第三节 灾害救助应急管理

一、救灾物资储备

物资储备的思想很久以前就已经出现，我国夏商周时期，就建立了粮食储备制度。史载，夏代就有了仓储制度。商代武王克商时，“散鹿台之财，发巨桥之粟”（《史记·周本纪》），可见商朝建有粮藏。至周代，仓储制度就比较完备了，设立了主管救灾的官员，《周礼》载：大司徒“以荒政十有二聚万民”，其职责之一就是管理仓储。春秋战国时期仓储制度更加完善，如《礼记·王制》载：“国无九年之蓄，曰不足；无六年之蓄，曰急；无三年之蓄，曰国非其国也。三年耕，必有一年之食。九年耕，必有三年之食。以三十年之通，虽有凶旱水溢，民无菜色。”说明当时已经有分级制了。

汉唐时期仓储建设达到一定的高度。在粮食丰收时，粮价往往暴跌，灾荒时粮价又暴涨，出现“谷贱伤农，谷贵伤民”现象，针对这一问题，西汉宣帝时期，设立常平仓以储备。北魏、北周也有仓储制度。隋朝政府在各地修建了许多粮仓，其中著名的有兴洛仓、回洛仓、常平仓、黎阳仓、广通仓等，且存储粮食皆在百万石以上。1969年在洛阳发现了一座隋朝粮仓含嘉仓遗址，内探出259个粮窖，其中有一个粮窖留有已经炭化的谷子50万斤。唐贞观十三年（639年），在北方八州（洛、相、幽、徐、齐、并、秦、蒲）置常平仓，高宗永徽六年（655年）又在长安东西二市置常平仓，显庆二年（657年）设置管理常平仓的机构常平署，以后在各州也设有州常平署。

宋元明清的仓储制度又有所发展。宋太宗淳化三年（992年），初设常平仓，后来各州县都设有常平仓。孝宗乾道四年（1168年），朱熹在崇宁首创社仓，立仓于社。社仓对救灾起了积极作用。元代也有义仓，丰年农民纳粟于社，由社长主管，歉年将往年所纳之粟救济灾民。元代所设粮仓遍布全国各地，在防灾救灾中发挥了很大作用。常平仓、预备仓是明朝预防灾害进行粮食储备的主要形式。清乾隆帝认为，仓储与救灾有密切关系，他指出：“丰年有乐利之休，而歉年无艰食之患矣。”（《高宗实录》卷七七）常平仓中粮食的来源主要是国库调拨、按亩摊征、捐纳捐输。灾后，常平仓中的粮食主要用于赈济灾民或以微利贷给灾民。常平仓的管理是比较严格的。仓中粮食的进出，地方官要亲自验看。年底要将仓中粮食数量造册上报。如果仓中粮食霉烂，官吏要革职留任，限期赔偿。官员离任时，要将常平仓钱粮交接给新任官吏，新任官吏要在3个月内查核奏闻。如果仓库空虚影响了救灾，比空亏钱粮之罪还要严重。贪污仓中粮食达千石以上者，要被处以极刑，并不得赦免（嘉庆朝《大清会典事例》卷一五九、卷一六一）。清代重视社仓建设，社仓中的粮食主要来自民间捐纳，规定其粮食主要用于救灾。社仓虽属民办，但官方则对其进行监督并参与。地方官若挪用社仓中的粮食，就以扰挠国政、贻误民生治罪。

民国时期，1931年江淮大水，经南京政府多年努力，各省才建立了比较完善的储粮制度，建有国立储备仓、省立储备仓、县仓、乡仓。1932年，江苏、湖北、湖南、四川、山西、河南、河北、广东、云南、察哈尔、绥远及南京市等12省市，储备粮食达391.1万石。1942年，储存的谷、麦、杂粮总数分别为15769070.71石、258686.05石、303941.16石。这些粮食部分用于救灾（龚书铎《中国社会通史·民国卷》，第523页）。

民政部、财政部1998年开始建立中央级救灾物资储备制度。目前在沈阳、哈尔滨、天津、郑州、合肥、武汉、长沙、南宁、成都、西安10个城市建立了中央级救灾物资储备点；在31个省（自治区、直辖市）和新疆建设兵团建立了省级救灾物资储备库；251个地市建立了地级储备库，占所有地市的75.3%;1079个县建立了县级储备库，占所有县市的37.7%；部分多灾、易灾地区也建立了地方救灾物资储备仓库。自此，以救灾仓库为依托的救灾物资储备网络基本形成。近年来，中央财政共投入9.75亿元，采购救灾帐篷47万顶，其中单帐篷32万顶、棉帐篷15万顶。此外，还储备了其他一些救灾物资，基本保证了灾后24小时首批救灾物资运送到灾区，这在近年来历次突发重大自然灾害过程中保证灾民生活发挥了重要作用。

二、灾害的预警、预报体系

顺应灾害管理的规律，我国灾害的预警、预报工作得到加强，工作体系初步形成。已经形成了由地面气象站、高空探测站和新一代天气雷达组成的气象监测预报网络；由48个地震台组成的国家数字地震网，23个省级区域数字遥测地震台网，56个地壳运动观测网络，400多个站台组成的地震前兆观测网络。另外，水文检测、森林防火和森林病虫害预测预报网络也已经形成并投入使用。在海洋环境和灾害监测体系建设方面，全国已经建成了由70多个岸基以及多种浮标、调查船、卫星、飞机等为平台的立体海洋监测网络；在地质灾害预警预报体系建设方面，也已经在地质灾害多发地普遍建立了群测群防网。上述体系建设，标志着我国已经初步建成覆盖所有灾种的预警、预报体系，为我国及时准确地对自然灾害进行预警、预报提供了科学依据。

目前，根据灾情管理方面的有关规定，灾情管理以县级为基本行政单元实施组织和管理。县级政府及其有关部门按照规定在第一时间了解掌握灾情，并且立即填写《自然灾害情况统计快报表》，向上级政府和有关部门报告。如果因灾造成死亡人口多于10人，或者在经济和社会方面造成严重损失以及灾情发生重大变化，县级政府和有关部门可以同时报告省级政府直至国务院及其有关部门。民政部国家减灾中心则24小时不间断地值班，每天早晨七点要准时地汇总过去24小时全国以及全世界的重大灾情，出版《昨日灾情》以送有关方面。

三、自然灾害的紧急救助体系

新世纪以来，国家已开始着手建立重大灾害应急救援体系，各个行业也都制定了相应的应急预案，但是在2007年郑州大雪、2008年南方大雪和“5·12”汶川特大地震中，我们的应急救援体系略显不足，主要是准备不充分、行动不及时、相互协调难度大。应急救援可以改变灾民的受灾状态，尽量将灾民的损失降到最低。为了全面提高针对各类特大自然灾害的紧急救援能力，最近几年，民政部推进了全国救灾应急预案体系建设工作。目前，全国已经有17个省（自治区、直辖市）制定并颁布了救灾应急预案，80%的地、县也出台了救灾应急预案。全国救灾应急预案体系、紧急救援响应机制基本形成。

2004年民政部出台了《民政部应对突发性自然灾害工作规程》，根据灾情大小，将中央应对突发自然灾害划分为四个响应等级，并明确了各级响应的具体工作，将救灾工作纳入规范的工作流程。

灾害响应机制启动后，民政部应对灾害的工作措施主要包括：

（1）及时收集、评估和掌握灾情，及时向社会发布灾情和抗灾救灾信息；

（2）及时向有关部门通报灾害和救灾工作进展，协调落实中央对灾区的抗灾救灾支持措施；

（3）及时向灾区派出工作组，指导地方开展救灾工作，督促地方落实好灾民救助措施；

（4）及时下拨救灾应急资金，紧急向灾区调拨救灾物资；

（5）适时开展救灾捐赠，动员社会力量参与救灾；

（6）妥善安排转移安置灾民的基本生活，及时指导地方开展恢复重建工作。

上述救灾响应机制的建立，确保了一旦有灾害发生，灾害管理的应急响应随时启动。国家的应急响应主要包括：24小时内中央救灾工作组到达灾区，四级响应是国家减灾办派出工作组，而到了三级响应就由国务院派出联合工作组；24小时内救灾物资到位，需要中央支持的救灾物资要开始调度，地方的救灾物资要立即到达灾区；24小时内要对灾民的救助到位。