例。1997年10月，国务院发布《中华人民共和国审计法实施条例》。条例的内容结构安排上与审计法保持一致，对审计法确立的审计制度的基本内容做出了具体规定，并对审计法中的原则性规定做了具体阐释，对容易出现争议的问题做了明确界定。审计法实施条例还对审计法要求国务院做出规定的有关事项给予明确，进一步完善了审计法律法规体系。

四是颁布中央预算执行情况审计监督暂行办法。1995年7月，国务院发布《中央预算执行情况审计监督暂行办法》。该办法规定了中央预算执行及其他财政收支情况审计监督的主要内容、审计实施的时间、报告程序、国务院财政税务部门和中央其他部门向审计署报送资料的范围、审计处理的原则以及相关法律责任等。该办法发布施行后，各地制定了本行政区域的地方预算执行情况审计监督实施办法。这些法规为全面推动本级预算执行和其他财政收支的审计监督工作提供了保证。

五是构建审计准则体系。1996年，审计署发布了《中华人民共和国国家审计基本准则》等38个审计规范，自1997年1月1日起施行。1998年，审计署对38个审计规范进行修改、补充和完善。同年11月，审计署成立了审计准则体系草案论证修改委员会，将审计准则体系分为基本审计准则、具体审计准则和专业审计操作指南三个层次。至2003年，审计署先后制定了20个单项审计准则。

六是实行“八不准”审计纪律。2000年1月，为贯彻时任总理朱镕基关于从严治理审计队伍的指示精神，下发了《审计署关于加强审计纪律的规定》，实行审计外勤经费自理，切断与被审计单位的经济联系，切实维护审计工作的独立性。地方审计机关根据各自实际，陆续制定了相关办法。

3． 审计监督力度不断加大

（1） 加强预算执行审计。在审计法颁布之前，财政审计主要采取“上审下”的做法，即上一级审计机关审计下一级政府的财政收支。审计法明确规定，要开展同级财政审计，并建立政府向人大常委会提出审计工作报告的制度，发展和丰富了中国社会主义审计监督制度。1995年10月至1996年4月，审计署对1995年中央预算执行情况进行了审计。这是审计署首次审计中央预算执行情况。审计后，审计署向国务院提交了审计结果报告。1996年7月3日，时任审计长郭振乾受国务院委托，向第八届全国人大常委会第二十次会议做了《关于1995年中央预算执行情况的审计工作报告》，这是审计法实施后，审计署第一次依照法律规定，向国家最高权力机关的常设结构报告中央预算执行审计情况。从此，每年中央预算执行审计工作的成果，都以审计结果报告、审计工作报告的形式分别提交国务院和全国人大常委会，听取和审议审计工作报告也成为每年全国人大常委会会议的一项法定议程，有力地发挥了审计推动预算管理和财政体制改革的作用。例如，审计署从1996年起连续多年在向全国人大常委会的审计工作报告中提出规范和细化预算的建议；1999年，根据全国人大常委会做出的决议，国务院决定从2000年开始实行中央部门预算编制改革。

在加强预算执行审计的同时，与1994年实施的分税制改革相适应，审计署于1995年10月和1996年3月，组织实施了对17个省、自治区、直辖市1995年度中央税收收入征管情况的分阶段审计。随后组织开展了对地（市）、县的国税部门征收征管情况进行的审计调查和延伸审计，依法加强对税收征管部门的审计是本级预算执行情况审计的重要组成部分。此外，还组织开展了对国库系统收纳拨付预算资金的审计，对部门单位预算执行和决算也进行了审计。

（2） 加强专项审计。主要包括对下级政府财政决算的审计、行政事业单位财务收支审计和专项资金审计。其中,1995年，审计署组织驻地方派出机构对黑龙江、上海等16个省、自治区、直辖市1994年度财政决算进行了审计，重点对财政决算赤字的真实性、财政支农资金的筹集和使用以及预算外专项资金的设立和使用情况进行了专项审计调查，对70个基本建设项目进行审计，还组织地方审计机关对3276个县级以上公检法司机关1994年度办案经费、罚没款物、规费等财务收支进行审计，对20个省202个县1993—1994年农业投入资金进行审计；1996年，审计署组织全国各级审计机关和驻地方特派员办事处、部分驻国务院部门审计局，对1995年度各省、自治区、直辖市管理的企业职工养老保险基金和失业保险基金以及实行系统统筹的铁道部、交通部等11个部门的企业职工养老保险基金的财务收支及管理情况进行了审计。

（3） 加强金融机构审计。这段时期，以维护金融秩序、促进金融改革为目标，重点探索完善对金融机构资产负债损益审计的新路子。1995年，审计署对部分国有金融机构的亏损情况进行了审计调查。1996年，审计署组织地方审计机关和驻地方特派员办事处对中国农业银行、中国银行、中国建设银行、中国国际信托投资公司及其所属机构1995年度资产、负债、损益情况进行了审计。1997年，为了整顿金融秩序、保持金融形势稳定，党中央、国务院决定由中国人民银行、审计署对全国非银行金融机构进行全面审计清查，审计署组织对全国110个信托投资公司进行了审计。审计结束后，审计署先后两次向国务院提出专题报告，针对信托投资公司存在的违反国家财经法规以及经济风险的问题，分别提出处理意见。同时，继续加强对外资运用的审计监督，每年对世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织援、贷款项目进行审计。

（4） 加强重点企业审计。审计机关着眼于为宏观调控服务，以监督企业国有资产为重点，依法开展了重点企业资产、负债、损益审计工作。对重点企业的审计主要采取行业审计方式，通过审计揭示整个行业国有资产运营中存在的问题，为政府宏观调控提供依据。1995—1997年，审计机关对粮食、邮电、交通、医药、烟草等行业进行了审计。按照国务院部署，自1998年5月起，审计署牵头，会同财政部、原国家计委等8个部门，组织5万多名审计人员，历时半年多的时间，清查审计了农业发展银行总行及其2499个分支机构1997年和1998年前5个月的信贷来源及运用情况，审计了30850个粮食收储企业1992年4月1日至1998年5月31日的新增财务挂账和其他不合理占用农业发展银行贷款情况，同时还对2681个粮食主管部门和2594个财政部门进行了专项审计或审计调查。此次审计中，各地在清查核实新增财务挂账和不合理占用农业发展银行贷款的同时，依法对发现的严重挤占挪用收购资金、管理混乱造成重大损失、弄虚作假骗取国家资金以及个人贪污侵占公款等1181件违法违纪案件进行了查处，在社会上引起了很大反响；之后，审计署向国务院上报了《关于粮食清查审计情况报告》和《关于深化粮食流通体制改革建议的报告》。2000年，围绕脱困目标的实现情况，审计署组织对1290户企业进行审计和审计调查，发现大案要案线索78件，提出了进一步深化企业改革，加快建立和完善现代企业制度、市场退出机制等建议。

（四） 社会主义市场经济体制完善时期的审计制度

2003年，党的十六届三中全会通过《中共中央关于完善市场经济体制若干问题的决定》，提出了完善社会主义市场经济体制的目标和任务以及深化经济体制改革的指导思想和原则，改革开放转入完善社会主义市场经济体制的新时期。2004年9月，党的十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，指出要“加强对权力运行的制约和监督，保证把人民赋予的权力用来为人民谋利益”。这一时期，审计机关以全面贯彻落实审计法为契机，以提升审计成果质量和水平为核心，提出“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”的审计工作方针，审计署制定了《审计署2003至2007年审计工作发展规划》等，进一步明确了审计工作目标和方向；审计工作坚持以真实性为基础、以打假治乱为重点，加大了对严重违法违规问题和经济犯罪的查处力度，加强了对权力的制约和监督，推进了审计结果公告制度和绩效审计，不断深化和完善财政审计、金融审计和企业审计，积极探索经济责任审计，构建起由财政审计、金融审计、企业审计与经济责任审计构成的“3+1”审计业务格局；着力加强“人、法、技”建设，审计队伍的整体素质不断提高，审计准则体系更加完善，审计技术手段的现代化进程加快。审计监督在维护经济秩序、促进改革发展、强化权力制约、推动民主法治等方面发挥了积极作用。

1． 明确审计工作“二十字方针”

中国共产党第十五次全国代表大会以后，审计署党组认真总结审计机关成立十五年取得的成绩和发展经验，研究审计工作面临的形势和任务，提出了审计工作必须坚持“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”的“二十字方针”。依法审计，就是认真贯彻党中央提出的依法治国方略，依照宪法和审计法的规定全面履行职责；从维护法律尊严的高度加强审计监督，促进被审计单位严格遵守财经法纪，依法履行职责和义务；坚持审计财政财务收支真实、合法、效益的统一。服务大局，就是从大局出发，在大局下行动，支持改革，促进发展，维护稳定；加强综合分析，注意研究审计发现的普遍性、倾向性问题，多出层次高、有分量的审计成果，为加强宏观调控和完善政策法规服务。围绕中心，就是围绕经济建设这个中心开展审计工作，按照国务院的部署确定审计的目标和任务。突出重点，就是加强对重点资金、重点项目、重点单位的审计监督。求真务实，就是各项工作要制定标准，明确责任，落实到位，讲求实效；扎扎实实做好审计基础工作，进一步落实和完善审计规范，提高审计工作的质量和水平。“二十字方针”为审计工作的发展起到了重要指导作用。

2． 构建“3+1”审计业务格局

为适应建立社会主义市场经济体制的要求，审计署将原来相对分散的业务格局整合调整为财政审计、金融审计、企业审计和经济责任审计“3+1”的审计业务格局，在统筹重点项目、审计计划、审计工作方案、力量组织等方面，注重整合审计资源，突出了工作重点。

（1） 财政审计。从过去对财政收入审计和支出审计并重逐步转向以审计财政支出为主，以揭露问题为主。通过审计和审计调查，针对普遍性、倾向性问题，提出加强预算管理、完善预算法规的建议，推动预算制度改革。同时，积极探索财政绩效审计，推进建立健全政府绩效管理制度；探索“一体化”的财政审计方式，提高审计效率，提升审计成果。

（2） 金融审计。把防范和化解金融风险作为主要目标，把“风险、效益、管理”作为审计关注点，突出抓重大问题，特别是大案要案线索。据统计，1998—2007年，审计署在金融审计中发现并移交有关机构查处的大案要案线索470多起，涉案金额670多亿元，涉案人员920多名，在金融领域和社会上引起了巨大震动，为防范金融风险发挥了重要作用。

（3） 企业审计。在财务领域实行“打假治乱”，形成了“以真实性为基础，摸家底、揭隐患、促发展”的工作思路，发现了一批大案要案线索，推动了大中型国有企业法人治理结构的逐步完善。随着国有企业监督制度的加强，审计重点由一般性的财务收支转到了企业领导人经济责任审计，实行财务收支审计与绩效审计相结合、监督与服务并重。

（4） 经济责任审计。至2003年年底，全国31个省（自治区、直辖市）全部建立了经济责任审计联席会议或领导小组，有的还成立了由党委、政府主要领导任组长的经济责任审计工作领导小组。全国各省级审计机关、400多个地市、近2000个县级审计机关建立了经济责任审计专职机构。2005年，党政领导干部经济责任审计范围从县级以下扩大到地厅级。2006年，新修订的审计法写入了经济责任审计的内容，明确了经济责任审计的法律地位。同年，中共中央组织部下发了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，把经济责任审计结论和评价意见列入组织部门对领导干部综合考察评价的内容，为审计结果的有效运用提供了依据。

3． 加强“人、法、技”建设

审计干部队伍建设、审计法制建设和审计技术方法建设是审计基础建设的主要内容，是审计事业不断发展的基础和保障。审计署成立后，把“夯实基础”作为重中之重，坚持不懈地稳步推进。1998年，审计署党组将队伍建设、法制建设和技术方法建设概括为“人、法、器”建设。时任国务院总理朱镕基在听取审计署工作汇报时，将“器”改为“技”。“人、法、技”建设的提法由此确定。“人、法、技”建设体现了以人为本的理念，体现了依法治国、依法审计的原则和与时俱进的创新精神，为审计事业的可持续发展提供了坚实保障。

（1） “人”即队伍建设方面。这一时期，审计机关全面加强领导班子和队伍建设，深化人事制度改革，优化队伍结构，着力培养复合型人才，健全审计干部职业教育培训体系，加强廉政制度建设，从严治理审计队伍。为解决审计人员的事业编制身份问题，2006年3月，根据《中央编办关于将审计署驻地方特派员办事处事业编制转为行政编制的批复》，将驻地方特派办总编制由5050名核减为2710名，转为行政编制。

（2） “法”即法制建设方面。这一时期，审计机关着力做好有关审计法律法规的修订，并建立审计质量控制体系，实行审计项目全过程质量控制，完善各项审计准则，进一步规范审计管理和审计行为。

（3） “技”即技术方法建设方面。这一时期，审计机关注重加强审计系统信息化建设的规划、管理、组织和协调，加快“金审工程”建设，实现办公系统信息化，推行计算机辅助审计；大力推广和完善审计抽样、内部控制测评、风险评估等审计方法。

这里,重点介绍一下审计法制化建设情况,主要有两项重要工作。

（1） 修订审计法。2006年2月，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议审议通过审计法修正案。审计法的修订主要集中在以下四个方面。

一是进一步健全了审计监督机制。主要是：明确审计机关适用其他财政财务收支的法律法规进行审计评价和做出审计决定的法律依据；加强人大及其常委会对审计工作的指导和监督，促进审计监督与人大监督的有机结合；对被审计单位和有关部门认真纠正审计查出的问题和报告整改情况提出了要求；对审计机关派出机构的职责和管理以及地方各级审计机关负责人的任免做出了规定。

二是进一步明确了审计监督职责。主要是：明确审计机关对国家的事业组织和使用财政资金的其他事业组织的财务收支进行审计监督，对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督的职责；对审计机关开展党政领导干部和国有企业领导人员任期经济责任审计做出规定，确立了审计机关进行任期经济责任审计的法律地位；明确了审计机关对审计监督对象的单位内部审计工作进行业务指导和监督的职责以及对社会审计机构为该单位出具的相关审计报告进行核查的职权。

三是进一步加强了审计监督手段。主要是：明确区分了审计责任和会计责任；赋予审计机关取得被审计单位运用电子计算机储存、处理的财政收支、财务收支电子数据和必要的电子计算机技术文档等资料的权力；赋予审计机关经批准查询被审计单位在金融机构的账户和以个人名义在金融机构的存款的权力；明确了审计机关为有效制止被审计单位转移、隐匿、篡改、毁弃有关资料和转移、隐匿违规资产的行为，采取具体强制措施的权力；明确审计机关在履行审计监督职责过程中有权提请公安、监察、财政、税务、海关、价格、工商行政管理等机关予以协助；对被审计单位执行审计决定做出了规定。

四是进一步规范了审计监督行为。主要是：取消了审计意见书，将审计报告从审计机关的内部文书变为对外发布的审计法律文书；强化了上级审计机关对下级审计机关的层级监督，规定上级审计机关认为下级审计机关做出的审计决定违反国家有关规定的，可以责成下级审计机关予以变更或者撤销，必要时也可以直接做出变更或者撤销的决定；对审计复议诉讼制度做了进一步明确，对有关财政收支的审计决定和有关财务收支的审计决定设计了不同的救济途径；明确审计人员泄露所知悉的国家秘密、商业秘密应承担的法律责任。

（2） 修订完善审计准则。2003年，审计署制定了《审计机关审计项目质量控制办法（试行）》，此办法共100条，分别对审计方案、审计证据、审计报告、审计档案等环节的质量控制做出了具体规定，明确了相应的质量控制责任，还规定实行审计项目质量责任评估制度。

4． 建立审计结果公告制度

2001年，时任国务院总理朱镕基在接见美国审计长大卫·沃克时指示，应借鉴美国经验，建立审计结果公告制度。为此，2002年，审计署先后印发《审计署审计结果公告试行办法》和《审计署审计结果公告办理规定》，明确实行审计结果公告制度，凡审计署统一组织审计项目的审计结果，除个别涉及国家秘密或其他特殊情况不宜公告外，原则上都要对外公告。同时，规定了审计结果公告的主要内容，包括：中央预算执行和其他财政收支的审计结果，政府部门或者国有企业事业组织财政收支、财务收支的审计结果，有关行业或者专项资金的审计结果，有关任期经济责任的审计结果。2003年，审计署首次向社会发布了“审计署关于防治非典型性肺炎专项资金和社会捐赠款物审计结果的公告”。审计结果公告制度的建立，不仅对审计机关自身的工作质量提出了更高要求，也促进了社会各方参与监督，在预算公开、政府信息公开等方面产生了积极作用。

（五） 全面建设小康社会新时期的审计制度

2007年10月，中国共产党第十七次全国代表大会提出必须坚持全面协调可持续发展，全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设，促进现代化建设各个环节、各个方面相协调，建设资源节约型、环境友好型社会，实现速度与结构质量效益相统一、经济发展与人口资源环境相协调，使人民在良好生态环境中生产生活，实现经济社会永续发展；强调要重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，增强监督合力和成效。2008年2月，党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》指出：“健全对行政权力的监督制度。各级政府要自觉接受同级人大及其常委会的监督，自觉接受政协的监督制度。加强政府层级监督，充分发挥监察、审计等专门监督的作用。”2012年，中国共产党第十八次全国代表大会提出了实现全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标，对推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和全面提高党的建设科学化水平做出全面部署。大会强调，必须坚定不移走中国特色社会主义道路，坚定中国特色社会主义的道路自信、理论自信、制度自信。2012年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决议》，提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，深刻阐明了全面深化改革的重大意义和未来方向，详细部署了深化改革的战略重点和推进方式。2014年，党的十八届四中全会做出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的依法治国总目标，特别提出要加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。其中，对完善审计制度、保障依法独立行使审计监督权做出了明确部署，要求对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，强化上级审计机关对下级审计机关的领导，探索省以下地方审计机关人财物统一管理，推进审计职业化建设。2014年8月颁布的新修订的预算法对审计工作提出了新的要求，同年10月下发的《国务院关于加强审计工作的意见》对新时期充分发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用和强化审计监督作用提出了要求。2014年12月，习近平总书记提出了“全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党”的“四个全面”的战略布局，明确了党和国家事业发展的战略方向、重点领域和主攻目标。

这一时期，审计机关以中国特色社会主义理论体系为指导，牢固树立科学审计理念，把推进法治、维护民生、推动改革、促进发展作为出发点和落脚点，严肃查处重大违法违规问题和经济犯罪案件，更加注重从体制机制制度层面揭示问题、提出建议，着力维护国家经济安全，深化和推进财政、金融、企业、经济责任、资源环境、涉外等六种类型审计，积极探索跟踪审计，统筹推进审计队伍建设、法治化建设、信息化建设、理论建设、文化建设等五大基础建设，中国特色社会主义审计制度不断发展和完善。

1． 完善国家审计业务格局

2008年3月，第十一届全国人民代表大会第一次会议决定刘家义为审计署审计长。这一时期，围绕中国特色社会主义经济、政治、文化、社会、生态文明建设的“五位一体”总体布局，中国的国家审计业务格局进一步发展完善，形成了由财政审计、金融审计、企业审计、经济责任审计、资源环境审计和涉外审计构成的六大审计业务格局。六大审计业务格局基本覆盖了国家治理的重点领域，契合了国家治理对国家审计的需求，使得国家审计能够为推动国家良好治理发挥作用。其中，财政审计是国家审计的基本职责和永恒主题，这是世界各国的普遍认同。对国有金融机构和国有企业的审计，是与中国实行公有制为主体、多种经济形式并存的基本经济制度相适应的。经济责任审计是与中国干部监督管理制度相适应的，是国家审计机关受干部管理部门委托，对国家机关和国有企业领导人员履行经济责任情况的检查和评价，是具有中国特色的一项审计制度。开展资源环境审计，促进生态文明建设和可持续发展，是世界各国审计机关共同关注的领域，也是国家审计的重要职责。适应“引进来”和“走出去”的改革开放发展战略，对外资管理利用和国有企业境外投资等涉外事项进行审计，是国家审计促进改革开放的重要途径。

2． 探索创新审计方式方法注53

审计的方式方法影响着审计监督的效率和效果。这一时期，在坚持常规审计的基础上，审计方式方法主要进行了以下创新探索。

一是探索综合性审计方式。随着改革的深入，要求审计工作进一步增强宏观性和全局性，实现从个别项目审计的“单兵作战”到多个项目审计“联合作战”转变。为此，在审计工作中，加强了各专业审计的相互结合和优势互补，提出要坚持“统一审计计划、统一审计方案、统一审计实施、统一审计报告、统一审计处理”的“五统一”原则；坚持“六个结合”，也就是“同级审”与“上审下”相结合，财政审计与金融、企业、经济责任等专项审计相结合，审计与审计调查相结合，常规审计与跟踪审计相结合，真实合法性审计与绩效审计相结合，揭露问题与促进整改相结合，在推进审计业务和资源的整合方面做了积极探索。

二是探索跟踪审计方式。跟踪审计是指审计机关依据国家有关法律法规，在相关被审计事项实施过程中的某个环节介入，并跟随被审计事项的实施过程持续进行的一种动态监督活动。注54《审计署2008至2012年审计工作发展规划》提出，要对关系国计民生的重大建设项目、特殊资源开发与环境保护事项、重大突发性公共事项、国家重大政策措施的执行实行全过程跟踪审计。这一阶段，审计机关相继对京沪高速铁路、西气东输二线、三峡工程等国家重大投资项目，汶川、玉树、舟曲救灾和灾后恢复重建以及北京奥运会、上海世博会、广州亚运会等重大公共工程实施了全过程跟踪审计，有效地保障了重大项目、救灾和灾后恢复重建工作有力、有序开展，保障了重大赛事和会议顺利、圆满筹办。这一时期，还组织了对重大政策措施贯彻落实情况的跟踪审计。如为促进中央扩大内需重大政策措施落实到位，审计署自2009年9月开始集中力量对17个省区市和有关单位贯彻落实中央扩大内需、促进经济平稳较快发展有关政策措施的情况和政策实施效果开展审计和专项审计调查；为促进中央稳增长、促改革、调结构、惠民生政策措施的落实，审计署自2014年8月起开展了对上述政策落实情况的跟踪审计。为做好跟踪审计工作，审计署统一整合力量，打破不同专业司局和处室界限，形成了多专业融合的审计作业方式。

三是创新大型项目统一组织审计模式。就是针对社会关注的重点和难点问题及事项，上级审计机关统一组织多个下级审计机关在全国、全省或较大范围内，采取“大兵团、多兵种、立体化、多视角”的协同作战，共同开展全面审计，以摸清底数、揭示问题、分析体制机制制度层面的原因、提出建议，更好地为决策提供参考和依据。如按照国务院部署和要求，2011年和2013年审计署两次组织全国审计机关，以“见账、见人、见物，逐笔、逐项审核”为原则，对全国省、市、县三级地方政府性债务进行了全面审计；2012年，审计署组织全国审计机关对全国社会保障资金进行了全面审计；2014年，审计署组织全国审计机关对全国土地出让收支和耕地保护情况进行了全面审计。

大型项目统一组织审计模式的选择，重点在于资源整合，根本在于保障审计的独立性、发挥审计监督合力，坚持“统一方案、统一组织、统一报告、统一处理、统一公告”的“五统一”原则，使全国审计机关形成“一盘棋”。根据审计项目的不同特点，具体组织实施时，可以采取统一实施、分级负责或打破层级限制的“扁平化”管理方式等。如在政府性债务审计和社会保障资金审计中，采取了统一实施、分级负责的方式，审计署统一组成审计组承担所负责地区的审计工作，各地区根据实际采取“上审下”“交叉审”或统一组成审计组的方式进行审计；在土地出让收支和耕地保护情况审计中，则采取了“扁平化”管理方式，全国是一个大的审计组，每个省级审计组设立一个综合组，各地市审计组不再设立领导机构。在审计组人员安排上，各省和地市两级审计组的组长都由审计署的人员担任，副组长可以分别由省级审计机关的副职、处长和地市审计机关的局长担任。各地市审计组派到区县的审计小组，人员由审计署统一安排。审计署直接指挥到各地市审计组，各地市审计组遇到困难和问题时，由专人向审计署请示反映，审计署在答复各地市审计组的同时，同步反馈给各省综合组；各地市审计组发现的重大案件线索在向省综合组请示报告的同时，抄报审计署，特别重大的事项直接在向审计署报告。这种科学组织调度和合理调配审计力量，可以有效发挥审计监督的合力，提高审计工作的整体性、宏观性和建设性。

四是探索数字化审计方式。这一时期，通过“金审工程”一、二期的建设和应用实践，中国审计机关基本建立了以“六个一”为标志的国家审计信息化总体框架，即一套满足审计业务和审计管理需要的应用系统，一批支持审计业务和审计管理需要的数据资源，一套实现上下互联和信息共享的网络系统，一套维持信息安全保密和系统运行的保障系统，一套保障系统维护和应用推广的服务系统，一支适应信息化实战需要的审计队伍，为审计信息化和数字化提供了技术支撑。在审计实施、审计管理和机关事务处理过程中，审计管理系统（OA）、现场审计实施系统（AO）、联网审计系统为主体的审计应用系统得到广泛运用，并积极开展信息系统审计，探索“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究”的数字化审计方式，审计能力和技术水平得到不断提升。

“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究”的数字化审计方式，就是通过对审计掌握的情况或数据的总体分析，自动或高效率发现差异、找出疑点、精准定位，从而指导现场审计人员重点核实，最后归集审计发现，系统分析原因，提出审计建议。这一新型审计组织模式，可以大幅度减少审计人员在审计现场的不确定性，提高审计的针对性和效率。不少审计机关在金融、财政和企业审计中以规范化的审计数据平台为基础，以数据分析队伍为依托，以审计信息化体系为保障，积极探索以总部（总行、总公司）为龙头、上下联动、分工明确的新型审计组织模式，加强对跨市场、跨行业、跨地域大额交易及资金流向的监督，实现了对经济运行中热点问题的日常监督和适时反映，不断提高反映问题的水平，不断加快揭示问题的速度，取得很好成效。据测算，“十一五”期间，全国审计机关在人员编制基本不变的情况下，审计单位数量增加15%，通过审计促进增收节支增加300%，移送重大违法违纪问题线索数量提高100%，促进完善各类制度，这其中信息化技术的运用特别是数字化审计方式的探索是一个重要和基础性因素。

3． 完善审计法律规范体系

（1） 修订审计法实施条例。根据新修订的审计法，2010年2月，国务院第100次常务会议审议通过了新的审计法实施条例。对审计法实施条例的修订主要集中在以下四个方面。

一是为健全审计监督机制、加强审计监督手段所做的修订。主要是：进一步明确审计机关派出机构开展审计工作的法律依据；要求被审计单位负责人对所提供资料的真实性和完整性做出书面承诺；赋予审计机关对违反审计法或者违反国家有关财务收支规定的被审计单位有关责任人员的处罚权；赋予审计机关对逾期不执行审计决定的有关责任人员的处分建议权；规定了群众有权向审计机关举报，审计机关应当依法及时处理。

二是为明确审计监督职责、充分发挥审计监督作用所做的修订。主要是：进一步明确了财政收支审计的职责范围；明确要求审计机关对国有资本占企业、金融机构资本（股本）总额的比例超过50%或者在50%以下但国有资本投资主体拥有实际控制权的企业、金融机构进行审计监督；进一步明确了政府投资和以政府投资为主的建设项目的范围，调整了对政府投资项目相关单位的监督范围和方式；进一步明确了社会保障基金、社会捐赠资金审计的范围；进一步明确了专项审计调查的事项范围；明确了内部审计自律组织的法律地位和审计机关指导监督内部审计工作的具体方式以及审计机关对社会审计机构出具的相关审计报告的核查方式和处理方式。

三是为规范审计行为、维护被审计单位合法权益所做的修订。主要是：取消原来对审计机关公布审计结果的审计事项范围的限制，就公布对社会审计机构相关审计报告核查结果和对上市公司审计结果的程序做了特别规定；明确了审计机关对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构的审计计划告知义务；增加了审计听证程序的规定等。

四是为完善审计程序、确保审计质量所做的修订。主要是：明确了审计机关实施审计时应当编制审计方案的要求；明确了审计机关遇有特殊情况可以直接持审计通知书实施审计；明确规定了审计机关实行审理制度；规范了审计机关提出审计报告、做出审计决定、办理审计移送的行为；明确了专项审计调查中发现违法违规行为的处理程序；完善了审计文书的送达方式，明确了送达日期的确认方式；进一步完善了上级审计机关对下级审计机关做出的违反国家有关规定的审计决定的处理方式等。

（2） 完善经济责任审计制度。2010年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布实施《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（简称两办规定），对经济责任审计的审计对象、审计计划、组织协调、审计内容、审计实施、审计评价、责任界定和结果运用等做出了具体规定。2011年5月，中央纪委、中央组织部、监察部、人力资源社会保障部、审计署和国务院国资委联合印发对上述规定的贯彻实施意见。2014年7月，中央纪委机关、中央组织部、中央编办、监察部、人力资源社会保障部、审计署、国资委七部委印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》。这些文件的出台，进一步完善了经济责任审计法律制度体系，为促进经济责任审计科学发展提供了坚实的法制基础。

（3） 形成国家审计准则体系。2010年7月，根据实践发展变化，审计署对原来的国家审计准则规范实施整合，将原有国家审计基本准则和通用审计准则的内容统一纳入《中华人民共和国国家审计准则》，形成一个完整单一的国家审计准则，自2011年1月1日起施行。新国家审计准则继承了原准则中的成熟规定，坚持运用科学的审计理念和先进的审计技术方法，系统总结了中国多年审计实践中行之有效的做法，吸收借鉴了国际上有益的经验，既具有很强的科学性，又有鲜明的中国特色和很强的实用性。与此同时，围绕执行新的国家审计准则，逐步建立起分专业的单项审计指南，从而形成结构清晰、细化规范的国家审计准则体系。国家审计准则体系的逐步形成，对于完善中国审计制度和实现审计工作规范化具有重要意义。

中国特色社会主义审计制度的建立和发展历程表明，中国特色社会主义审计制度，是在改革开放的背景下适应国家治理的需要而建立的，是在建立和完善社会主义市场经济体制的进程中不断发展和完善的。这一过程，是一个不断把实践中的成功经验和理论上的正确认识转化和定型为制度的过程，也是一个通过制度创新不断为审计实践发展创造良好制度环境的过程。